II SA/Gd 781/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [[...]], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania hali produkcyjno - składowej na halę hodowli ryb w systemie recyrkulacyjnym wraz z budową niezbędnej infrastruktury towarzyszącej - zbiornika do magazynowania osadu, na działce nr [[...]], przy ul. G. w S.

Podaniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. S. S. zwrócił się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej wydaniem powyższej decyzji Prezydenta w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylenie tej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej na podstawie art. 152 k.p.a. do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. Prezydenta Miasta, na mocy art. 149 § 3 k.p.a., art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie S. S. złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 141 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., sprostowaną w zakresie formy postanowieniem z dnia 4 maja 2013 r., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. S., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie skarżący zakwestionował formę rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, wskazując że winno ono przybrać postać postanowienia. Zadaniem skarżącego niedopuszczalne też było sprostowanie tej wady w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 roku (sygn. akt II SA/Gd 352/12) uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2011 r.

Realizując wskazania sądu zawarte w powyższym wyroku postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [[...]].

Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 maja 2013 r. podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [[...]] z dnia 1 czerwca 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, nieuznając S. S. za stronę postępowania, a postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. nr [[...]] odmówił wstrzymania jej wykonania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że brak jest w niniejszej sprawie przesłanek do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności przedmiotowej sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto wyjaśnił, że w wydanej w dniu 23 maja 2013 r. decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał obszernie i szczegółowo oceny materiału sprawy. Ocenił jednoznacznie, że działki będące we władaniu skarżącego S. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania. Z tych przyczyn brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. S., żądając jego uchylenia i wstrzymania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Zdaniem żalącego się badanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji winno odbywać się we wstępnej fazie postępowania jeszcze przed jego merytorycznym rozstrzygnięciem, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie już po wydaniu decyzji. Ponadto do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a postępowanie na tym etapie nie musi się opierać na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Dla poparcia swych twierdzeń S. S. powołał się na stanowiska zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/GL 135/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1514/05.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [[...]] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy wznowienia postępowania z wniosku S. S. Powołując się na treść art. 152 § 1 k.p.a. wskazał na dwie linie orzecznicze, jedną powołaną przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie oraz drugą, za którą stoi organ a mianowicie, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Na poparcie swego stanowiska przywołał organ odwoławczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 386/08. Wyjaśnił też organ odwoławczy, przywołując dotychczasowy przebieg sprawy przed organem pierwszej instancji, że jej okoliczności nie wskazywały na prawdopodobieństwo realizacji przesłanki określonej w art. 152 k.p.a., to jest uchylenia w wyniku wznowienia postępowania przedmiotowej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący S. S. wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuca się naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 152 § 3 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po wydaniu jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

W uzasadnieniu przywołuje się argumenty i orzecznictwo tożsame co w zażaleniu na postanowienie z dnia 23 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nr [[...]] z dnia 1 czerwca 2011 r.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą

w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania B. wniosła o oddalenie skargi. W piśmie poparto stanowisko Wojewody wskazując, że twierdzenie skarżącego o naruszeniu przez organy prawa procesowego tj. art. 152 § 3 k.p.a jest rażąco nieprawidłowe, ponieważ art. 152 k.p.a. posiada wyłącznie dwa paragrafy – 1 i 2. Ponadto zdaniem uczestnika organy nie naruszyły żadnych przepisów poprzez wydanie postanowienia z dnia 23 maja 2013 r. o odmowie wstrzymania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [[...]] w sytuacji, gdy w dniu poprzednim, tj. 22 maja 2013 r. wydał decyzję o odmowie uchylenie powyższej decyzji. Zdaniem uczestnika postępowania żaden przepis prawa nie normuje tego w jakim czasie postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonalności decyzji powinno być przez organ podjęte. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ma szczególną moc, powinno być stosowane bardzo rozważnie i jako środek ostateczny. Wydanie przez organ pierwszej instancji orzeczenia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w trybie art. 152 k.p.a. zostało przewidziane i stwierdzone przez organ już w dniu wydawania decyzji z dnia 22 maja 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r., co znalazło wyraz w ostatnim akapicie uzasadnienia tej decyzji, gdzie organ przesądził już w dniu 22 maja 2013 r. o tym, że nastąpi odmowa wstrzymania kwestionowanej przez skarżącego decyzji, a jedynie formalne potwierdzenie tego faktu zostanie wydane przez organ pierwszej instancji w dniu następnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, wydane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w tym także na postanowienia wydane na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 30 sierpnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2013 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 1 czerwca 2011 r., podjęte na podstawie art. 152 k.p.a.

Skarga nie mogła być uwzględniona, kwestionowane postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa.

Podstawą prawną postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronom zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2).

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wskutek podania skarżącego o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W podaniu tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta z dnia 1 czerwca 2011 r. oraz o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Wskazała przy tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a planowane prace budowlane mogą wywołać nieodwracalne skutki w postaci znacznego utrudnienia prowadzenia działalności produkcyjnej w zakładzie skarżącego.

Ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu oraz jego uzasadnienie nie budzą wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia. Wskazane naruszenie przez organ odwoławczy art. 152 § 3 k.p.a. nie może zostać uwzględnione z tego powodu, że takiej jednostki redakcyjnej art. 152 k.p.a. nie zawiera. Niemniej z treści zarzutu i jego uzasadnienia należy sądzić, że skarżący zarzut ten upatruje w naruszeniu art. 152 § 1 k.p.a. Na podstawie zatem przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", zawarte w art. 152 § 1 k.p.a., jest niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem należy, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Właściwy organ wydając takie postanowienie ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Przeprowadzona przez organ administracji w oparciu o ustalenia wynikające z akt niniejszej sprawy weryfikacja nie nosi znamion dowolności, a stanowisko wywiedziono w jej oparciu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale sprawy. Istotne jest, że dla zastosowania przedmiotowej normy prawnej wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Organ jest zobowiązany do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji jedynie w sytuacji, gdy na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Należy też wyjaśnić, że użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 616/10, LEX nr 675383; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 334/09, LEX nr 589084). Tymczasem w niniejszej sprawie z taką dowolnością oceny nie mamy do czynienia. Jak słusznie wskazał Wojewoda, na etapie rozstrzygnięcia podania o wznowienie postępowania organ nie miał wątpliwości co do tego, że zapadnie decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czego wyrazem była podjęta decyzja z dnia z dnia 22 maja 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 1 czerwca 2011 r., na skutek oceny braku przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tej przyczyny sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w przedstawionych okolicznościach sprawy niedopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. po wydaniu decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nawet zresztą gdyby przyjąć takie uchybienie, nie miałoby ono istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy jednoznacznym i wyrażonym wprost zamiarem organu pierwszej instancji była odmowa uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowienia. Tylko w sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a więc gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania (przy równoczesnym braku przesłanki przedawnienia określonej w art. 146 § 1 k.p.a.), organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Tak też wyjaśnia tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywołanym w skardze wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 135/09 (LEX nr 562889), przy czym na tle okoliczności sprawy administracyjnej nieprzystającej do niniejszej sprawy. Nie można zatem z przedstawionego stanowiska wyprowadzać wniosku o bezwzględnej konieczności poprzedzenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej postanowieniem o odmowie wstrzymania tej decyzji, niezależnie od tego, że przepis prawa - art. 152 § 1 k.p.a. nie reguluje kwestii kolejności podjęcia rozstrzygnięć. Zatem każdorazowo ocena prawidłowości jego zastosowania musi uwzględniać konkretne okoliczności sprawy. Sąd zaznacza na marginesie, że drugi wskazany w skardze wyrok został przez skarżącego błędnie oznaczony, prawdopodobnie skarżący miał na myśli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, niemniej jego przywołanie w niniejszej sprawie jest również chybione z uwagi na istotna odmienność stanu faktycznego.

Tak więc w sytuacji, gdy wydana została w dniu 22 maja 2013 r. decyzja odmawiająca uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. to tym bardziej uzasadnione było wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania takiej decyzji. W konsekwencji postanowienie Wojewody z dnia 30 sierpnia 2013 r. podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. było zasadne, a rozstrzygnięcie takie odpowiada prawu, gdyż nie mogło w tej sprawie zapaść orzeczenie odmienne niż odmowa wstrzymania wykonania decyzji, skoro nastąpiła odmowa jej uchylenia.

W literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 152 k.p.a. podkreśla się incydentalny charakter postępowania rozstrzygającego w przedmiocie wstrzymania decyzji ostatecznej w ramach postępowania wznowieniowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny, zawarty w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego, że zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wykazującym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2311/96 LEX nr 43803). Zgodnie z tą zasadą decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych

W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Jednocześnie należy wskazać, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 783/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 1 czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Mając na względzie powyższe i uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.