II SA/Rz 703/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W. B. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wydana w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycje związane z realizacją publicznej drogi powiatowej.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n.; "przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 0+000 do km 1+076 (ul. L. – klasa drogi L) i od km 1+293 do km 3+829 (od km 1+293 do 2+820 – T.-J. klasa drogi L, od km 2+820 do 3+829 – ul. S. klasa drogi G) oraz przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 5+960 do km 6+465 i od km 6+560 do km 7+096 (ul. M. -klasa drogi L) oraz budowa drogi powiatowej nr [...] od km 3+829 do km 5+960 (klasa drogi L) wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej".

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 33 406 zł na rzecz W. B. będącego poprzedni właścicielem nieruchomości położonej w M. gm. [...], oznaczonej jako działka nr 2463/1 o pow. 0,0532 ha, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...].

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w kwestii wydania przedmiotowej nieruchomości przez jej właściciela, w związku z czym nie można ustalić czy zaistniały podstawy do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej ustawą). Wojewoda zauważył, że w sporządzonym operacie szacunkowym występują pewne sprzeczności, które mogą mieć wpływ na ustaloną wielkość niektórych współczynników korygujących, a w konsekwencji na ostateczną wartość jednostkową 1 m² wycenionego gruntu. Organ odwoławczy w szczególności zakwestionował prawidłowość przyjęcia oceny gorszej dla atrybutu, jakim jest infrastruktura techniczna wycenionej działki oraz oceny średniej dla atrybutu, jakim jest dostępność komunikacyjna.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], ustalił odszkodowanie w wysokości 33 406 zł na rzecz W. B. Organ wskazał, że biegły rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco uzasadnił oceny dla przyjętych do porównań atrybutów tj. infrastrukturę techniczną i dostępność komunikacyjną, które miały wpływ na ustaloną wielkość współczynników korygujących, a w konsekwencji na ostateczną wartość jednostkową 1 m². Odnosząc się do pisma strony z dnia 10 kwietnia 2013 r. Starosta wskazał, że wyrażone w nim poglądy nie znajdują uzasadnienia. Strona niezadowolona z ustalonego odszkodowania nie może skutecznie żądać zmiany jego wysokości w oparciu jedynie o przekonanie, że określona kwota w jej odczuciu jest zbyt niska. Taki argument stanowi bowiem jedynie polemikę z treścią operatu szacunkowego i nie może stanowić dla organu przesłanki do zmiany wysokości odszkodowania.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Starosty wniósł do Wojewody W. B. Wyraził swoje niezadowolenie, że Starosta po raz kolejny ustalił odszkodowanie w tej samej wysokości. Domagał się podwyższenia ceny 1 m² zabranego mu gruntu z 30,38 zł na około 50,00 zł.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., o nr [...], postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odnosząc się do żądań odwołania wyjaśnił, że organ administracji prowadzący postępowanie odszkodowawcze nie jest w żadnym zakresie uprawniony do określenia wartości nieruchomości, wskutek czego nie może ani podwyższyć ani obniżyć wartości 1 m² gruntu ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, sporządzony na potrzeby tego postępowania. Nadto Wojewoda stwierdził, że odwołującemu się nie przysługuje dodatek, o którym mowa w art. 18 ust. 1 e ustawy. Odwołujący tylko w okresie od 18 kwietnia do 18 maja 2011 r., w/w miał możliwość dobrowolnego wydania nieruchomości celem uzyskania stosownego dodatku. Ponieważ we wskazanym okresie W. B. nie podjął żadnych działań w celu wydania swojej nieruchomości, dlatego też brak jest podstaw do podwyższenia należnego mu odszkodowania o 5%. W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do wypłaty na rzecz byłego właściciela nieruchomości częściowego odszkodowania w formie zaliczki za utratę przez niego prawa własności do przedmiotowej działki, przejętej pod inwestycję drogową. Nadto odwołujący się nie może żądać również odsetek z powodu przedłużającego się postępowania, gdyż jest to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, przez co nie może być dochodzone na drodze administracyjnej. Wojewoda po dokonaniu analizy operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. wskazał, że biegły dokonał wyceny działki zgodnie z przepisami prawa, gdyż przyjął stan tej nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. B. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że organy obu instancji pominęły jego interes prawny i konstytucyjny RP. W jego ocenie zaskarżona decyzja jest niesłuszna i sprzeczna z prawem oraz są podstawy do ponownego jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa związana z wypłatą odszkodowania za działkę, która została mu odebrana pod budowę drogi powiatowej nie była właściwie załatwiona przez Starostę. Zarzucił, że sprawa ta ciągnie się opieszale, zaniżona została wycena gruntu, decyzje były niewłaściwie podejmowane, a nadto nie otrzymał z tego tytułu żadnego odszkodowania. W ocenie skarżącego operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę niezgodnie z prawem, tj. naruszony została art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm., zwana dalej u.g.n.). W jego ocenie wniosek o wypłacenie należnego odszkodowania w formie zaliczkowej jest słuszny i sprawiedliwy, gdyż w tej samej sprawie czynił stosowne starania. Podał, że odszkodowania potrzebuje na wykonanie ponownego ogrodzenia pozostałej części sadu od strony nowej drogi, bo dzikie zwierzęta oraz złodzieje wyrządzają mu szkody w uprawie sadowniczej. W końcowej części skargi wniósł o przyznanie mu należnych odsetek za brak wypłaty należnego odszkodowania do dnia dzisiejszego. Skarżący domaga się również przyznania i zasądzenia wyższych wartości odszkodowania za pozostałe składniki majątkowe i przyznanie innych należności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej do WSA decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga W. B. okazała się częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż Wojewoda zaskarżoną decyzją naruszył art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, zwana dalej ustawą). W myśl tej regulacji:

W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Ta swoista premia ma w założeniach umożliwić najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy infrastruktury publicznej. Wydanie, o którym mowa w tej regulacji następuje nie tylko w drodze pisemnej ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Może to również nastąpić zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 768/11). Ten wniosek potwierdza literatura prawa. Zdaniem W. Sawczuka przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Również więc bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5% (zob. W. Sawczuk, glosa do wyroku WSA Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11, ZNSA.2012.5.145 Lex Omega 157491/1). Bierność, o której mowa otwiera zarządcy drogi możliwość rozpoczęcia działań inwestycyjnych.

W odwołaniu od decyzji Starosty skarżący wyraźnie podkreślał, że grunt przeznaczony pod przebudowę drogi faktycznie oddał Zarządcy Drogi w dniu 21 grudnia 2010 r. W treści tego pisma załączonego do odwołania, W. B. oświadczył, iż realizację inwestycji drogowej popiera i uznaje ją jako pilnie potrzebną do rozwiązania spraw komunikacyjnych Miasta [...]. Także z pozostałej treści tego pisma nie wynika aby strona miała sprzeciwiać się wydaniu nieruchomości zarządcy drogi. Oznacza to, że fakt wydania nieruchomości istniał już w dniu wydawania decyzji zezwalającej na wykonanie inwestycji drogowej gdyż skarżący nie sprzeciwiał się realizacji oznaczonego celu publicznego. Niezrozumiałe są w świetle art. 18 ust. 1e ustawy twierdzenia Wojewody, co do braku informacji o gotowości jej wydania przez złożenie stosownego oświadczenia oraz spisania odpowiedniego protokołu w sprawie przejęcie nieruchomości. Należy podkreślić, iż powołany przepis nie ustala ściśle określonej formuły wyrażenia przez byłego właściciela woli przekazania nieruchomości a z pewnością nie wymaga od niego takiego zachowania, o którym pisze w swej decyzji organ odwoławczy. Dlatego Wojewoda błędnie zinterpretował przytoczoną wyżej regulację a następnie błędnie ją zastosował twierdząc, że bez znaczenia pozostają wcześniejsze deklaracje odwołującego się o gotowości wydania nieruchomości pod budowę drogi publicznej (s. 3 zaskarżonej decyzji Wojewody).

Z przedstawionych powyżej motywów zaskarżona decyzja administracyjna narusza prawo materialne, albowiem została oparta na błędnej interpretacji art. 18 ust. 1e ustawy. Błędna wykładnia tej regulacji spowodowała także błędne jej zastosowanie względem Skarżącego. Miało to wpływ na ustalony wynik sprawy, co z kolei obliguje Sąd do uchylenia decyzji Wojewody podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę ustalenia wysokości odszkodowania zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni norm prawa materialnego.

Przeprowadzona przez Sąd analiza operatu nie potwierdziła zarzutów skargi. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, daty istotne dla wyceny, przedstawiono opis nieruchomości, dokonano analizy rynku nieruchomości, umotywowano w oparciu o obowiązujące regulacje prawne wybór podejścia oraz metodę wyceny, a następnie dokonano obliczeń wartości nieruchomości. Dokonując wyboru podejścia oraz metod wyceny rzeczoznawca nie działał w sposób dowolny gdyż przekonująco umotywował decyzję o wyborze podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Biegły przedstawił także sposób wyboru nieruchomości podobnych do działki wycenianej. Nie mógł przyjąć do zestawienia nieruchomości położonych na terenach Gminy Miejskiej [...] jak zarzuca strona, skoro wyceniał działkę położoną na terenie Gminy Wiejskiej [...]. Przyjęto do porównania ceny transakcyjne a nie ceny wywoławcze czy ceny podane w ogłoszeniach, które nie są cenami transakcyjnymi, czyli cenami uzyskanymi w wyniku sprzedaży nieruchomości. Skarżący nie ma racji kwestionując treść operatu na podstawie ogłoszeń zamieszczonych w prasie. Ponadto rzeczoznawca dokonał analizy transakcji nieruchomości przyjmując dwuletni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Ta metodologia jest zgodna z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego określonych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (Nota interpretacyjna nr 1 NI1 uchwalona przez RK PFSRM z dnia 9 grudnia 2008 r.).

Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować.

Jednocześnie Sąd potwierdza stanowisko Wojewody co do braku podstaw prawnych wypłacenia byłemu właścicielowi częściowego odszkodowania w formie zaliczki za utratę prawa własności do działki. Nie budzi wątpliwości, iż decyzja Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...], stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 118). Także jako niezasadne uznać wypada z natury cywilnoprawne roszczenie o wypłatę odsetek z powodu przedłużającego się postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie.

Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.