II OSK 1696/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 935/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 5 października 2009 r., złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu, H. B. zwrócił się o zbadanie zgodności z prawem budowy parkingu na nieruchomości sąsiadującej z jego nieruchomością, stanowiącej własność [...], położonej przy ul. [...] w S. Zdaniem wnioskodawcy, budowa parkingu powinna być prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę, a ponadto narusza przepisy dotyczące odległości od granicy działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu, po dokonaniu oględzin na wskazanych nieruchomościach, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), odmówił nałożenia na [...] obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonych części działek nr ewid. [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Na skutek wniesionej przez H. B. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Lu 841/10 uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie powinny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a także czy wykonana inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych. Ponadto Sąd podniósł, że realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz jest samowolą budowlaną.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. po raz kolejny odmówił nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych.

W toku postępowania ustalono, że [...] w dniu 21 września 2009 r. zgłosiła do Starosty Zamojskiego zamiar utwardzenia kostką brukową działki nr ewid. [...], o powierzchni 468,29 m2. Starosta Zamojski pismem z dnia 24 września 2009 r. zawiadomił Spółdzielnię, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia. Natomiast podczas oględzin ustalono, że poza działką nr [...] utwardzono także działkę nr [...]. Działki zostały utwardzone na długości 53,22 m, natomiast szerokość utwardzenia jest zmienna. Na długości 42,52 m utwardzenie usytuowane jest w odległości 0,7 m - 0,72 m od ogrodzenia działki H. B. nr ewid. [...], w pozostałej części utwardzenie jest usytuowane wewnątrz działki [...]. Od strony południowej utwardzenie usytuowane jest w odległości ok. 16,0 m od granicy działki nr ewid. [...]. Ponadto na podstawie kserokopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do zgłoszenia robót budowlanych i przeprowadzonych wizji pomiarów, wyliczono, że powierzchnia utwardzenia działki nr [...] wynosi ok. 282,0 m2, a powierzchnia utwardzenia działki nr [...] - ok. 178,0 m2. Ustalono również, że wody opadowe z przedmiotowego utwardzenia odprowadzane są na nieutwardzony teren działki inwestora nr [...].

W oparciu o te ustalenia organ stwierdził, że mimo postoju na utwardzonym terenie samochodów, teren ten nie jest parkingiem, albowiem nie wyznaczono na nim miejsc postojowych oraz nie oznaczono go znakami drogowymi. Tak więc organ wskazał, że samo parkowanie samochodów nie stanowi o tym, iż dany teren jest parkingiem. W tej sytuacji, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), gdyż odnoszą się one do "wydzielonych miejsc postojowych". Natomiast samochody parkujące na utwardzeniu wykonanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową naruszają art. 49 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, ze zm.), który stanowi, że zabrania się postoju pojazdu w strefie zamieszkania w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu.

Odnosząc się z kolei do charakteru wykonanych przez Spółdzielnię robót budowlanych, organ stwierdził, że należy je zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wykonane w interesie społecznym, bowiem powoduje uporządkowanie terenu, podniesienie estetyki otoczenia oraz wygodę dla mieszkańców Spółdzielni, którzy nie muszą już poruszać się po błocie w okresie jesienno-zimowym i kurzu w okresie letnim. Zdaniem organu, o powyższym świadczy uchwała nr 4/2009 r. z dnia 26 czerwca 2009 r. Walnego Zgromadzenia [...] w sprawie zatwierdzenia kierunków działań na 2009 r. oraz oświadczenie Zarządu Spółdzielni, z którego wynika, że zamiarem Spółdzielni było wykonanie utwardzenia gruntu kostką brukową, a nie budowa parkingu.

Organ przyznał również, że roboty polegające na utwardzeniu działki nr ewid. [...] wykonano z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, polegającym na braku odprowadzenia wód opadowych do kanału burzowego oraz zmienionej powierzchni utwardzenia. Ponadto utwardzenie działki nr ewid. [...] wykonano samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Jednak, w ocenie organu, mimo to, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 i pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, to sposób ich wykonania nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wody opadowe odprowadzane są bowiem na nieutwardzony teren działek inwestora, a wykonane roboty budowlane w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do nakazania Spółdzielni wykonania robót doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Organ zaznaczył także, że do samowoli budowlanej, jaka miała miejsce przy utwardzeniu działki nr ewid. [...], zastosowanie będzie miał przepis art. 90 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący przepis karny.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania H. B., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do nakazania Spółdzielni wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył H. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organy błędnie ustaliły stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie przeprowadziły stosownego postępowania w celu ustalenia przeznaczenia i sposobu faktycznego użytkowania spornej inwestycji oraz jej wpływu na działkę skarżącego. Organy nie wykonały zatem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r., a także zignorowały oświadczenie inwestora złożone na rozprawie, że jego zamiarem była budowa ciągu pieszo - jezdnego, który w przyszłości będzie stanowił drogę ewakuacyjną. Tym samym skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów, według których utwardzony teren nie jest parkingiem.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, z wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 841/10 wynikało, co podniósł również skarżący, że brak jest podstaw do wykluczenia, aby utwardzony przez inwestora teren, wykorzystywany na miejsca postojowe samochodów osobowych, nie mógł być uznany za parking tylko z uwagi na brak wytyczenia miejsc parkingowych. Mając zatem na uwadze wytyczne Sądu zawarte w powyższym wyroku oraz treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", organy ponownie rozpoznając sprawę, miały obowiązek wyjaśnienia, czy wykonana inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych. Tymczasem organy rozpoznające ponownie sprawę pominęły zawartą w powyższym wyroku ocenę Sądu, skupiając się po raz kolejny na wykazaniu braku cech parkingu przedmiotowego obszaru. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie posługuje się pojęciem parkingu, ale stanowi o miejscach postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Ponadto z przepisu tego wynika, że jest to budowa, niewymagająca pozwolenia na budowę. Do kwestii tych organ odwoławczy się jednak nie odniósł, wskazując jedynie, że sposób wykonania robót nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zdaniem Sądu, nie powinno także budzić wątpliwości, że powołany w decyzjach obu organów art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, co wynika z jego ścisłego powiązania z art. 50 tej ustawy. Tak więc w celu jego zastosowania należy przede wszystkim wykluczyć samowolę budowlaną inwestora wykazaną w powołanych przepisach. Art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego będzie mieć zatem zastosowanie tylko w przypadku utwardzenia terenu, które stanowi roboty budowlane niebędące budową w stosunku do miejsc postojowych w ilości mniejszej niż 10. Natomiast w stosunku do miejsc postojowych, które są określane jako budowa, jeśli ilość miejsc postojowych jest większa niż 10, wymagane będzie pozwolenie na budowę. W tej sytuacji, co podkreślono także w wydanym wcześniej wyroku, kwestią fundamentalną w sprawie było ustalenie, jaki charakter miały roboty budowlane.

Organy jednak mimo uznania, że utwardzenie terenu działki nr [...] było samowolą budowlaną, do której miał zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, nie usunęły wątpliwości co do samego charakteru wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, organy nie ustosunkowały się do zasadniczej dla sprawy okoliczności, to jest do faktycznego wykorzystywania kwestionowanego terenu jako miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów. Tak więc, jeśli celem Spółdzielni było dokonanie zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu terenu bez zamiaru urządzenia na nim miejsc postojowych dla więcej niż 10 pojazdów, to rzeczą organów było wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania tego terenu. W odmiennych okolicznościach, jak wskazał Sąd, nie będzie można mówić o wykonaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu ani też o późniejszej zmianie sposobu użytkowania obiektu, lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sąd podniósł, że przy wyjaśnianiu wskazanych okoliczności istotna może być kwestia świadomości inwestora zgłaszającego roboty polegające na utwardzeniu terenu, który zdawał sobie sprawę, że teren ten będzie faktycznie wykorzystywany jako parking dla samochodów osobowych mieszkańców osiedla, co może dawać podstawę do przyjęcia, iż miejsca postojowe zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto nie bez znaczenia jest także powierzchnia utwardzenia wynosząca 434 m2 oraz sposób wykonania tego utwardzenia, polegający na ułożeniu kostki betonowej na niesorcie i podsypce cementowo – piaskowej, wykonaniu obrzeży betonowych, odwodnieniu i odpowiednim wyprofilowaniu powierzchni, pozwalającym na spływ wody. Tak dokonane ustalenia i wyniki oględzin organy powinny skonfrontować z twierdzeniami Spółdzielni, że utwardzenie miało służyć budowie ciągu pieszo – jezdnego. Orzekające w sprawie organy powinny też ustalić, czy Spółdzielnia w ogóle posiada parkingi lub miejsca postojowe oznaczone w sposób przez nią wskazany i porównać przedmiotowy teren z istniejącymi innymi miejscami postojowymi czy utwardzonymi.

Brak wyjaśnienia zatem powyższych kwestii, od ustalenia których zależy, czy nie nastąpiło obejście przepisów prawa i bezkrytyczne przyjęcie za inwestorem tezy o działaniu w interesie społecznym, polegającym na uporządkowaniu terenu, podniesieniu estetyki otoczenia oraz wygodzie mieszkańców, świadczy, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania - [...] w S. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 153 P.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania nimi organu doprowadzi do naruszenia prawa. Wskazanie bowiem, że "rzeczą organów było wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu" w sytuacji, gdy postępowanie w tym przedmiocie nie było poddane analizie Sądu, a więc pozostaje w toku (wyrok uchyla jedynie decyzje organów), doprowadzi do naruszenia stanu litispendencji.

Wobec powyższego zarzutu Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. W rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 153 P.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz art. 170 tej ustawy, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekał już wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 841/10, którym uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie powinny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a także czy wykonana inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych. Ponadto Sąd podniósł, że realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz jest samowolą budowlaną.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, uznał, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r. oraz nie dokonały w sposób prawidłowy ich oceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wykonano wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 841/10. W wyroku tym Sąd jednoznacznie bowiem przesądził, że brak jest podstaw do wykluczenia, aby utwardzony przez inwestora teren, wykorzystywany na miejsca postojowe samochodów osobowych, nie mógł być uznany za parking tylko z uwagi na brak wytyczenia miejsc parkingowych. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a należy zatem uznać za całkowicie nieuzasadniony.

[...] w dniu 21 września 2009 r. zgłosiła do Starosty Zamojskiego zamiar utwardzenia kostką brukową działki nr ewid. [...], o powierzchni 468,29 m2,w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie, dokonując zgodnie ze wskazaniami Sądu pierwszej instancji oceny charakteru wykonanych robot budowlanych, nie mogą poprzestać jedynie na zamiarze inwestora określonym w zgłoszeniu, ale muszą brać pod uwagę także efekt końcowy tych robót. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że utwardzony kostką brukową przedmiotowy teren jest od samego początku wykorzystywany jako parking dla samochodów, co jednoznacznie potwierdza też dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. Skoro [...] nie podjęła żadnych czynności, aby utwardzenie terenu było wykorzystywane zgodnie z celem wynikającym ze zgłoszenia jako ciąg pieszo - jezdny, zasadne było uznanie, że roboty te zostały wprawdzie wykonane na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Utwardzenie natomiast działki nr ewid. [...] wykonano samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a zatem w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym obowiązkiem organów było ustalenie, czy wykonana inwestycja, uwzględniając jej faktyczny sposób użytkowania, a nie tylko wskazany w zgłoszeniu zamiar inwestora, spełnia wymogi zawarte w obowiązujących przepisach, a w szczególności wymogi określone w warunkach technicznych dla tego rodzaju obiektów budowlanych. W przypadku natomiast ustalenia, że takich wymogów nie spełnia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem utwardzony przez [...] teren nie może w zgodzie z warunkami technicznymi być użytkowany jako parking, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zapewniających użytkowanie utwardzonego terenu zgodne z jego przeznaczeniem przewidzianym w dokonanym zgłoszeniu robót budowlanych.

Skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie może spowodować także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do wymogów tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Jednak to, że w opinii wnoszącego skargę kasacyjną wyjaśnienie podstawy prawnej jest niejasne i go nie przekonuje - nie stanowi automatycznie o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego i zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jego uchybienie może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko wtedy, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane. Wprawdzie sposób wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia może budzić pewne wątpliwości, w tym zwłaszcza w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, nie miał on jednak wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Nie znajduje uzasadnienia w zakresie przedmiotowym rozpatrywanej sprawy zobowiązanie organów do wyjaśnienia, w jakich okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu. Kwestia ta mogłaby być ewentualnie wyjaśniana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71a Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 51 tej ustawy. Błędne uzasadnienie w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na podjęcie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego orzeczenia i nie wiąże organów orzekających w sprawie przy jej ponownym rozpoznawaniu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.