II OSK 1647/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2596/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka z o.o. D. wystąpiła z wnioskiem o legalizację samowoli w budowlanej w postaci śluzy przeładunkowo – magazynowej dobudowanej do hali na terenie działki nr ew. [...] przy ul. C. w P..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. obiektu oraz nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku.

W wyniku złożenia przez inwestora wymaganych dokumentów organ administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] ustalił dla właściciela obiektu opłatę legalizacyjną na sumę: 250 000 zł .

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy w/w postanowienie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdził, że organ I instancji zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w sprawie samowolnej dobudowanej do istniejącej hali śluzy przeładunkowo – magazynowej.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin w/w obiektu, w dniu 18 lipca 2011 r., właściciel obiektu wykonał roboty budowlane polegające na dobudowie do istniejącej hali śluzy o konstrukcji stalowej i wymiarach 8,70 m x 13,20 m na w/w nieruchomości. Ustalono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowa tego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty przy budowie zostały zakończone w 2005 r., zaś inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność dokonanej budowy. Skoro zatem skarżący wybudował przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę należało przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu w kwestii nałożenia opłaty legalizacyjnej "na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkie podmioty, które spowodowały samowolę lub którym przysługują prawa właścicielskie do nieruchomości powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Organ II instancji wskazał, że jedynym celem działania organów nadzoru budowlanego jest ustalenie czy obiekt powstał zgodnie z obowiązującym prawem, a jeśli nie czy istnieją warunki do jego legalizacji. Uznając istnienie podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji, a w jego ramach ustalenia opłaty legalizacyjnej, w/w organ bierze pod uwagę, zgodnie z art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1-3 powołanej ustawy stawkę opłaty, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na specyficzny charakter opłaty legalizacyjnej, która nie ma charakteru obowiązkowego, a jedynie jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia. W odróżnieniu od podatku, który zgodnie z przepisami ustawy - Ordynacja podatkowa stanowi przymusowe świadczenie pieniężne. Tym samym, zdaniem organu, nie można zastosować instytucji przedawnienia z Działu III Rozdział 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w stosunku do opłaty legalizacyjnej, o co wnosiła strona odwołująca się.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia prawa do naliczenia opłaty legalizacyjnej z upływem 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Nadto skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2596/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Sąd wskazał, że w przypadku planowanej realizacji zamierzenia budowlanego na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdy realizacja inwestycji następuje w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, który w swym ustępie 1 przewiduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowi rozwiązanie ostateczne w przypadku, kiedy nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając samowolę budowlaną, uznał, że zachodzą podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał aktualnego właściciela, uznając, iż jest on następcą prawnym inwestora, do dostarczenia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, w związku czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, na podstawie art. 49 ust. 2, postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi niezbędny warunek pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, z niezasadny uznać należy argument skarżącej Spółki, że opłata legalizacyjna nie powinna być nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej, tylko na na podmiot, który dokonał samowoli budowlanej, tj. na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z własnością posadowionych na tej nieruchomości budynków i budowli nabyła skarżąca Spółka w maju 2008 r. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż legalizowany obiekt został wybudowany w 2005 r., tj. w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była Spółka z o.o. H.. W konsekwencji, to ta spółka jest podmiotem, który powinien był wystąpić o pozwolenie na budową dla przedmiotowego obiektu. Nie istnieje jednak prawna możliwość nałożenia opłaty legalizacyjnej "na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości", ponieważ ustawodawca jednakowo traktuje wszystkie podmioty, które spowodowały samowolę lub którym przysługują prawa właścicielskie do nieruchomości powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub postanowienia o opłacie legalizacyjnej jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem administracyjnym. Zatem w przypadku zbycia nieruchomości nowy nabywca wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Skarżąca Spółka, jako właściciel nieruchomości, powinna zdawać sobie sprawę, że ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na działce, w tym także i te, które zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela. Jeśli zatem poprzedni właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, to skutki tej samowoli obciążają obecnego właściciela nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1197/05, w którym wyrażony został pogląd, że jeżeli następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości - jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają ( LEX nr 266427).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/07 (Lex nr 439869), w którym wyrażony został pogląd, że nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącego, że doszło do przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej biorąc po uwagę art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, Sąd I instancji stwierdził, że opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Brzmienie art. 49 ust. 3 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Zdaniem Sądu, dlatego do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III, w tym przepisy art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej, a ponadto w ustawie Prawo budowlane brak jest takiego odesłania. Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej Spółki, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej w tym art. 68 § 1 traktując taką opłatę jako zobowiązanie podatkowe, które przedawnia się po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy Sąd stwierdził, że Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć wyniku wcześniejszych materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń, co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodne z prawem.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru, co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem Sądu, jak z powyższego wynika, ponieważ ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, a opłata nie ma charakteru kary administracyjnej nie ma tym samym cech przymusowości, to nie można opłaty legalizacyjnej, w odróżnieniu do kar, zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w dziale III Ordynacji podatkowej.

Art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymagający ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowany bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Zdaniem Sądu, zasadniczo rzecz biorąc, ustalenie wysokości kary legalizacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione przepisy jest wystarczające do zrealizowania art. 49 ust. 2, pozostaje natomiast kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Z wymienionych wyżej względów nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej, jako alternatywne (a więc dobrowolne) świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa w jej dziale III, w szczególności możliwość przedawnienia opłaty legalizacyjnej czy jej umorzenia, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty (szczególnie, iż nie należy ona do najniższych i jest pięciokrotnie wyższa od kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany. Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła D. Sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ("Ordynacja") w zw. z art. 59g ust. 5, art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Prawo budowlane") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy poprzez odesłania zawarte we wskazanych powyżej artykułach Prawa budowlanego instytucja przedawnienia wskazana w art. 68 § 1 Ordynacji znajduje zastosowanie w odniesieniu do prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej,

2) art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy z uwagi na charakter opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji przepisy Działu III Ordynacji, w tym normujące przedawnienie znajdą do niej zastosowanie;

3) art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz zasadą 4 pkt 1 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej, a działania zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawcy samowoli budowlanej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż przepisy Ordynacji normujące przedawnienie mają zastosowanie do problematyki stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1[...]8/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II OSK 1110/09; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 1039/10; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., II OSK 386/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., VII SA/WA 1250/11).

Powyższy wniosek wynika z odesłania zawartego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do kary w nim przewidzianej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, tożsame odesłanie zawarte jest w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zdaniem Spółki, analizując charakter powyższych odesłań dotyczących kary za tzw. "samowolę użytkowania" oraz opłaty za samowolę budowlaną, należy rozważyć, na czym w obu przypadkach polega odpowiednie zastosowanie przepisu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, mając jednocześnie na względzie, że odpowiednie stosowanie może polegać na stosowaniu odnośnych przepisów (i) wprost, bez żadnych modyfikacji, (ii) z pewnymi zmianami, (iii) albo w ogóle na ich niestosowaniu.

Zarówno art. 49 ust. 2 jak i 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąc odpowiednio o opłacie legalizacyjnej i karze za "samowolę użytkowania" nie wskazują w żadnej mierze na sposób ich obliczania. Tak więc odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oznacza w obu powyższych wypadkach, że w zakresie regulacji wymierzania powyższych opłat i kar przepis art. 59f ust. 1 należy stosować wprost, z tym, że, jak wskazują oba przepisy, stawka opłaty ulega odpowiedniemu podwyższeniu w wymiarze w nim wskazanym. Jednakże przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma również ograniczony zakres, gdyż nie reguluje formy wymierzania kary za odstępstwa od projektu, sposobu uiszczenia oraz trybu przymusowego wykonania. Kwestie te zostały natomiast uregulowane w art. 59g. W konsekwencji, odesłanie w art. 49 ust. 2. oraz 57 ust. 7 Prawa budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g Prawa budowlanego.

Jak wyjaśnił NSA w jednym z przytoczonych w wyżej wyroków (wyrok NSA dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 1039/10), do kary za "samowolę użytkowania" stosuje się odpowiednio ust. 1-6 art. 59g Prawa budowlanego, w tym również ust. 5, przewidujący odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji, a co za tym idzie również przewidzianej w nim instytucji przedawnienia. W zakresie natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania art. 59g Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej, należy wskazać, że stanowi ona, podobnie jak kary za "samowolę użytkowania" i za odstępstwa od projektu, dochód budżetu państwa (art. 59g ust. 1); należy ją uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, w kasie lub na rachunek bankowy właściwego urzędu wojewódzkiego (art. 59g ust. 2). Opłata legalizacyjna nie podlega natomiast egzekucji administracyjnej (art. 59g ust. 3 i 4), gdyż w art. 48 Prawa budowlanego przewidziana jest wprost inna sankcja, a mianowicie wydanie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Jednocześnie, Prawo budowlane nie zawiera przepisu, który w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej zawierałby regulację odmienną, która wskazywałaby na niestosowanie art. 59g ust. 5, tak jak to ma miejsce w przypadku ust. 3 i 4 tego artykułu. Stąd też nie można zgodzić się ze stwierdzeniem WSA, jakoby odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust 2 Prawa, budowlanego dotyczyło zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego oraz było konieczne jedynie ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, na co zdaje się wskazywać WSA. Z jednej bowiem strony WSA wskazuje, że odwołanie dotyczy obliczenia wysokości opłaty, co jest uregulowane w art. 59f 1-4, i już z tego względu nie może obejmować art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Z drugiej strony, sam WSA wskazuje, że pozostaje kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Powyższe stwierdzenia nie są wzajemnie spójne, gdyż sposób i termin wniesienia opłaty są uregulowane właśnie w art. 59g, co oznacza, że odesłanie z art. 49 ust. 2 nie może dotyczyć jedynie ustalania wysokości opłaty, gdyż wtedy zamykałoby się w art. 59f. Jeżeli odesłanie, jak twierdzi WSA, miałoby dotyczyć tylko wysokości i sposobu obliczenia opłaty, to nie znalazłby w ogóle zastosowania art. 59g, gdyż nie dotyczy on sposobu obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej. Jest natomiast bezsporne, że art. 59g znajduje zastosowanie. Wobec powyższego, odesłanie zawarte z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie może dotyczyć jedynie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA. Na powyższe wyraźnie wskazał również NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. (II OSK 386/10), w którym nie zgodził się ze zdaniem autora skargi kasacyjnej, że odpowiednie stosowanie do kary nakładanej na podstawie art. 57 ust. 7 przepisu art. 59f ust. 1 polega na stosowaniu podstawy i zasad obliczania kary.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że kwestionuje również stanowisko organu odwoławczego oraz WSA odnoszące się do odmiennego charakteru kary za "samowolę użytkowania" i opłaty za legalizację samowoli budowlanej, co w ocenie WSA ma również uzasadniać brak możliwości zastosowania instytucji przedawnienia do opłaty legalizacyjnej. Trudno bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że inwestor nie ma obowiązku uiszczać opłaty legalizacyjnej, gdyż stanowi ona świadczenie o charakterze dobrowolnym. To, że opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji nie czyni z niej jeszcze dobrowolnego świadczenia. Sankcją, która aktualizuje się w razie nieuiszczenia opłaty jest bowiem nakaz rozbiórki budowli. Inwestor, dla którego rozbiórka budowli nie jest możliwa, chociażby z uwagi na okoliczność, że budowla ta będzie niezbędna to funkcjonowania przedsiębiorstwa, jest zmuszony uiścić opłatę legalizacyjną w ustalonej przez organ wysokości, i nie ma tutaj żadnego wyboru. Gdyby opłata miała być dobrowolna, to by oznaczało, że inwestor może ją uiścić albo nie uiścić, i nie wiążą się z tym żadne negatywne konsekwencje. A tak nie jest. Trudno bowiem uznać, że rozbiórka obiektu na podstawie nakazu rozbiórki nie stanowi dolegliwości. Nadto sam nakaz podlega egzekucji administracyjnej, a w razie niewykonania wobec zobowiązanego może zostać zastosowana grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, kara aresztu lub ograniczenia wolności albo grzywny za wykroczenie. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Spółki, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem WSA, że opłata legalizacyjna jest świadczeniem dobrowolnym, nieobowiązkowym. To organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia i dopiero po doręczeniu takiego postanowienia jego adresat może zostać zobligowany do uiszczenia opłaty. Gdyby opłata miała być dobrowolna, to organ nie ustalałby jej wysokości w postanowieniu, a postanowienie to nie zawierałoby informacji, że w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu.

Opłata legalizacyjna jest obowiązkowa, gdyż inwestor chcący uniknąć konieczności rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, jest obowiązany ją uiścić. Wybór, na jaki wskazuje WSA, jest wyborem pomiędzy jedną sankcją a drugą sankcją a nie skorzystaniem z dobrodziejstwa ustawodawcy i dobrowolnym świadczeniem w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki. To, że sankcją w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest nakaz rozbiórki i inwestor zamiast uiszczać opłatę może poczekać na nakaz rozbiórki nie odmawia opłacie również cechy przymusowości. WSA wskazał, iż "opłata nie ma charakteru kary administracyjnej, nie ma tym samym cech przymusowości, podczas gdy nie tylko kary administracyjne są świadczeniem przymusowym. Jeżeli nawet przyjąć, że opłata legalizacyjna stanowi opłatę, to należy wskazać, iż ta opłata jest rodzajem daniny publicznej, o charakterze przymusowym właśnie. Tradycyjnie wszelkie opłaty publiczne opierają się na elemencie przymusowości, ich wysokość jest z góry ustalona i podmiot chcący skorzystać z oferowanego przez korporację publicznoprawną świadczenia musi uiścić opłatę. Oczywiście podmiot ten może w ogóle nie korzystać z powyższego świadczenia i wtedy nie uiszcza opłaty, ale to nie znaczy, że opłata nie jest przymusowa. Jeżeli chce skorzystać (np. zalegalizować samowolę budowlaną) musi uiścić opłatę. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze wskazaniem WSA, jakoby opłata legalizacyjna nie miała cech przymusowości.

Nie można też, zdaniem Spółki, zgodzić się z twierdzeniem WSA, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym. Wychodząc od pojęcia opłaty publicznej, należy wskazać, iż jej tradycyjne ujęcie łączy się z ekwiwalentnością pewnych świadczeń wykonywanych przez organy władzy publicznej i ponoszeniem kosztów tych świadczeń przez ich beneficjentów (C. Kosikowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wyd. Wolters Kluwer Polska - LEX; Warszawa 2011, komentarz do art. 2, pkt 4). Opłaty publiczne mają więc w pierwszej kolejności pełnić funkcję fiskalną i pokrywać koszty, jakie wiążą się ze świadczeniem usług, za które są pobierane. W sytuacji natomiast, w której opłaty publiczne są ustalane powyżej ich kosztów, część doktryny wskazuje, że stają się podatkiem, część doktryny wskazuje, iż spełniają wtedy funkcje pozafiskaelne, takie jak funkcja represyjna. Trudno uznać, że koszt świadczenia polegającego, czy to na legalizacji, czy też na odstąpieniu od nakazu rozbiórki, (jakkolwiek można to ewentualne świadczenie wzajemne, na które wskazuje WSA, próbować określać) równa się kwotom rzędu kilkuset tysięcy złotych, jak chociażby w niniejszej sprawie 250.000 zł za obiekt o kubaturze równiej 535,5 m3. Jest oczywistym, iż opłaty legalizacyjne z uwagi na sposób ustalania ich wysokości zostały skonstruowane jako środki o charakterze represyjnym. Gdyby opłata legalizacyjna została przez ustawodawcę skonstruowana jako dobrowolne świadczenie nierepresyjne, to jej stawki nie zostałyby ustalone na tak horrendalnie wysokim poziomie, który nie jest w najmniejszym stopniu ekwiwalentem żadnego świadczenia organu a który w rzeczywistości najczęściej czyni jej uiszczenie faktycznie niemożliwym dla inwestora.

Już sama wysokość opłat legalizacyjnych w sposób oczywisty powoduje, że opłata legalizacyjna nie stanowi rzeczywistej (ekwiwalentnej) opłaty, a pełniąc również funkcję represyjną staje się sankcją, mającą w rezultacie cechy kary. Jeżeli ustalenie opłaty miałoby nie być środkiem represyjnym i opłata miałaby nie mieć charakteru kary administracyjnej, to byłaby skonstruowana jako ekwiwalent za ewentualne świadczenia organu, a tak nie jest. Również doktryna wskazuje, że opłata legalizacyjna jest sui generis karą za niedopełnienie obowiązku przewidzianego prawem" (Z. Niewiadomski red.), Prawo Budowlane. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009, komentarz do art. 49, Nb.7). Ponadto, podkreślić należy, że o istocie sankcji decyduje jej charakter, a nie nazwa. Odmienny charakter opłaty administracyjnej oraz kary administracyjnej, poza powyżej wskazaną ekwiwalentnością, przejawia się również w tym, że "podstawowym założeniem systemu opłat jest to, iż opłaty ponosi się w zasadzie za działania prawem dozwolone. W związku z tym do kategorii opłat publicznych nie można zaliczyć kar; grzywien i innych opłat sankcyjnych. Opłaty są środkiem ekonomicznym stosowanym wobec działań dozwolonych, kary natomiast są sankcjami za działania bezprawne (L. Klat-Wertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, (w:) Sankcje administracyjne, M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Wyd. Wolters Kluwer Business - Lex, Warszawa 2011, s. 71 i przywołana tam literatura). Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej aktualizuje się natomiast w sytuacji, w której obiekt spełnia określone Prawem budowlanym wymagania, jednak w przeszłości doszło do bezprawnego działania, a mianowicie w sytuacji, w której obiekt jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można więc uznać, że opłata legalizacyjna z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego będzie dobrowolną opłatą administracyjną a tym samym odmawiać jej charakteru sankcyjnego oraz cech kary administracyjnej. Mając na uwadze, że opłata legalizacyjna ma charakter sankcyjny, ma skłaniać do respektowania nakazów i zakazów stanowionych przez prawo a tym samym wykazuje cechy kary administracyjnej, brak jest podstaw do odmawiania przez WSA zastosowania instytucji przedawnienia.

Zdaniem Spółki, wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 (kara za "samowolę użytkową") i art. 48 ust. 2 (opłata legalizacyjna) Prawa budowlanego jest wystosowanie sankcji wobec inwestora, przybierającej w obu przypadkach postać sankcji administracyjnej o charakterze pieniężnym. Okoliczność, iż w jednym przypadku ustawodawca nazwał tę sankcję karą, a w drugim opłatą i przewidział odmienne konsekwencje ich nieuiszczenia jest bez znaczenia w obliczu tożsamego charakteru obu sankcji oraz tożsamego odwołania do przepisów Działu III Ordynacji.

Sankcja wystosowywana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest sankcją za przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (albo bez właściwego zgłoszenia). Sankcja wystosowywana na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jest sankcją za wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę. Obie mają przymuszać do respektowania nakazów i zakazów stanowionych przez Prawo budowlane, obie mają charakter represyjny (przy czym wysokość opłaty legalizacyjnej jest dużo wyższa od kary za "samowolę użytkowania"), obie mają też charaktery restytucyjny, gdyż obie mają służyć również przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Brak jest więc podstaw do różnicowania między karą z art. 57 ust. 7 a opłatą z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym należy uznać, że skoro do pierwszej :z nich zastosowanie znajduje instytucja przedawnienia, to zastosowanie powinna znaleźć również w odniesieniu do drugiej z nich. Należy również zaznaczyć, że wprowadzona w 2003 r. nowelizacją Prawa budowlanego opłata legalizacyjna nie jest tak pozytywnym dla inwestora novum, jak zdaje się sugerować WSA. Należy bowiem wskazać, iż pod rządami Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzającej opłatę legalizacyjną w 2003 r., nakaz rozbiórki nie był tak bezwzględny jak sugeruje WSA, gdyż w art. 49 w ówczesnym brzmieniu przewidziany był wyjątek polegający na tym, że nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu. Zastąpienie powyższej regulacji dotyczącej rozbiórki opłatą legalizacyjną nie może czynić z opłaty legalizacyjnej przewidzianej w nowym brzmieniu art. 49 Prawa budowlanego normy działającej w nieskończoność, bez uwzględnienia upływu czasu. Skoro bowiem nawet w uprzednim stanie prawnym nie można było nakazać rozbiórki po 5 latach od zakończenia budowy obiektu, to nie można uznać, że wprowadzenie niejakiego ułatwienia dla inwestorów, jak sugeruje WSA, będzie jednocześnie przewidywało nieograniczony w czasie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej przy legalizacji samowoli budowlanej. W istocie będzie to bowiem oznaczało pogorszenie ich sytuacji, gdyż w poprzednim stanie prawnym, o ile obiekt spełniał wymogi Prawa budowlanego, po 5 latach nie można było nakazać jego rozbiórki i inwestor mógł wystąpić o pozwolenie na użytkowanie, bez konieczności uiszczania opłat. Obecnie natomiast, niezależnie od tego ile czasu upłynęło od popełnienia samowoli, inwestor chcący zalegalizować obiekt musiałby zawsze uiszczać opłatę legalizacyjną. Aby uniknąć takiej sytuacji, w 2004 roku wprowadzona została kolejna zmiana w Prawie budowlanym, przewidująca w art. 59g ust. 5 odesłanie do Działu III Ordynacji, który reguluje m.in. instytucję przedawnienia.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazał na ratio legis instytucji przedawnienia, które wynika z pewnych wartości, przyjętych przez cały system prawa i którego normy działają niezależnie, a czasem nawet wbrew woli i interesom poszczególnych podmiotów. Ratio legis, a w konsekwencji cel i funkcja instytucji przedawnienia sprowadzają się m.in. do usunięcia stanu niepewności prawnej, do zapewnienia bezpieczeństwa i stabilizacji obrotu prawnego. Stąd też ustawodawca przewidział zarówno przedawnienie roszczeń w Kodeksie cywilnym, przedawnienie karalności przestępstw i wykroczeń w prawie karnym (przedawnienie wykonania kary lub środka karnego), przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz przedawnienie zobowiązania podatkowego w Ordynacji, a także odesłał do stosowania Działu III Ordynacji w Prawie budowlanym. Dopuszczalność nakładania przez organy administracyjne sankcji administracyjnych o charakterze pieniężnym skutkuje często znacznie surowszą odpowiedzialnością administracyjną niż odpowiedzialność karna, gdzie przedawnienie karalności nie budzi wątpliwości. Szczególnie, gdy sankcja określona jest w sposób na tyle sztywny, że organ nie czuje się zobligowany do uwzględniania zasady proporcjonalności. W powyższej sytuacji nie można uznać, że możliwość nałożenia opłaty legalizacyjnej nie ulega przedawnieniu. Ponieważ instytucja przedawnienia znajduje zastosowanie należy ustalić, po jakim okresie dochodzi do przedawnienia, uwzględniając pierwszy prawem przewidziany termin.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 68 § 1 Ordynacji wprowadzający regułę, że przedawnienie ustalenia i doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe następuje z upływem 3 lat od powstania obowiązku podatkowego. Przepis art. 68 § 1 Ordynacji odnosi się bowiem do wszelkich przypadków nieustalenia zobowiązania podatkowego po zaktualizowaniu się obowiązku podatkowego. Natomiast przepis art. 68 § 2 Ordynacji odnosi się do przypadków nieustalenia zobowiązania podatkowego po zaktualizowaniu się obowiązku podatkowego wyłącznie w sytuacjach w tym przepisie literalnie określonych. Z tego względu art. 68 § 2 Ordynacji należy traktować przy jego interpretacji oraz stosowaniu, jako przepis ustanawiający wyjątek od reguły wyrażonej w art. 68 § 1 Ordynacji.

Odnosząc się do kluczowych pojęć art. 68 § 1 Ordynacji, tj. "zobowiązania podatkowego" i "obowiązku podatkowego" wskazać należy, że pierwsze z nich ma charakter konkretny i z reguły indywidualny, natomiast drugie ma charakter generalny i abstrakcyjny. Dokonując transpozycji wskazanych konstrukcji prawnych na grunt ustawy Prawo budowlane, należy uznać, że zobowiązaniu podatkowemu, zindywidualizowanemu i skonkretyzowanemu, na gruncie Prawa budowlanego, a w szczególności na gruncie art. 49 Prawa budowlanego, odpowiada zobowiązanie do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zindywidualizowane i skonkretyzowane w postanowieniu ustalającym tę opłatę. Z kolei obowiązkowi podatkowemu, mającemu charakter generalny i abstrakcyjny odpowiada ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej na wypadek popełnienia samowoli budowlanej, polegającej na przystąpieniu do wznoszenia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tak rozumiany (a więc w sposób generalny i abstrakcyjny) obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej powstaje w momencie popełnienia samowoli budowlanej, analogicznie do powstania obowiązku podatkowego, a więc w momencie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Intencje ustawodawcy zmierzają wyraźnie w kierunku rozwiania jakichkolwiek wątpliwości organów co do tego, że sankcje administracyjne ulegają przedawnieniu. Świadczy o tym przygotowywany projekt ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Z jednej strony zawiera on kompleksową regulację instytucji przedawnienia (projektowany art. 16), który przewiduje, że nie można nałożyć, obowiązku ani ustalić jego istnienia po upływie pięciu lat od dnia zaistnienia do tego podstawy prawnej i faktycznej. Z drugiej zaś strony, przewiduje dodatkowo szczególne uregulowanie przedawnienia sankcji administracyjnych, ograniczone do kar pieniężnych (art. 36). Zgodnie z projektowaną regulacją, nie można wymierzyć kary pieniężnej po upływie jednego roku od popełnienia czynu objętego karą. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że szczególny okres przedawnienia dla wymierzenia kary pieniężnej "motywowany jest koniecznością zagwarantowania, z jednej strony, stanu pewności prawa, a równocześnie winno zagwarantować pobudzenie organów i pracowników administracji publicznej do sprawnego działania (powodując swoją opieszałością przedawnienie sami narażają się na odpowiedzialność za działanie na szkodę dobra publicznego). Zastosowanie tego przepisu ograniczono do kar pieniężnych, wychodząc z założenia, że nie mogą na tych samych zasadach ulegać przedawnieniu obowiązki poddania się innym sankcjom administracyjnym z uwagi na funkcje, jakie spełniają" (uzasadnienie projektu ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego, druk sejmowy 3942, VI kadencja, s. 22).

Podsumowując, zdaniem Spółki, wskazać należy, że upływ czasu wywiera wpływ na stosunki prawne we wszystkich gałęziach prawa. Ponieważ przepisy Prawa budowlanego odsyłają obecnie do Działu III Ordynacji, w którym uregulowana jest instytucja przedawnienia, należy ją w odniesieniu do opłat legalizacyjnych stosować. Skoro bowiem wprowadzenie bardzo surowych sankcji administracyjnych o charakterze pieniężnym ma mobilizować inwestorów do przestrzegania prawa i wykonywania obowiązków w odniesieniu do państwa, to jednocześnie organy państwa powinny być mobilizowane do sprawnego działania. Taką funkcję dyscyplinującą właściwe organy do szybkiego, sprawnego działania i odpowiedniej reakcji na naruszenia pełni właśnie instytucja przedawnienia.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że ponieważ WSA nie wskazał w sposób pozytywny, jaki jest w zasadzie charakter opłaty legalizacyjnej (poza stwierdzeniem, iż jest to dobrowolne świadczenie, z czym nie można się zgodzić), należy w kontekście możliwości zastosowania instytucji przedawnienia odnieść się do poglądów doktryny na powyższy temat.

Niezależnie od odesłania do Działu III Ordynacji zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, wskazać należy, że z samej Ordynacji wynika również, iż przepisy jej Działu III zasadniczo znajdują zastosowanie do sankcji administracyjnych o charakterze pieniężnym. Zgodnie bowiem z art. 2 § 2 Ordynacji, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy Działu III stosuje sie również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy niepodatkowe. Pod pojęciem, niepodatkowych należności budżetowych należy natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 8 Ordynacji, rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Administracyjna sankcja pieniężna nie jest ani podatkiem sensu stricte, ani opłatą ujmowaną tradycyjnie, jako rodzaj świadczenia wzajemnego na rzecz korporacji publicznoprawnych, ani nie wynika ze stosunków cywilnoprawnych. Doktryna zgodnie wskazuje, że wszelkiego rodzaju sankcje pieniężne należy zaliczać do niepodatkowych należności budżetowych (C. Kosikowski, Ordynacja..., komentarz do art. 2, pkt. 6; R. Lewicka, M. Lewicki, J. Wyporska-Frankiewicz, Kilka uwag ha temat przedawnienia sankcji administracyjnych, (w:) Sankcje administracyjne, M Śtahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Wyd. Wolters Kluwer Business - Lex, Warszawa 2011, s. 560-561). Pojęcie niepodatowych należności budżetowych obejmie zatem zarówno karę za "samowolę użytkowania" jak i opłatę legalizacyjną. Tak więc, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji Dział lII stosuje się do świadczeń w przypadku łącznego spełnienia, następujących przesłanek, które to przesłanki są spełnione w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej:

a) świadczenie jest opłatą lub niepodatkową należnością budżetu państwa;

b) kompetencję w zakresie ustalania lub określenia tych świadczeń mają organy inne niż organy podatkowe - [tj. organy nadzoru budowlanego],

c) przepisy regulujące obowiązek uiszczania tych świadczeń nie zawierają unormowań odmiennych.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 § 2 Ordynacji Dział III znajduje zastosowanie do określonych w tym przepisie świadczeń, "jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej". W zakresie tych świadczeń przepisy Ordynacji podatkowej stanowią zatem lex generaiis w stosunku do przepisów regulujących kwestię powstania obowiązku poniesienia świadczenia oraz zasady ustalenia jego wysokości.

Odrębne przepisy mogą zatem:

a) regulować w sposób wyczerpujący i zupełny kwestię realizacji tych świadczeń - wówczas Dział III nie będzie znajdował zastosowania do tych świadczeń;

b) regulować w sposób wyczerpujący i zupełny wybrane zagadnienia, stanowiące przedmiot regulacji Działu III Ordynacji - wówczas nie znajdą zastosowania przepisy Działu III, które odnoszą się do tego zagadnienia;

c) wskazywać wyraźnie zakres zastosowania Działu III Ordynacji - wówczas Dział III znajdzie zastosowanie w zakresie wskazanym w "odrębnych przepisach"(por. H. Dzwonkowski, (red.) Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydawnictwo: C.H.Beck, Warszawa 2011, komentarz do art. 2, pkt IV).

W przypadku opłaty legalizacyjnej nie tylko nie są spełnione przesłanki wskazane w powyższych pkt. a) - c), ale ponadto w samym Prawie budowlanym zawarte jest odesłanie do Działu III, i nie jest to odesłanie zawężające, wskazujące jaki wyraźnie jest zakres zastosowania Działu III, a odesłanie do odpowiedniego stosowania całego Działu III Ordynacji.

Spółka stwierdziła, że w literaturze zaproponowano wręcz istnienie swego rodzaju domniemania podlegania należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji, zaś wykluczenie stosowania tej ustawy wymagałoby odrębnej wyraźnej regulacji (A. Huchla, Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową (w:) Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 267, za: R. Lewicka...Kilka uwag... s. 561). Powyższy pogląd dotyczący stosowania przepisów Działu III Ordynacji do administracyjnych sankcji pieniężnych znalazł także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny (por. R. Lewicka.... Kilka uwag...s. 561 i cytowane tam orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny). Przepisy Działu III Ordynacji, w tym art. 68 § 1 przewidujący instytucję przedawnienia prawa nałożenia opłaty, znajdą więc zastosowanie do opłaty legalizacyjnej również na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji (por. R. Lewicka, Kilka uwag... s. 545-564). Niezależnie więc od tego, czy za punkt wyjścia przyjmujemy Prawo budowlane, czy też samą Ordynację, do opłaty legalizacyjnej zastosowanie znajdą przepisy Działu III Ordynacji, w tym art. 68 § 1. Stanowisko to znajduje też odzwierciedlenie w poglądach doktryny: "Opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi niepodatkową należność budżetową i z tego tytułu mają do niej, odpowiednie zastosowanie przepisy Działu III ustawy z 29.8.1997 r., - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Jest sui generis karą za niedopełnienie obowiązku przewidzianego prawem, tj. braku wymaganego pozwolenia na budowę, do której stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oznacza, że przepisy te stosuje się do opłaty legalizacyjnej w takim zakresie, w jakim nie jest to unormowane przepisami komentowanej ustawy [tj. Prawa budowlanego – wyjaśnienie własne" (Z. Niewiadomski (red.), Prawo Budowlane, komentarz do art. 49, Nb.7). Komentowana ustawa, tj. Prawo budowlane nie reguluje przedawnienia prawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej, a tym samym należy stosować w tym zakresie przepisy Ordynacji. Skoro zarówno kara z art. 57 ust. 7 jak i opłata z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego są kwalifikowane, jako niepodatkowe należności budżetowe, to w sytuacji, w której instytucja przedawnienia znajduje zastosowanie, do pierwszej z nich, brak jest podstaw do odmawiania zastosowania przedawnienia również do drugiej z nich.

Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że ewentualna opłata legalizacyjna może zostać nałożona jedynie na podmiot, który dokonał samowoli budowlanej, tj. na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości, tj. skarżącą kasacyjnie Spółkę. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej gruntowej położonej w P. przy ul. C. [...] stanowiącej działkę numer [...] wraz z własnością posadowionych na tej nieruchomości budynków i budowli skarżąca kasacyjnie Spółka nabyła od spółki H. Polska Sp. z o.o. H. w maju 2008 r. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że legalizowany obiekt został wybudowany w 2005 r., tj. w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była, H.. W konsekwencji, to spółka H. jest podmiotem, który powinien był wystąpić o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego obiektu.

W doktrynie prawa administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że sankcji administracyjnych nie można stosować w oderwaniu od zasady indywidualizacji odpowiedzialności. Stanowisko to podziela także Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że płynna jest granica między deliktem administracyjnym a wykroczeniem, jednocześnie dodając, iż w prawie wspólnotowym rozróżnienie sankcji administracyjnych i karnych nie jest precyzyjne (por. Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04). Powyższe jest także zgodne z tendencjami w szeroko pojmowanym prawie europejskim, co znalazło wyraz m.in. w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, która zaleca przeniesienie na grunt odpowiedzialności karnoadministarcyjnej zasad prawa karnego mających na celu ochronę osób potencjalnie podlegających odpowiedzialności. Na konieczność uwzględniania w polskim porządku prawnym zaleceń i rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy oraz konkretnie omawianej Rekomendacji wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne wskazując, że "nie ulega wątpliwości, iż odwoływanie się w orzecznictwie sądów polskich do tego typu zaleceń i rezolucji jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne" organy są "zobligowane do uwzględniania tych aktów" a w kwestii sankcji administracyjnych to właśnie Rekomendacja "nabiera szczególnie istotnego znaczenia (Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., FPS 1/97, Wyrok WSA we Wrocławiu, I SA/Wr 1454/05). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 czerwca 1997 r., FPS 1/97 "Nie można bowiem w drodze wykładni prawa przez sądy polskie doprowadzić do sytuacji, w której jedyną formą ochrony praw obywateli będzie uruchamianie przez nich postępowań np. przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu".

Zgodnie z zasadą nr 4 ww. Rekomendacji, wszelkie działanie władz administracyjnych przeciwko postępowaniu niezgodnemu z obowiązującymi normami należy podejmować w rozsądnym terminie (within a resonable time). Ani organy administracji ani kontrolujące je sądy nie mogą zatem zaakceptować sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne nie zostało przeprowadzone w okresie, gdy właścicielem nieruchomości był sprawca samowoli budowlanej, a sankcje administracyjne wynikające z naruszenia przepisów Prawa budowlanego mają być nakładane dopiero na nabywcę, który w dobrej wierze nabył nieruchomość. Skoro obiekt spełnia warunki techniczne i warunki zgodności oraz można go zalegalizować, to tym bardziej oznacza, że nakładanie administracyjnej sankcji pieniężnej na nabywcę nieruchomości, który nie jest sprawcą samowoli budowlanej, nie ma uzasadnienia w obowiązującym prawie. Takie działanie ma znamiona piętnowania nabywcy w dobrej wierze. Gdyby postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone odpowiednio wcześniej, to zasadnie można byłoby nałożyć opłatę legalizacyjną na jej sprawcę. Natomiast nakładanie jej na nabywcę w dobrej wierze, połączone z odmawianiem zastosowania instytucji przedawnienia, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. Nabywca nabył nieruchomość w dobrej wierze i nikt się nie spodziewał, iż na terenie zakładu produkcyjnego spełniającego europejskie standardy może znajdować się obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę.

Również koncepcje odpowiedzialności na gruncie prawa administracyjnego, w tym także odpowiedzialności obiektywnej, nie usprawiedliwiają nakładania sankcji na podmiot, który w ogóle nie jest sprawcą deliktu administracyjnego. Nawet bowiem zwolennicy koncepcji odpowiedzialności obiektywnej wskazują na sprawców deliktu administracyjnego jako podmioty odpowiedzialne. Przy zastosowaniu tej koncepcji nie dochodzi do indywidualizacji sankcji, ale w stosunku do podmiotu, który popełnił delikt administracyjny, tj. organy ustalając sankcję nie biorą pod uwagę stopnia zawinienia sprawcy. Cały czas jednak jest to sprawca. Również Trybunał Konstytucyjny, analizując zgodność kar z tytułu "samowoli użytkowania" z Konstytucją wskazał, iż "Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem (wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06).

Skarżąca kasacyjnie Spółka w ogóle nie jest sprawcą samowoli budowlanej, wobec tego nie powinna być zobowiązana do uiszczania opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego nie można też zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zacytowanym przez WSA wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006 r. (II OSK 1197/05). Wskazano w nim bowiem, że stanowisko odnośnie do odpowiedzialności za poniesienie opłaty legalizacyjnej przez nabywców nieruchomości znajduje potwierdzenie w art. 52 Prawa budowlanego. Natomiast art. 52 Prawa budowlanego wskazuje jedynie, że "inwestor; właściciel lub, zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art, 48, art. 49b, art. 50a oraz art. [...]". Przepis ten wskazuje zatem podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo; wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48), bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu (art. 49b), bądź też do dokonania czynności nakazanych w związku z prowadzeniem robót budowlanych pomimo ich wstrzymania (art. 50a), a także dokonania nakazanych czynności w postępowaniu legalizacyjnym (art. [...]). Opłata legalizacyjna w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę została natomiast przewidziana w art. 49 Prawa budowlanego, do którego art. 52 Prawa budowlanego się nie odnosi. Wobec tego uznać należy, że jest to niedopuszczalna interpretacja rozszerzająca, działająca w tym wypadku na niekorzyść nabywcy w dobrej wierze. Interpretacja ta ponadto prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego mających stanowić materialnoprawne gwarancje sankcji administracyjnych. W obrębie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP szczególną rolę w odniesieniu do gwarancji sankcji w prawie administracyjnym odgrywają zasady praworządności, sprawiedliwości, proporcjonalności, zaufania do Państwa i prawa. Z zasadą zaufania do Państwa wiąże się również wskazana w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W demokratycznym państwie prawnym treść rozwiązań dotyczących meritum sankcji administracyjnych powinna być zgodna z powyższymi zasadami, a organy i sądy powinny ją urzeczywistniać. W niniejszej sprawie natomiast zarówno ograny jak i WSA aprobują działania noszące znamiona naruszeń powyższych zasad, czego wyrazem jest nakładanie opłaty legalizacyjnej na nabywcę w dobrej wierze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012.749 j.t.) w zw. z art. 59g ust. 5, art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t. ze zm.).

Istotą postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu jest twierdzenie, że niezasadny jest pogląd organów administracji oraz Sądu I instancji, iż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa nie ma zastosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jednym z przepisów dotyczących kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 jest art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza, że przepis ten jest stosowany wprost, z pewnymi modyfikacjami bądź też, że przepis ten nie jest stosowany.

W przypadku opłaty związanej z tzw. legalizacją samowoli budowlanej ma miejsce podwójne odesłanie. Art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w celu ustalenia jej wysokości odsyła do przepisów normujących kwestie związane z wymierzaniem kary administracyjnej wskazanej w art. 59f ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepisy dotyczące tej kary zawierają odesłanie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa., w tym m.in. do przepisów dających możliwość rozłożenia na raty lub umorzenia zobowiązania o charakterze pieniężnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że do tzw. opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania ustawa Ordynacja podatkowa.

Jak wynika z art. 59g ust. 3 w przypadku nieuiszczenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ust. 4 art. 59g wskazano, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest wojewoda. Następnie w ust. 5 art. 59g wskazano, że do kar, o których mowa w ust. 1 art. 59g stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze powyższe przepisy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że wolą ustawodawcy było, aby odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa odnosiło się do tych zobowiązań pieniężnych, które mogą być egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej. Tymczasem tzw. opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Na wypadek nieuiszczenia tej opłaty ustawodawca przewidział autonomiczną sankcję. Z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ administracji wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to jest decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Sankcją za nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej jest więc obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna nie podlega więc ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Tym samym nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz zasady wynikającej z 4 pkt 1 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych poprzez nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty na podmiot, który nie dopuścił się samowoli budowlanej.

Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej nakładany jest na podmiot, który ubiega się o legalizację samowoli budowlanej. Zazwyczaj podmiotem tym jest sam sprawca samowoli, jednakże bywają sytuacje, że o legalizację samowoli budowlanej ubiega się podmiot, który nie był jej sprawcą. Nieruchomość, na której zrealizowany został samowolnie obiekt budowlany, może zostać przez sprawcę samowoli budowlanej zbyta na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, by w przypadku legalizacji samowoli budowlanej organ administracji nakładał obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej na sprawcę samowoli, który w czasie trwania postępowania legalizacyjnego nie jest już właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie zrealizowany obiekt. Wskazuje na to pośrednio treść art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Rzeczywiście nie ma w tym przepisie wprost mowy o tym, że na podmioty te nakładany jest obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej jednakże należy mieć na uwadze, iż obowiązek ten jest konsekwencją wykonania wcześniejszych obowiązków wymienionych z