III SA/Kr 239/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. Nr [...] orzekającą o pozbawieniu L. B. prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 1 listopada 2012 r.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było następującymi okolicznościami:

L. B. została zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy jako bezrobotna w dniu 27 sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu L. B. za osobę bezrobotną z dniem 27 sierpnia 2012 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu L. B. od dnia 4 września 2012 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100% kwoty zasiłku na okres 6 miesięcy.

W dniu 20 września 2012 r. L. B. złożyła wniosek o przyznanie i wypłatę dodatku aktywizacyjnego w związku z podjęciem z dniem 24 września 2012 r. z własnej inicjatywy pracy w firmie A, na co przedstawiła zaświadczenie o zatrudnieniu w tej firmie na okres próbny od 24 września 2012 r. do 23 grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu L. B. z dniem 24 września 2012 r. prawa do dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji i zatrudnienia. Na uzasadnienie decyzji organ podał, że L. B. przysługuje prawo do dodatku aktywizacyjnego od dnia 24 września do dnia 13 grudnia 2012 r. pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące wcześniejszą jego utratę. Organ zaznaczył, że - zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego - bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku, który z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie przysługuje dodatek aktywizacyjny do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych przypadającego w okresie zatrudnienia, w wysokości 50% zasiłku dla bezrobotnych. Organ podał, że podstawą wypłaty dodatku jest comiesięczne składanie oświadczeń o kontynuowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł o pozbawieniu L. B. prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 1 listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pozbawienie tego prawa nastąpiło "z powodu ustania zatrudnienia lub zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej".

Od powyższej decyzji z dnia [...] 2012 r. Nr [...] odwołała się L. B., która podała, że w dniu 31 października 2012 r. rozwiązała umowę o pracę z firmą A na mocy porozumienia stron i z uwagi na to, że dzień 1 listopada jest świętem wolnym od pracy, podpisała w dniu 2 listopada 2012 r. umowę o pracę z firmą B na okres próbny od dnia 3 listopada 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. Odwołująca się podniosła, że w dniu 2 listopada 2012 r. pobrała sorty mundurowe, które obowiązują na stanowisku pracy, a w następnym dniu rozpoczęła pracę w systemie 24/48 godzin. Na powyższe twierdzenia odwołująca się przedstawiła dokumenty.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. Nr [...] o pozbawieniu L. B. prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 1 listopada 2012 r. Jako podstawę prawną wskazano art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r., Nr 136, poz. 1118), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na wyjaśnienia Ministerstwa Gospodarki i Pracy Departamentu Rynku Pracy, z których wynika, że "jeżeli między poszczególnymi umowami o pracę jest przerwa w zatrudnieniu obejmująca dzień powszedni i dana osoba nie zarejestrowała się w PUP w czasie tej przerwy lub umowy dotyczą różnych pracodawców, dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, gdyż należy uznać, że nie następuje tu kontynuacja zatrudnienia i jednocześnie w momencie podjęcia kolejnego zatrudnienia dana osoba nie była już bezrobotnym". Organ II instancji podkreślił, że w przypadku odwołującej się wystąpiła przerwa w zatrudnieniu – L. B. zakończyła pracę w firmie A w dniu 31 października 2012 r., a kolejną pracę w firmie B podjęła dopiero w dniu 3 listopada 2012 r. Nadto - jak zaznaczył organ odwoławczy – umowy o pracę L. B. zawarła z różnymi pracodawcami.

W skardze na powyższą decyzję L. B. ponowiła zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu i podkreśliła, że w kolejnym powszednim dniu (2 listopada 2012 r.), po zakończeniu poprzedniej pracy (31 października 2012 r.), zawarła następną umowę o pracę i pobrała sorty mundurowe niezbędne do dopuszczenia jej do rozpoczęcia pracy w dniu następnym (3 listopada 2012 r.), nie można przyjąć, że mogła być w jednym dniu w dwóch różnych miejscach i zamiast zawrzeć koleją umowę o pracę, stawić się do urzędu pracy celem wyrejestrowania i zarejestrowania, co mogło spowodować utratę szansy na kolejną pracę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji zamiast orzekać na podstawie przepisów prawa, do czego są zobowiązane, wydały zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd zauważa, że organy obu instancji zacytowały prawidłowo przepisy ustawy, które powinny stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jednak z treści przepisów nie wywiodły prawidłowych wniosków.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy przerwa w zatrudnieniu osoby otrzymującej dodatek aktywizacyjny, zwłaszcza przerwa powstała w celu załatwienia formalności związanych z podjęciem także z własnej inicjatywy kolejnego zatrudnienia, nie ma wpływu na prawo tej osoby do dalszego pobierania tego dodatku, jak twierdzi to skarżąca, czy też przerwa w zatrudnieniu obejmująca chociaż jeden dzień powszedni, jak było to w niniejszej sprawie, pozbawia osobę tego dodatku, jak wskazują to organy administracyjne, motywując stanowisko tym, że z chwilą powstania przerwy w zatrudnieniu nie następuje jego kontynuacja i w momencie podjęcia kolejnego zatrudnienia dana osoba nie jest już bezrobotnym.

Sąd zwraca uwagę na to, że podstawę prawną przyznania dodatku aktywacyjnego skarżącej L. B. stanowiła ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późń. zm.), która w art. 48 ust. 1 pkt 2 stanowi:

"Art. 48. 1. Bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli:

1) (...)

2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową"

Należy podkreślić, że z treści przytoczonego wyżej przepisu nie wynika, że to bezrobotnemu przysługuje prawo do dodatku aktywizacyjnego, a wynika z niego, że dodatek aktywizacyjny należy się osobie, która była bezrobotnym, ale już bezrobotnym nie jest, bowiem wykazała się własną inicjatywą i znalazła pracę. Tak więc zasadniczą przesłanką, konieczną do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest znalezienie pracy z własnej inicjatywy, czyli z własnego działania osoby, która była osobą bezrobotną. Sąd orzekający stwierdza, że zajęte stanowisko wskazujące, że dodatek aktywizacyjny jest swego rodzaju nagrodą za inicjatywę osoby, która była bezrobotną, ale skutecznie poszukiwała, znalazła pracę i jest zatrudniona, jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w wyrokach z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 632/08; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 271/12 i z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 782/12.

Sąd zwraca uwagę na to, że wymieniony wyżej art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia w ust. 4 tego przepisu wyliczył przypadki, które stanowią podstawę do orzekania o utracie tego dodatku stanowiąc:

"Art. 48 (...) 4. Dodatek aktywizacyjny nie przysługuje w przypadku:

1) skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1;

2) podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny;

3) podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego."

Z treści przytoczonego wyżej art. 48 ust. 4 omawianej ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że ustawodawca nie wskazał w ustawie przesłanki przerwy w zatrudnieniu, a przeciwnie - wynika z niego, że ustawodawca do posiadania uprawnienia do dodatku nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia zatrudnienia i wykonywania - z inicjatywy własnej bezrobotnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sposób ograniczający uprawnienia osób samodzielnie podejmujących aktywność zawodową. Przyjęcie, że dzień przerwy w zatrudnieniu spowoduje konieczność wdrożenia ponownie całej procedury, aby skarżąca mogła otrzymać ponownie dodatek aktywizacyjny, a więc ponownie uzyskać status bezrobotnego i prawo do zasiłku, jest wadliwą interpretacją przepisów regulujących tę instytucję.

Sąd stwierdza, że organy administracyjne nie wykazały, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w przytoczonym wyżej przepisie, co powoduje uznanie, że wydane decyzje organów obydwu instancji naruszyły przepis prawa materialnego wyrażony w art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia.

W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanych wyżej wyrokach, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że przepis art. 48 omawianej ustawy nie rozróżnia ilości zatrudnień, które można podjąć i z tego względu każde kolejne zatrudnienie osoby z własnej inicjatywy po przyznaniu dodatku aktywizacyjnego należy traktować, jako kontynuację zatrudnienia pierwotnego. Sąd zwraca uwagę na treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 z późn. zm.), który potwierdza zajęte stanowisko:

"§ 4. Starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do:

(...)

2) ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy."

Na prawidłowość zajętego przez Sąd stanowiska wskazuje też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 317/06 (opubl. LEX nr 209497): "Art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (...) nie rozróżnia ilości zatrudnień, które można podjąć. Każde kolejne zatrudnienie bezrobotnego z własnej inicjatywy, po przyznaniu dodatku aktywizacyjnego, należy traktować jako kontynuację zatrudnienia pierwotnego."

Zdaniem Sądu, istotą dodatku aktywizacyjnego jest to, że zawsze przyznawany jest osobie, która już utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. Dodatek aktywizacyjny nie jest więc instytucją nierozerwalnie związaną z posiadaniem statusu bezrobotnego, gdyż wówczas nie można byłoby jej stosować wobec osób podejmujących zatrudnienie. Należy zauważyć, że celem dodatku aktywizacyjnego jest wspieranie rynku pracy, w szczególności osób bezrobotnych, które z własnej inicjatywy podejmują zatrudnienie, rezygnując z przysługujących im uprawnień z tytułu bezrobocia. Pozbawianie dodatku aktywizacyjnego osób, które mają przerwę w kontynuacji zatrudnienia, bądź zmieniły pracodawcę wypacza sens tego dodatku, a nadto jest niecelowe ze względów praktycznych i ekonomicznych, obciążając dodatkowo organy zbędną pracą (kolejną rejestracją i ewentualną wypłatą zasiłku dla bezrobotnego, który jest wyższy niż dodatek aktywizacyjny).

Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w powołanym przepisie art. 48 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia zatrudnienia i wykonywania go z własnej inicjatywy osoby wcześniej mającej status bezrobotnego, to należy stwierdzić, że skarżąca L. B. warunek ten spełniła.

Sąd zwraca uwagę organom na treść art. 153 p.p.s.a:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów i na ich podstawie, a nie na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Gospodarki i Pracy Departamentu Rynku Pracy, czy innych opinii, które nie są źródłem prawa, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organy administracyjne naruszyły powołane wyżej przepisy prawa materialnego, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.