II SA/Bd 348/13

Uzasadnienie

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), W.B. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza G. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r. (ogłoszone [...] sierpnia 2011 r.) o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości rolnych położonych w K. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...] , [...] , [...],[...]¸[...],[...]¸[...]¸[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki nr [...]-droga, [...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...]-droga, zapisanych w KW [...] i zarzucając naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, iż z treści wskazanej księgi wieczystej wynika, że oznaczone nieruchomości gruntowe stanowiły do dnia [...] maja 1990 r. własność gromady K., a zatem nie mogą zostać sprzedane bez zgody zebrania wiejskiego, przy czym zebranie wiejskie zgody takowej nie udzieliło. Ponadto wskazano, że w okresie po 1911 r. mieszkańcy gromady K. uprawiali przedmiotowe grunty, podzielone na kilkadziesiąt działek rolnych, co stanowiło źródło ich utrzymania – tak też było w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym, przy czym przed dniem wejścia w życie przepisów w/w ustawy czynsz dzierżawny płacono gromadzie, a obecnie gminie. Zdaniem skarżącego, Burmistrz Gminy G. wydając zarządzenie o sprzedaży działek w K. zignorował zupełnie okoliczność, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Strona zwróciła uwagę, że w pismach kierowanych do Burmistrza nigdy nie kwestionowano prawa własności Gminy, a tylko wykazywano na konieczność uzyskania zgody zebrania wiejskiego na sprzedaż tych nieruchomości. W ocenie skarżącego Burmistrz Gminy G. działał wbrew przepisom art. 48 ust. 3, ustawy o samorządzie gminnym, gwarantującym z mocy ustawy, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone oraz wbrew wyrokowi NSA (SA/Wr 4111/94) Burmistrz poinformował o tym, że zgoda zebrania wiejskiego w takim przypadku nie jest wymagana.

Strona skarżąca podniosła, że już pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał swoje stanowisko, że mienie gromadzkie, a następnie gminne, w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 1478/97, nie publ.). Okoliczność zatem, że przedmiotowe nieruchomości od początku należały do majątku gromadzkiego, którego podmiotem pierwotnie była gromada K. jako osoba prawna, spowodowała, że taki charakter mienia zdecydował o poddaniu go kolejnym przeobrażeniom, w sposób wyżej opisany. W konsekwencji skarżący stwierdził, że w dacie [...] maja 1990 r. gmina G. miała obowiązek przekazać dawny majątek gromadzki sołectwu K., a jeżeli tego nie zrobiła, to wcale nie oznacza, że ten obowiązek wygasł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy G. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do zaskarżenia będącego przedmiotem postępowania aktu prawnego. Zdaniem strony przeciwnej skarżący nie tylko nie wykazał istnienia interesu prawnego, ale taki interes w ogóle nie istnieje, gdyż podmiotem chronionym w art. 48 ustawy o samorządzie gminnym są mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, chroniąca swój interes publiczny, a interes mieszkańców sołectwa nie może być sumą interesów prywatnych poszczególnych mieszkańców sołectwa, dlatego musi być to interes wspólnoty tych mieszkańców, a nie jej poszczególnych członków. Organ gminy G. wskazał, że skarżący poszukuje ochrony wyłącznie swojego interesu prywatnego, który nawet nie jest interesem prawnym, bowiem skarżący był dzierżawcą nieruchomości rolnych, przeznaczonych do sprzedaży w drodze zaskarżonego zarządzenia i nie jest zainteresowany nabyciem nieruchomości na własność, dlatego też tego typu sytuacja ewidentnie powinna być zakwalifikowana jako ochrona interesów jedynie osoby fizycznej i to interesu, co najwyżej faktycznego, a nie prawnego.

Zdaniem organu, którego działanie stanowi przedmiot skargi, zgoda Rady Sołeckiej na sprzedaż nieruchomości w przedmiotowej sprawie w ogóle nie była wymagana, gdyż prawo własności Gromady K. z całą pewnością wygasło, a zatem nie może dojść do sytuacji uszczuplenia prawa, które już nie istnieje. Po stronie skarżącego spoczywa obowiązek wykazania nie tylko tego, że jakiekolwiek uprawnienia sołectwa są zagrożone ale również tego, że sprzedaż nieruchomości rolnych doprowadzi do uszczuplenia praw, a skarżący - w ocenie strony przeciwnej - poza ogólnym stwierdzeniem, nie podaje na czym to uszczuplenie ma polegać i w jaki sposób sytuacja sołectwa się pogorszy. Ocena, czy dochodzi do uszczuplenia praw, czy też nie, powinna mieć charakter obiektywny, a nie subiektywny.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Bd 1171/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę stwierdzając, że skarżący nie wykazał on własnego interesu prawnego w złożeniu skargi, a mógł to zrobić wyłącznie jako sołtys w imieniu mieszkańców sołectwa, działając na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego. Skarżący nie wykazał aby skarżone zarządzenie naruszało jego własny interes prawny jako mieszkańca sołectwa K., a fakt, że może mieć ono jakikolwiek wpływ na jego sytuację prawną jako dzierżawcy gruntu nie stanowi źródła interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego.

Na skutek skargi kasacyjnej W. B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1592/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sadowi pierwszej instancji. NSA stwierdził, że podstawą do wyprowadzenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, jako mieszkańca sołectwa - członka społeczności lokalnej, mogą być normy ustrojowe, w tym art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a ustalenia w tym zakresie nie zostały dokonane przez sąd pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Sąd wezwał strony do złożenia wyjaśnień oraz wykazania stosownymi dokumentami prezentowanych stanowisk. Strony przedstawiły w tym zakresie pogłębioną argumentację oraz obszerny materiał dowodowy (pisma pełnomocnika skarżącego z [...].04. i [...].05.2013r. k 188-191, 544-572, pisma pełnomocnika organu z [...].04 i [...].12.2013r. k. 203-537, 588-590).

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił między innymi, że dla działek, których sprzedaż stanowi przedmiot skarżonego zarządzenia prowadzona była Kw [...], potem Kw [...], z wpisów w tej księdze oraz innych dokumentów wynika, że w dniu [...] lutego 1950 r. w księdze wieczystej K. karta [...], parcela [...] o pow. [...] przywrócono wpis – własność Gromady K., bowiem stwierdzono z urzędu, że okupant dokonał w księdze bezprawnych wpisów. W aktach kw znajdują się również inne dokumenty świadczące o tym, że własność przedmiotowych działek przysługiwała Gromadzie K.. Dalej wywiódł, że na skutek decyzji komunalizacyjnych Wojewody B. nr [...] i [...] Urząd Gminy w G. [...].04.1992 r. wniósł o odłączenie z tej księgi wieczystej działek, których dotyczyły przedmiotowe decyzje, dla których urządzono Kw [...].

Pełnomocnik skarżącego, powołując się na przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1974r. Nr 26, poz. 139) oraz definicję pojęcia "mienia gromadzkiego" zawartą w § 1pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 43, poz. 191) stwierdził, że mieszkańcom sołectwa K. przysługują jako nienaruszalne prawa, które przysługiwały mieszkańcom gromady K.. Mienie gromadzkie stanowiące własność ogólnonarodową, na podstawie art. 7 ust. 1 ww. ustawy słało się mieniem gminy, na obszarze której jest położone, nie odnosi się to do wspólnoty gruntowej. Przedmiotowe działki nie zostały kiedykolwiek zaliczone do wspólnoty gruntowej, gdyż zdaniem strony skarżącej od początku należały do majątku gromadzkiego, którego podmiotem pierwotnie była Gromada K. jako osoba prawna.

Odnosząc się do wezwania Sądu, w dalszej kolejności pełnomocnik wskazał, że w toku postępowania komunalizacyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1991 r. prawdopodobnie były zgłaszane roszczenia związane z prawami do korzystania ze spornych działek powstałe przed [...] maja 1990r., jednakże nie zachowały się dokumenty mogące to potwierdzić. Jedynym dokumentem jest odwołanie – "rewizja", którą [...].05. 1992 r. wniosła do Sądu Wojewódzkiego Rada Sołecka, nie zgadzając się z odbiorem jej przedmiotowych działek i domagając się ich zwrotu, bowiem od pokoleń należały do sołectwa. Sąd postanowieniem z [...].01.1993r. odrzucił rewizję, jako pochodząca od organu jednostki pomocniczej gminy, który nie był legitymowany do działania w sprawie. Nie toczyło się również postępowanie w trybie przepisów art. 8 w zw. z art. 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, którego przedmiotem byłoby ustalenie czy sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie, bowiem zawsze uważano, że nieruchomości stanowią mienie gromadzkie. Nie została również utworzona spółka zarządzająca wspólnotą gruntową. Ponadto Rada Sołecka Wsi K., ani inny podmiot nie zaskarżyli do sądu administracyjnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2011r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 18 listopada 2010r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. z dnia [...] września 1991 r.

W kolejnym piśmie strona przedstawiła sposób podziału pierwotnych działek, wywiodła, że wieś K., w której położone są przedmiotowe działki, znajdowała się w zarządzie Gromadzkiej Rady Narodowej w M. do 1972r., w którym to roku przejęła ją Gromadzka Rada Narodowa w G. – "ewidencja gruntów gromadzkich z [...].04.1963r. Prezydium Rady Narodowej w M., z której wynika, że działki położone we wsi K. o nr [...],[...],[...] stanowiły mienie gromadzkie (z działek tych w późniejszym czasie wyodrębniono działki [...],[...],[...]). Przedmiotowe działki stanowiły mienie gromadzkie (co wynika z KW [...]), nigdy nie stanowiły dobra gromadzkiego. Gromada jako właściciel nieruchomości oddawała składniki swojego mienia osobom fizycznym w dzierżawę i pobierała z tego tytułu czynsz dzierżawny. Dobro gromadzkie pojawiło się w 1933 r. za sprawą ustawy z 23 marca 1933r.o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego- przeznaczone było do użytku powszechnego niezależnie od tego czy osoba korzystająca z tego dobra była czy nie mieszkańcem ustawa z 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zaliczyła dobro gromadzkie do wspólnoty gromadzkiej.

W dniu 10.05.1990r. ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych skomunalizowała dawne mienie gromadzkie (potem mienie gminne). Gmina nie mogła się uwłaszczyć na mieniu wspólnoty gruntowej. Mienie gminy zaś to całe mienie, które gmina przejęła na mocy powoływanej ustawy, w tym nieruchomości stanowiące poprzednio własność Skarbu Państwa. Dawna ziemia Gromady K. wskutek wielu przekształceń ustrojowych, stała się ostatecznie w maju 1990 r. mieniem gminy G.. Mieszkańcy K. od lat na pewno 40-tych XX wieku dzierżawili przez wszystkie lata ziemię gromadzką w dacie 27 maja 1990r. również objęte były dzierżawą (wykaz dzierżawców ziemi gromadzkiej za okres [...].09.1985 -[...].09.1990r. prowadzony przez Urząd Miasta i Gminy w G.. Strona ponownie podkreśliła, że na zebraniu wiejskim w miejscowości K. [...].03.2008r. mieszkańcy nie wyrazili zgody na sprzedaż spornych nieruchomości rolnych.

We wskazanych pismach pełnomocnik Gminy G., kwestionując konsekwentnie interes prawny skarżącego w kwestionowaniu skarżonego zarządzenia Burmistrza G. nr [...] z [...] sierpnia 2011r. w sprawie sprzedaży nieruchomości podniósł, że prawo własności w dniu wydania zarządzenia przysługiwało Gminie G., która korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wpisy wykreślone nie istnieją). W księdze nie było ujawnione jakikolwiek prawo sołectwa K., ciężar udowodnienia tego spoczywa na skarżącym. Prawa podmiotowe osób trzecich – w tym wypadku sołectwa K., nie wpisane do księgi wieczystej nie istnieją. Sporne działki należały do gminnego zasobu nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnych, nigdy nie przeszły we władanie sołectwa, gdyż ani ze statutu, ani z jakichkolwiek zdarzeń prawnych i czynności prawnych taka możliwość nie wynikała. Pełnomocnik organu podkreślił, że trzeba odróżnić prawa skarżących do korzystania ze spornych działek (na podstawie umowy dzierżawy) od praw przysługujących sołectwu K.. Uprawnienia skarżących nie są zatem tożsame z rzekomymi uprawnieniami sołectwa. Nadto umowy dzierżawy wygasły przed dokonaniem sprzedaży i skarżący i inni mieszkańcy utracili tytuł prawny do władania nieruchomościami przeznaczonymi do sprzedaży.

W dalszej kolejności pełnomocnik stwierdził, że w toku postępowania komunalizacyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1991 r. przedstawiciele sołectwa K. nie podnosili jakichkolwiek zarzutów i argumentów, nie zgłaszali okoliczności i roszczeń związanych z prawem do korzystania ze spornych działek, które miały powstać i istnieć przez [...].05.1990r. Również zebranie wiejskie w postępowaniu komunalizacyjnym nie formułowało roszczeń, zarzutów uchybień. Nadto toczyło się postępowanie zainicjowane przez Radę Sołecką wsi K. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w toku którego podnoszono istnienie praw najpierw Gromady K., a następnie sołectwa K.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z [...] listopada 201r. nr 826 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...].09.1991r., a następnie utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...].07.2011r. nr [...] – zatem zarzuty sołectwa K. były badane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i zostały uznane za całkowicie bezzasadne. Zdaniem organu, doszło do powstania stanu rzeczy osądzonej, gdyż zarzuty dotyczące rzekomych praw gromady K., a następnie sołectwa K. zostały już w postępowaniu administracyjnym uznane za bezzasadne (k.211 -219).

W kolejnym piśmie organ powtórzył, że strona skarżąca nadal nie udowodniła jakie prawo jej zdaniem uległo uszczupleniu, w związku ze sprzedażą spornych działek, a brak wystarczających dowodów nadrabia wywodem prawnym. Gdyby nawet przyjąć, że prawo własności Gromady K. jest tym prawem, które rzekomo uległo uszczupleniu, to nie czyni skargi zasadną. W przedmiotowej sprawie dochodziłoby bowiem do konkurencyjności dwóch praw własności Gromady K. i Gminy G., co jest niedopuszczalne. Art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może odnosić się tylko do takich praw dawnych gromad, a obecnie sołectw, które mogą współegzystować i współistnieć z prawem własności gminy. Wykładnia logiczna tego przepisu wskazuje, że chodzi o takie prawa sołectwa. Które mogą ucierpieć w związku ze zbyciem nieruchomości, przy czym działaniem niezgodnym z prawem musi być uchwała rady gminy. W grę może wchodzić zatem jedynie ochrona takich praw jak ograniczone prawa rzeczowe, stosunki obligacyjne, na mocy których strona może skorzystać z cudzej rzeczy, a nawet teoretycznie użytkowanie wieczyste. W każdym z tych przypadków sołectwo mogłoby korzystać z cudzej rzeczy i tym samym zbycie tej nieruchomości przez godzinę uszczupliłoby jego prawa.

Ponadto prawo, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie musi istnieć w chwili podejmowania przez radę gminy stosownych działań, zatem stan prawny należy oceniać nie na rok 1992, a na datę podejmowania przez Radę Miejską w G. stosownych uchwał. Strona skarżąca nie wykazała aby w chwili dokonywania skarżonych czynności Sołectwu K. przysługiwały jakiekolwiek prawa. Wpis w księdze wieczystej wskazujący na własność Gromady K., nie jest równoznaczny z tym, że była to kiedykolwiek własność Sołectwa K.. Własność Sołectwa K. w ogóle nie występuje w przedłożonych przez stronę skarżącą dowodach. Stąd nie można mówić o istnieniu jakichkolwiek praw po stronie sołectwa K., które przecież nie jest następca prawnym prawa własności gminy K. i nigdy nie mogło nim być. Od samego początku obowiązywania ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie wyposażył sołectwa w podmiotowość prawną zatem uznanie że wykazano prawo własności Gromady K. nie jest równoznaczne z wykazaniem jakiegokolwiek prawa Sołectwa K.

Nadto, zdaniem organu, skarga jest bezprzedmiotowa i winna zostać oddalona również ze względu na to, że art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, obejmuje swoją dyspozycją jedynie działania rady gminy, uszczuplające prawa sołectwa. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż przedmiotem skargi z tego przepisu mogą być jedynie działania rady gminy. Tymczasem strona skarżąca kwestionuje zarządzenie Burmistrza.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013r. pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi podniósł zarzut braku legitymacji biernej, bowiem art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że rada gminy nie może uszczuplić praw sołectwa. Przepis ten nie odnosi się zatem do organu wykonawczego gminy co oznacza, że wolą ustawodawcy nie było ograniczenie organu wykonawczego w ewentualnej możliwości uszczuplenia prawa sołectwa. Przepis nie posługuje się konstrukcja organ gminy, gmina, tylko wyraźnie wskazuje na radę gminy. Zdaniem organu przepis art. 48 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wyłącza jego stosowanie z tego względu, że przedmiotem skargi jest uszczuplenie praw sołectwa. Pełnomocnik podkreślił, że uchwała rady gminy reguluje zasady zbywania nieruchomości, a ona nie wypowiada się w kwestii regulowania prawa sołectwa. Także wyrok NSA, na który powołuje się strona skarżąca dotyczy uchwały rady gminy, a nie zarządzenia organu wykonawczego o zbyciu nieruchomości. Skarżący nie wykazał istnienia prawa sołectwa, które miałoby być uszczuplone. Ewentualne pozbawienie skarżącego prawa dzierżawy (prawa obligacyjnego) nie pozbawia prawa sołectwa, bowiem stroną wydzierżawiającą była Gmina G., a nie sołectwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest zarządzenie Burmistrza G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych położonych w K. które W. B., sołtys oraz mieszkaniec wsi K. dzierżawca części gruntów zaskarżył do tutejszego Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594)., zwanej dalej "u.s.g.". W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto, jak wynika z uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435 przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis ustawy P.p.s.a. dotyczy 30 – dniowego terminu na wniesienie skargi, liczonego od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Analizując akta niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że W. B. spełnił ww. wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. wezwał bowiem Burmistrza G. do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżonym zarządzeniem, poprzez jego uchylenie. Pismem z dnia [...] września 2011r. skarżący został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu tego żądania (vide akt administracyjne sprawy). W dniu [...] września 2011r. W.B. wniósł, za pośrednictwem ww. organu, skargę do tutejszego Sądu. Wskazać również trzeba na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. OPS 11/00, Lex nr 46141). Analogicznie przymiot ten posiada również zarządzenie organu wykonawczego gminy o sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu.

Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zaskarżone zarządzenie mogłoby naruszyć. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie, skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. W rezultacie do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ( zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2004r. o sygn. akt OSK 476/04, Lex nr 141458, z dnia 1 marca 2005r. o sygn. akt. OSK 1437/2004, Lex nr 151236).

Kwestionowane zarządzenie musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny skarżącego. Ten zaś musi wynikać z norm prawa kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Dlatego też – jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013r. o sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573 – skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (tu zarządzeniem) a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Na wstępie dalszych rozważań wskazać również należy, że rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, po uchyleniu uprzedniego wyroku z dnia 9 lutego 2012r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013r. (sygn. akt I OSK 1592/12) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, na mocy art. 190 P.p.s.a., Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wywiódł, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w analizowanej sprawie mógłby być wskazany przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika bowiem z niego, że ustawodawca zastrzegł na rzecz organu sołectwa prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym. Uprawnienie to ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale – zdaniem NSA - także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. Zauważyć bowiem należy, że w ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to nic innego jak społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. I pod takim "szyldem" zebranie to powinno wyrażać zgodę. Nie jako jednostka pomocnicza, ale jako indywidualni mieszkańcy wsi. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko skarżącego, że postanowienia będące normami ustrojowymi mogą stanowić źródło jego interesu prawnego w kwestii oceny legalności zarządzenia organu gminy w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych, w szczególności tych znajdujących się na terenie sołectwa, którego mieszkańcem jest skarżący. Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można więc wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżący. Trzeba bowiem mieć na uwadze wspólnotowy charakter gminy, która wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny. Społeczność ta ma prawo do udziału w "decyzji" o sprzedaży nieruchomości. Jest to przy tym wymaganie dotyczące społeczności lokalnej (jej członków), nie zaś organów tę społeczność reprezentujących. NSA zauważył, że w przepisie art. 16 ust. 1 Konstytucji RP chodzi o społeczność lokalną stanowiącą samorząd, nie zaś o samorząd jako strukturę organów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02). W państwie demokratycznym jest rzeczą oczywistą, że organy stanowiące gmin podejmują swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie rozporządzania mieniem gminy, zgodnie ze stanowiskiem jej mieszkańców. Tak jest w szczególności przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży. Szczególną normą prawną w tym zakresie jest właśnie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który takie prawa daje mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom. Decydowanie bowiem o sprzedaży nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców.

W świetle przeprowadzonych rozważań NSA uznał, że interes prawny wywodzić można także z faktu przynależności do danej wspólnoty, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając ad hoc brak takiego interesu po stronie skarżącego obowiązany był zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wyczerpującą analizę stanu faktycznego i prawnego, mającą na celu wykazanie, że interes prawny skarżącego nie wynika z samego faktu przynależności do wspólnoty sołeckiej, w szczególności, że interesu tego nie można wywieść z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero po przeprowadzeniu pełnego postępowania i stwierdzeniu braku dowodów świadczących o posiadaniu praw sołectwa do sprzedawanych nieruchomości Sąd I instancji mógłby ewentualnie skargę oddalić argumentując, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu spornego zarządzenia.

NSA zauważył, że skarżący powoływał się na fakt, że mieszkańcy wsi korzystali ze spornych nieruchomości od 1911 roku do momentu wydania zarządzenia w przedmiocie sprzedaży prawa własności do tych nieruchomości, co oznacza konieczność jednoznacznego ustalenia, czy wobec wskazywanych przez skarżącego dowodów na posiadanie przez sołectwo dotychczasowych praw do korzystania ze spornych działek w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (w dniu 27 maja 1990 r.), prawa te faktycznie wygasły, a jeżeli tak to na jakiej podstawie i jaki jest stan prawny tych działek w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy G..

NSA stwierdził jednocześnie, że jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 ustawy P.p.s.a. grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z organami jednostek pomocniczych gminy, tj. – jak w tym przypadku – z sołtysem, któremu również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. w tym względzie m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 71/95).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, mając na względzie wskazane wyżej uwagi, dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, przyjmując jako podstawę rozważań przestawioną wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnośnie podmiotowości prawnej mieszkańców sołectwa w zakresie zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy.

Wobec powyższego, jako niezasadny należy ocenić zarzut organu w zakresie braku legitymacji biernej po stronie skarżącego do zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia Burmistrza G., w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g.. Stwierdzić, iż proponowana przez organ wykładnia powyższych przepisów jest sprzeczna z istotą i celem tych regulacji, a nadto w tym zakresie, wiążąco w niniejszej sprawie, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny.

Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu w granicach wskazanych przez sąd wyższej instancji było zatem w szczególności rozważenie czy skarżący wykazał, że sołectwo K., czy też wspólnota mieszkańców sołectwa, posiada prawa do przeznaczonych do sprzedaży skarżonym zarządzeniem nieruchomości (gruntów rolnych), w szczególności że interes tej wspólnoty można wywieść z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym bądź też, że skarżone zarządzenie narusza inny konkretny, aktualny w dacie jego wydania, interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

W tym miejscu wskazać trzeba, że treścią zaskarżonego zarządzenia Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] jest przeznaczenie do sprzedaży w drodze przetargu ustnego ograniczonego stanowiących własność gminy G., dla rolników (mieszkańców sołectwa K.) na powiększenie gospodarstw rolnych, nieruchomości rolnych położonych w miejscowości K. o nr ewid. działek: [...]¸[...]¸[...]¸[...]¸[...],[...]¸[...],[...],[...],[...],[...]¸[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]¸[...],[...],[...],[...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki nr [...]-droga, [...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...],[...] z udziałem wynoszącym [...] z działki [...]-droga, zapisanych w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I.. Zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy G..

W ocenie Sądu, W.B. nie wykazał aby zakwestionowane zarządzenie naruszało interes prawny jego, bądź wspólnoty mieszkańców sołectwa K., w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że brak jest dowodów, aby w dacie podjęcia przez Burmistrza G. zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. w sprawie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych położonych w K. - prawo do korzystania, czy też rozporządzania tymi nieruchomościami pozostawało w gestii sołectwa K., czy też skarżącego.

W okolicznościach sprawy bezspornym pozostaje, że w dacie wydania spornego zarządzenia nr [...] wszystkie nieruchomości rolne przeznaczone do sprzedaży stanowiły własność gminy G., zgodnie z zapisem Kw [...] prowadzonej przez SR w I.. Strona skarżąca podnosi, że wszystkie objęte skarżonym aktem nieruchomości rolne stanowiły do 1990r. własność Gromady K., zgodnie z zapisami w księdze wieczystej KW [...]. Analiza przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów jedynie częściowo potwierdza jednakże powyższą tezę. Wykazane zostało, że działki o nr ewidencyjnych [...],[...]¸[...]¸[...] - wyodrębniono z działki [...], działki [...],[...] – wyodrębniono z działki [...], działki [...],[...],[...] – wyodrębniono z działki [...], działki [...],[...] – wyodrębniono z działki [...]. Dla działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] prowadzona była KW [...]. Z wpisów w tej księdze wieczystej wynika istotnie, że do 1992 r. tj. do chwili odłączenia tych działek i przeniesienia ich do KW [...] stanowiły własność Gromady K. (zaświadczenia SR w I. z [...].02.2010 i Starosty I. z [...].05.2013 k. 548, 549).

Podkreślić jednak przyjdzie, że z zaświadczenia SR w I.

z [...].02.2010 wynika, że dla parceli [...] w księdze wieczystej K. karta nr [...],[...] lutego 1950 r. przywrócono nieprawnie wykreślony wpis, że stanowiła ona własność Gromady K., "na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 6 czerwca 1943r. w brzmieniu dekretu z dnia 11 kwietnia 1947r.". Wskazać zatem przyjdzie, że chodzi tu z pewnością o przepisy dekretu z dnia 6 czerwca 1945r. (prawdopodobnie omyłkowo wskazano 1943r.) o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 25, poz. 151), w brzmieniu nadanym mocą dekretu z dnia 11 kwietnia 1947 r. o zmianie ww. dekretu (Dz.U. Nr 32, poz. 144), regulujące kwestie wykreślania nieprawnych wpisów w księgach rejestrowych, hipotecznych dokonanych w związku z okupacją niemiecką na mocy orzeczeń lub przepisów uznawanych mocą tego dekretu za nieważne. Oznacza to, że przywrócony w 1950 r. zapis dotyczący prawa własności Gromady K., odnosił się do stanu obowiązującego przed okresem okupacji hitlerowskiej czyli własności dawnej gromady.

Z przedłożonych dokumentów wynika jednocześnie, że działka nr [...] położona w obrębie K. (z której wyodrębniono działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...] (każda z udziałem wynoszącym [...] z działki nr [...]- droga) nie była objęta księgą wieczystą K. KW [...], lecz KW M. k.1, zgodnie z którą działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Została ona skomunalizowana decyzją Wojewody B. z dnia [...] lutego 1992r.

Mając na uwadze wskazywane przez stronę skarżącą zmiany prawne i ustrojowe w zakresie jej prawa do kwestionowanych nieruchomości położonych w obrębie K., jako członka społeczności lokalnej sołectwa K. konieczne jest wskazanie ich podstaw prawnych.

Pod rządem ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35/33 poz. 294 ze zm.) gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego (art. 15 tej ustawy). Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Skutki te dotyczyły jednak majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały bowiem moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1).

Doniosłe skutki w omawianej kwestii wynikały z ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 190). W miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). Poręczenie z art. 38 tej ustawy odnosiło się tylko do tej części mienia, które stanowiło majątek członków dawnej gromady, a nie majątek gromady jako osoby prawnej. Gwarantowało wszystkim mieszkańcom gromad nienaruszalność przysługującego im dotychczas prawa własności, użytkowania, lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. Mieszkańcy wsi mieli więc zagwarantowane prawo współwłasności do majątku stanowiącego wspólnotę gruntową oraz prawo użytkowania na dotychczasowych warunkach mienia gminnego, do którego własność służyła Państwu.

W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz.U. Nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej. Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem. Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że mienie gromadzkie stało się własnością niczyją, w zasadzie jednolicie przyjmowano, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa.

Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1). Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art. 95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że "dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym", i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na podstawie art. 98 ust. 3 ww. ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 33), które w § 1 pkt 1 stwierdza, że przez mienie gromadzkie - użyte w rozporządzeniu - należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i podziału gromadzkich rad narodowych stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. Jako zaś dawne gromady należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, gdyż ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, która zniosła gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie związki samorządu terytorialnego i uznała, że ich majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwowym, zachowany został byt prawny byłych gromad, a zatem i ich własność. Charakter prawny byłych gromad zmieniony został dopiero wymienioną ustawą z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Majątek, stanowiący do czasu wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. własność gromad, stał się mieniem gromadzkim na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania.

Wskazać należy, na przepisy rozdziału 2 tego rozporządzenia dotyczące mienia gromadzkiego na wsi. Zarząd mieniem gromadzkim należał do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów. Gromadzka rada narodowa 1) ustalała zasady zarządzania i sposób użytkowania mienia gromadzkiego z uwzględnieniem uprawnień mieszkańców gromad, 2) podejmowała uchwały w sprawach oddania w dzierżawę (najem), zamiany i zbycia nieruchomości, 3) decydowała o sposobie zużycia dochodów z mienia gromadzkiego, 4) ustanawiała opłaty za korzystanie z mienia gromadzkiego (§ 2 ust. 2). Mogła także, na wniosek zebrania wiejskiego, zlecić zebraniu wiejskiemu i sołtysowi wykonywanie zarządu mieniem gromadzkim bądź określoną kategorią, bądź częścią tego mienia (§ 4 ust.1) . Zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, sprzedaż, zamiana oraz oddanie nieruchomego mienia gromadzkiego w najem lub dzierżawę nastąpić mogło na podstawie uchwały gromadzkiej rady narodowej powziętej na wniosek zebrania wiejskiego, przy czym pierwszeństwo do najmu lub wydzierżawienia nieruchomego mienia gromadzkiego, a także do nabycia go w gospodarczo uzasadnionych przypadkach przysługiwało miedzy innymi: bezrolnym mieszkańcom wsi oraz małorolnym, posiadającym do 2 ha ziemi ornej.

W omawianej kwestii w literaturze dominował pogląd, że mienie gromadzkie zarządzane przez gromadzkie (później gminne) rady narodowe, stanowiło własność ogólnonarodową. Stan taki pozostawał w zgodzie z obowiązującym systemem jednolitej własności państwowej. Analogiczne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy. Wyraźnie je określił w orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 (OSNC 1961, nr 3, poz. 73) stwierdzając, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa. Sąd Najwyższy wskazał między innymi na to, że całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa, które reguluje sprawę zarządu tego mienia tak, jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego. Nienaruszone pozostały tylko prawa przysługujące mieszkańcom gromad. Stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił (por. postanowienie z dnia z dnia 18 listopada 1966 r., I CR 629/66, PUG 1967, nr 11, s. 371-372, wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., IV CR 202/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 15, uchwała z dnia 30 października 1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 171). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 63).

Konkludując tę część rozważań, należy stwierdzić, że na podstawie analizy przepisów wymienionych ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, w literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową) - postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2001 r. III CKN 430/00, OSNC 9/2002 poz. 111.

W dniu 5 lipca 1963 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169), która w myśl art.

art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 zaliczyła do wspólnoty gruntowej mienie tzw. dobra gromadzkie oraz mienie gromadzkie faktycznie użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez mieszkańców wsi. Nad tym mieniem zarząd winna sprawować powołana do tego celu spółka, posiadająca osobowość prawną z chwilą zatwierdzenia statutu.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. - wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne określone szczegółowo w pkt 1-6 (pkt 7 ze względu na wskazany w nim obszar jest wyłączony w niniejszej sprawie). Jednocześnie, oprócz wspólnot gruntowych z ust. 1-go, zagospodarowaniu w powyższym trybie podlegają także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed wejściem w życie tej ustawy (5 lipca 1963 r.) były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (art. 1 ust. 2 ustawy).

Ponadto, od zasady wynikającej z art. 1, ustawa wprowadza wyjątki, o których mowa w art. 3 ustawy. Zgodnie z jego treścią nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r., zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu.

Immanentną cechą wspólnot gruntowych, opierającą się na pojęciu dobra gromadzkiego (gminnego), jest prawo do wspólnego korzystania z masy majątkowej wyodrębnionej na podstawie tytułu prawnego stanowiącego źródło uprawnień mieszkańców gminy. Wobec tego spod regulacji art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o wspólnotach gruntowych, organy kompetentne do rozstrzygania na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy, powinny wyłączyć grunty stanowiące prawo własności osób prywatnych oraz grunty wchodzące w skład mienia gromadzkiego, czyli mienia gminnego z zastrzeżeniem treści art. 1 ust. 2 ustawy o wspólnotach gruntowych. Powołany przepis określa warunki uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie.

Spory w zakresie ustalenia, które mienie stanowi mienie gromadzkie, bądź wspólnotę gruntową rozstrzygały w myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy z 1963 r., właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych w drodze decyzji. Kompetencje te na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przejęły organy administracji rządowej, a obecnie na mocy art. 22 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668) – od 1 stycznia 1999r. starosta. Podkreślić należy, że przewidziana w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy decyzja ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. 5 lipca 1963 r., przez co dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie nie mają znaczenia jej losy po wskazanej wyżej dacie (por. wyroki NSA z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz. 157 i z dnia 20 września 1995 r. II SA/Łd 1281/95 nie publ.). Istotny natomiast dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim (mieniem państwowym), czy wspólnotowym był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę (a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków) oraz to, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.

Nadto z dniem 31 grudnia 1986r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1986r. w sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 48, poz. 241), które w zakresie zarządu mieniem gminnym na terenie wsi, uchyliło ww. rozporządzenie z 1962 r. Akt ten jako mienie gminne (§ 2 pkt 2) zdefiniował: a) mienie stanowiące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191 ze zm.) majątek dawnych gromad, jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe oraz b) byłe mienie gromadzkie, które w związku ze zmianami w podziale administracyjnym Państwa, przeprowadzonymi po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) znalazło się na obszarach miast

- które zostało uznane za mienie gromadzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 i z 1982 r. Nr 11, poz. 80).

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, sprawy zarządu mieniem gminnym należą do rad narodowych i ich organów wykonawczych i zarządzających. Sprzedaż i zamiana oraz oddawanie w dzierżawę lub najem mienia gminnego nieruchomego następowały na podstawie uchwały zebrania wiejskiego (§ 4 ust. 2).

Ustalenie zatem czy konkretne działki były mieniem gromadzkim (przed 1954r., czy później) czy też wspólnotą gruntową, w trybie właściwych przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miało istotne znaczenie w sprawie, w kontekście przywoływanego przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), który miał zastosowanie wyłącznie do mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie odnosił się natomiast do wspólnot gruntowych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 (czyli art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Zgodnie z ust. 2 przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. W myśl art. 7 ust. 3 ustawy, sołectwom utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego, o których mowa w ust. 1. Dotyczy to także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo.

Podkreślenia wymaga zatem, że interesy mieszkańców wsi, korzystających dotychczas z mienia gminnego, chroni przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Do roszczenia tego, mającego charakter cywilnoprawny, mieć będzie zastosowanie przepis art. 19 ustawy odsyłający do postępowania przed sądem powszechnym (por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1997r. sygn. akt I SA 1669/95).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż ostatecznymi decyzjami komunalizacyjnym z dnia [...] września 1991 r. znak [...]oraz z [...] lutego 1992r. Wojewoda B., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości szczegółowo opisanych w sentencjach, oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej G., w obrębie K., jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o pow. [...] ha opisane w kacie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji oraz nr [...] o pow. [...] ha. Dla wyżej wymienionych działek [...] kwietnia 1992 r. założono nową księgę wieczystą nr [...], wpisując właściciela "mienie komunalne Gminy G.", po ich odłączeniu z ksiąg wieczystych K. wyk. [...] (własność Gromada K.) oraz M. wyk. [...] (własność Skarb Państwa). Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w toku postępowania komunalizacyjnego, nie zostały przez żadne podmioty zgłoszone zarzuty, roszczenia.

Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1991 r. – wnioskowanego przez Radę Sołecką Wsi K.. Organ uznał, iż Rada Sołecka nie dysponował własnym indywidualnym interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją komunalizacyjną z 1991 r., nie wykazał bowiem iż dysponuje tytułem prawnym do objętej ta decyzją nieruchomości, który wykluczałby komunalizację.

Decyzje komunalizacyjne pozostające w obrocie prawnym wywołują wynikające z nich skutki prawne, wzruszone mogą zostać wyłącznie w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, z urzędu, lub na wniosek podmiotu legitymowanego własnym interesem prawnym. Nie zostało zatem wzruszone domniemanie, że wszystkie działki określone w zarządzeniu Burmistrza G. nr [...] stanowią własność gminy G. (mienie komunalne), i że stanowiły one mienie podlegające komunalizacji, co potwierdza również treść księgi wieczystej.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasadnie podkreśla skarżący, że stosownie do przepisu art. 48 u.s.g., jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (ust.1). Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego (ust.2). Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone (ust.3). Do mienia gminnego mają zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego (ust.4).

Zgodnie z powyższym prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Z art. 48 ust. 2 wynika jednakże, że statut nie jest wyłącznym źródłem określenia prawa sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, bowiem jego dotychczasowe prawa do korzystania z mienia - pozostają w mocy. Uszczuplenie tych praw może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego. Chodzi tu o prawa sołectwa do korzystania z mienia, które przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (27 maja 1990r.) – należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a które to prawa wynikały z odpowiednich uchwał rady narodowej.

Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu, z którego korzystało. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd) jako prawo zależne od gminy. Gdyby gmina nie chciała przekazać mu skomunalizowanego mienia, z którego do tej pory korzystało, to winno ono należnych, przewidzianych ustawa prawa dochodzić na drodze postępowania sądowego.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że Rada Gminy G., w statucie Sołectwa K. nigdy nie określiła dla tego sołectwa praw do korzystania z jakichkolwiek nieruchomości, w tym do nieruchomości rolnych objętych skarżonym zarządzeniem nr [...]. Z pewnością inicjatywa w tym zakresie od roku 1990 leżała po stronie sołectwa i jego mieszkańców. Dopiero na etapie przeznaczenia spornych nieruchomości przez organy gminy do sprzedaży, na rzecz wszakże mieszkańców wsi K., dostrzec można działania prawne organów sołectwa (Rady Sołeckiej) w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej oraz dokonania zmian w statucie.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne oraz przedłożone przez strony materiały i wyjaśnienia, których oceny dokonał Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić przyjdzie, iż aczkolwiek istnieją podstawy do domniemania, że mieszkańcom sołectwa K. (dawniej Gromady K.), przysługiwały historycznie prawa majątkowe do użytkowania co najmniej części spornych nieruchomości rolnych położonych na terenie sołectwa K. (korzystania z mienia), jednakże skarżący nie wykazał (zarówno w dacie wydania skarżonego zarządzenia, jak i w dacie orzekania przez Sąd) stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami, zgodnie z obowiązującymi przepisami charakteru, zakresu oraz czasokresu tych praw do korzystania jakie przysługiwały mu do spornych nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym. Nie zostało także wykazane, aby skarżącemu przysługiwało jakiekolwiek prawo – czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego – do którejkolwiek z nieruchomości, których dotyczy zakwestionowany akt organu gminy.

Także prawa sołectwa K. do spornych nieruchomości w dacie wydania skarżonego zarządzenia nie zostały wykazane przez skarżącego. Jest niesporne, że nie wynikają one ze statutu sołectwa, jak również nie została podjęta przez Radę Gminy G. uchwała przekazująca sołectwu uprawnienie do korzystania z tych nieruchomości, pozostających w zasobie gminy.

Końcowo podnieść należy, że w aktualnym stanie prawnym – z uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. – jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Podjęta w tym zakresie uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy G. nie stanowi przedmiotu skargi. Nie wykazano także, aby na mocy przepisów szczególnych, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym w niniejszej sprawie musiał uzyskać zgodę mieszkańców (członków wspólnoty samorządowej) na zbycie spornych nieruchomości.

Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że Burmistrz G., przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu ustnego ograniczonego dla rolników (mieszkańców sołectwa K.) na powiększenie gospodarstw rolnych – wskazane nieruchomości rolne położone w K. nie naruszył interesu prawnego skarżącego oraz innych mieszkańców sołectwa K., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, czy też ustrojowego. Należy przy tym wyjaśnić stronie, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006r. o sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623 "zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości – nie zaś z naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)". W rezultacie, sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie, w wyroku z dnia 16 września 2008r. o sygn. akt SK 76/08 Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie członka wspólnoty gminnej (sołeckiej) o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętego przez burmistrza zarządzenia nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114).

Skoro zatem w skardze nie wykazano, aby zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego naruszał konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu, który wniósł skargę, należało ją oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywa