V SA/Wa 1787/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez E.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2013r. [...] wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] marca 2013r.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] marca 2013r. wydał wobec E.B. decyzję Nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 8.459,54zł.

Decyzja ta wraz z pouczeniem o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia odwołania została doręczona na adres wskazany przez skarżącego w dniu 14 marca 2013 r.

Odwołanie skarżący wniósł w dniu 29 marca 2013 r. (data złożenia w placówce operatora pocztowego).

Wobec powyższego organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, gdyż termin do jego wniesienia upłynął w dniu 28 marca 2013 r. Organ dodał, że skarżący nie złożył przy tym prośby o przywrócenie terminu.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł do WSA w Warszawie pismem z dnia [...] czerwca 2013r. E.B. domagając się przyjęcia odwołania jako wniesionego w terminie. Skargę rolnika zarejestrowano pod sygn. akt VSA/Wa1500/13. Jednocześnie pismem z dnia 17 maja 2013r. E.B. wystąpił do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i potraktowanie wniesionego odwołania w terminie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nastąpiła pomyłka zapisania daty doręczenia korespondencji. Wnioskodawca podał, że ma trudną sytuację rodzinną spowodowaną licznymi postępowaniami ze strony żony. W jego ocenie niedopatrzenie odwołującego spowodowało, że napisał on na kopercie termin przyjęcia przesyłki na dzień 15 marca 2013r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. nr 2/13 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, po pierwsze, iż warunek terminowości odwołania nie został wypełniony. Skarżona decyzja została, jak podano doręczona w dniu 14 marca 2013r., a zatem 14 dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 28 marca 2013r. Odwołanie w przedmiotowej sprawie złożył skarżący natomiast w dniu 29 marca 2013r., a wraz z odwołaniem strona nie złożyła wniosku o przywrócenia terminu do jego wniesienia. Następnie analizując przesłanki z art. 58 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że podane przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają zaistnienia określonych tym przepisem warunków. Strona bowiem nie uwiarygodniła swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda do złożenia odwołania w terminie była od niej niezależna i istniała cały czas. Ponadto organ podkreślił, że z dokumentacji sprawy wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2013r. została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. Zgodnie z treścią zawartych na dowodzie doręczenia adnotacji przedmiotowa decyzja została odebrana przez K. D. (brata). Zatem nie można, zdaniem organu, uznać wyjaśnień strony w przedmiocie "omyłkowej daty wpisania doręczenia mu korespondencji". Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że wnioskodawca nie dochował siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, gdyż strona zwróciła się ze stosowym wnioskiem o przywrócenie terminu pismem nadanym w dniu 17 maja 2013r., a nie w dacie sporządzenia i nadania odwołania.

E.B. złożył na powyższe postanowienie pismem z dnia 17 lipca 2013r. skargę o WSA Warszawie.

W uzasadnieniu skargi na powyższe postanowienie skarżący zarzucił nieprawidłowość doręczenia korespondencji wskazując, że zarówno postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. jak i kierowania do niego korespondencja - decyzja z dnia [...] marca 2013 r. zostały doręczone jego sąsiadowi K.D., który przesyłkę tę przekazał po odbiorze skarżącemu, podając inną datę lub nie pamiętając daty jej odbioru.

Skarżący w konsekwencji stanął na stanowisku, że przedmiotowe doręczenie było wadliwe.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż przedmiotowa decyzja została doręczona stronie skutecznie w trybie art. 43 kpa. w dniu 14 marca 2013 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, natomiast skarżący spóźnił się ze złożeniem odwołania, bowiem złożył ten środek zaskarżenia w dniu 29 marca 2013 r. czyli 1 dzień po upływie dopuszczalnego terminu. Spóźnione odwołanie w tym zakresie nie było połączone z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ponadto jak zarzucił organ, skarżący we wniosku nie wskazał żadnych okoliczności pozwalających na usprawiedliwienie przekroczenia terminu.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1500/13 WSA Warszawie w Warszawie uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2013r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Mając na uwadze powyższe wskazania Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówiono E.B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, z uwagi na fakt, że decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia odwołania i była skutecznie doręczona stronie w trybie art. 43 k.p.a. zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 28 marca 2013r. Skarżący składając wniosek w dniu 17 maja 2013r. nie wykazał braku winy w uchybieniu terminowi, a ponadto sam wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z naruszeniem art. 58 § 2 kpa skoro nie został złożony wraz z odwołaniem w dniu 29 marca 2013r. Rozstrzygnięcia zawartego w tym postanowieniu Sąd nie podziela.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. W sprawie niniejszej organ odwoławczy wydał w trybie art. 134 kpa. w dniu [...] kwietnia 2013r. postanowienie nr [...], którym stwierdził uchybienie terminu, dodatkowo wskazując, że skarżący nie ubiegał się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się E.B. wnosząc do WSA w W. skargę (sygn. akt VSA/Wa 1500/13), w której zarzucił wadliwość doręczenia korespondencji (decyzji). Jednocześnie też pismem z dnia 17 maja 2013 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zwalczając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesioną nań skargą, niejako dwutorowo, poprzez złożony również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nią domaga się jego rozpoznania. Wskazać w tym miejscu należy, że oba te środki wykluczają się wzajemnie. Skarga na postanowienie o uchybieniu terminu przysługuje wówczas gdy strona kwestionuje uchybienie terminu zarzucając, np. wadliwość doręczenia. Natomiast o ile upływ terminu nie jest kwestionowany bowiem doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, strona może wskazując na nadzwyczajne okoliczności przewidziane prawem domagać się jego przywrócenia. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z powyższych przepisów wynika, że organ do którego wpłynął wniosek o przywrócenie terminu musi w pierwszym rzędzie ustalić czy do jego uchybienia doszło, a w związku z tym ustalić datę doręczenia decyzji w stosunku do której wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienie terminu, z którym to rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący wnosząc nań w dniu 6 czerwca 2013r. skargę i domagając się przyjęcia wniesionego odwołania w terminie. Jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skoro skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu przedwczesnym stało się bez wyjaśnienia czy skarżący kwestionuje czy też nie uchybienie terminu prowadzenie i rozpoznanie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu bowiem zasadniczą kwestią wspólną w obu tych postępowaniach jest ustalenie daty doręczenia decyzji a ta jak widać ze skargi E.B. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu była już kwestionowana, skoro skarżący uważał, iż składając odwołanie pismem z dnia 29 marca 2013r. dochował terminu do jego złożenia. Poinformowanie skarżącego w rozstrzygnięciu organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., iż nie złożył wniosku o przywrócenie terminu spowodowało to, że skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem o stwierdzeniu uchybienia terminu złożył jednocześnie wniosek o jego przywrócenie. Na powyższe wskazuje treść żądania skarżącego, który domagając się wnioskiem z dnia 17 maja 2013r. przywrócenia terminu wnosi o uznanie, iż odwołanie złożył w terminie. Skoro w sprawie ze skargi E.B. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie sygn. akt VSA/Wa1500/13 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia, konsekwencją powyższego staje się uchylenie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nastąpiła bowiem z naruszeniem art. 58 §1 kpa, skoro brak było podstaw do przyjęcia, iż nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie doręczenia zastępczego przewidzianego art. 43 k.p.a. Dopóki organ ostatecznie nie ustali czy odwołanie skarżącego nastąpiło z uchybieniem terminu brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu. Jak wskazał bowiem WSA w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie sygn. akt VSA/Wa 1500/13 postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej.

Kwestie doręczeń uregulowane zostały w dziale I - rozdział 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Uznanie doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. za skuteczne, wymaga zatem kumulatywnego spełnienia przesłanek z powołanego przepisu, a mianowicie:

a) adresat musi zamieszkiwać w mieszkaniu - choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny,

b) pismo przyjmuje za pokwitowaniem osoba wymieniona w powołanym przepisie tj. dorosły domownik, sąsiad lub dozorca,

c) osoba odbierająca pismo zobowiąże się do jego oddania adresatowi osobiście,

d) w przypadku doręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy, w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel winien zamieścić zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk innych osób niż domownicy.

Przewidziana w powołanym przepisie forma doręczenia pism ma charakter uzupełniający i określana jest jako doręczenie zastępcze, które odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe (do rąk adresata). Datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że okoliczność w której dorosły domownik, sąsiad lub dozorca nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1731/98, to orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności doręczenia, w tym określone w art. 43 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zasadniczą kwestią dla jej rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, czy i ewentualnie kiedy skutecznie doręczono skarżącemu decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia, początku biegu terminu do wniesienia odwołania.

Z zapisów na duplikacie pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że korespondencja skierowana do strony na wskazany przez nią adres zamieszkania została doręczona 14 marca 2013r., a jej odbiór potwierdził K.D. wskazany jako brat. Podkreślić należy, że z dokumentu tego nie wynika czy doręczono ja pełnoletniemu domownikowi, czy też sąsiadowi ( którym jak wynika z wyjaśnień strony jest K.D.) i kto uczynił adnotację, iż odbierający przesyłkę K.D. jest bratem noszącego, inne aniżeli adresat nazwisko. Adnotacja na duplikacie dowodu doręczenia nie zawiera żadnej adnotacji odnośnie pkt 1 ani, skoro odbierający przesyłkę nie jest pełnoletnim domownikiem, a sąsiadem strony, to gdzie doręczający przesyłkę umieścił zawiadomienie o doręczeniu w trybie art. 43 k.p.a. Tymczasem organ administracji uznał, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 14 marca 2013 r.

Duplikat druku potwierdzenia odbioru (k. 220 akt adm.), z wykorzystaniem którego przesłano skarżącemu decyzję jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji, w tym dotyczącej podjęcia się przez osobę wskazaną w art. 43 k.p.a. oddania pisma adresatowi oraz miejsca pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu do rąk innej osoby. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącego skoro nosi inne aniżeli adresat nazwisko, a z akt sprawy i znajdujących się tam dowodów w postaci zeznań świadków wynika, że rodzina D., to istotnie sąsiedzi strony (k.184). Z oświadczenia skarżącego zawartego w skardze do Sądu wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. odebrał sąsiad K.D. i przekazał ją skarżącemu nie pamiętając kiedy została odebrana, a skarżący wpisał na kopercie datę 15 marca 2013r. Przy czym też z dokumentu tego nie wynika by doręczający przesyłkę umieścił w skrzynce pocztowej, czy na drzwiach mieszkania stosowne zawiadomienie o doręczeniu w trybie art. 43 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sprawie zakończonej postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak i w sprawie niniejszej organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 14 marca 2013r. w trybie art. 43 k.p.a. Brak adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, iż odbiór przesyłki pokwitował pełnoletni domownik, sąsiad bądź dozorca i podjął się do przekazania korespondencji, oraz informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu zastępczym, nie uprawniał organu do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Organ nie mógł - bez uprzedniego wyjaśnienia tych okoliczności - skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] marca 2013 r. i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżącego. Co więcej zanim nie nastąpi wyjaśnienie powyższej okoliczności nie można mówić w ogóle o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nieskuteczne doręczenie decyzji nie powoduje wszczęcia biegu terminu do dokonania czynności i brak podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2247/11 przepisy regulujące doręczenia zastępcze - jako wyjątki od zasady - powinny być rozumiane wąsko. Powyższe powoduje iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu, będące konsekwencją postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013r. nastąpiło z naruszeniem art. 58 §1 kpa.

Ustalenie czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. ma zasadnicze w sprawie znaczenie. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, czy też po terminie co uzasadniałoby rozpoznanie dopiero wówczas wniosku o jego przywrócenie. Nadto Sąd zwraca uwagę na to, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ powoduje, iż termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14). Oznacza to, iż odwołanie należy uznać wówczas za wniesione w terminie, co powoduje w takiej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu.

Z tych wszystkich względów, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.