II SA/Gl 1203/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako "Przebudowa i budowa ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w P. (inwestycja realizowana na działkach numer 1, 2, 3, 4, 5 i 6) oraz związana z nią budowa i przebudowa infrastruktury technicznej (realizowanej na działkach 7, 8, 9, 11, 10, 5, 4 i 6)". Decyzja ta została wydana z powołaniem się na art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. – dalej zwana - specustawą drogową) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz./ U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej zwanej k.p.a.). Dalej organ podał, że postępowanie w sprawie został wszczęte z wniosku z dnia 4 kwietnia 2012 r. złożonego przez O. S., pełnomocnika Prezydenta Miasta P., a projektowana przebudowa dotyczy drogi gminnej dojazdowej łączącej drogę gminną ( ul. [...]) z drogą powiatową ( ul. [...]).

W nawiązaniu do treści z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej organ I instancji stwierdził m.in., że powiązanie projektowanej z drogą powiatową zaprojektowano jako skrzyżowanie zwykłe, poprzez przesunięcie wlotu skrzyżowania w kierunku północnym oraz poszerzenie istniejącej ul. [...] na odcinku od działki nr 8. Podał jednocześnie, że nie ulegnie zmianie powiązanie przebudowywanej ul. [...] z ul. [...], gdyż znalazło się ono poza zakresem opracowania. Dalej wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone kolorem czerwonym na rys. 5 wchodzącym w skład projektu budowlanego. Odnosząc się do zapisu art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy Prezydent P. podał, że przedmiotową decyzją nie zatwierdza poddziału nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję. Stosownie zaś do art.. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy stwierdził, że z dniem uzyskania przez decyzję waloru ostateczności na własność gminy przejdą nieruchomości oznaczone jako działki nr 6 i nr 5. W oparciu o art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej organ zatwierdził następnie projekt budowlany przebudowy i budowy ul. [...] (realizowanej na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 oraz związaną z nią budowę i przebudowę infrastruktury technicznej (realizowanej na działkach numer : 7, 8, 9, 1, 10, 5, 4 i 6). Wreszcie w punkcie X.1 lit e decyzji organ orzekł o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami ograniczającymi pas drogowy a to: znajdujących się w P. działek nr 11, 12, 13, 15, 16, 17, 7, 8, 18, 19, 20, 21, 22 położonych w obrębie P.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ stwierdził, że projektowana inwestycja uzyskała wymagane pozytywne opinie organów wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Wskazał dalej, że o wszczęciu postępowania zawiadomił właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją, a pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń zamieszczonych na stronie internetowej urzędu oraz w prasie lokalnej. Stwierdził następnie, że przeciw wobec planowanej inwestycji zgłosili współwłaściciele działki nr 5 i działki nr 8. W swoich dwóch pismach wskazali oni, że stanowią obie te działki stanowią integralną zabudowaną całość, a do podziału ich nieruchomości doszło w latach 70-tych z zamiarem przeznaczenia działki nr 5 pod budowę drogi. Inwestycja ta nie została jednak zrealizowana i po wieloletnich staraniach odzyskali oni w 2010 r. własność wywłaszczonej działki. Sprzeciw wobec projektowanej realizacji inwestycji na działce nr 6 zgłosił z kolei jej współwłaściciel, który domagał się ponadto wyłączenia Prezydenta Miasta P. od orzekania w tej sprawie. Odnosząc się do tych żądań organ stwierdził, że przebieg planowanej drogi jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. Następnie zauważył, że działka nr 5 stanowi ogrodzony, niezabudowany użytek drogowy. Organ przyznał jednocześnie , że cel na jaki zostały wywłaszczone działki nr 5 oraz nr 6 nie został zrealizowany i w związku z tym zostały one zwrócone poprzednim właścicielom. Obecnie jednak jest on związany wnioskiem inwestora – zarządcy drogi, który ma zamiar wybudować na tych działkach drogę publiczną zachowującą parametry przewidziane w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. Odnosząc się do żądania wyłączenia go od orzekania w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. twierdził, że brak jest ku temu podstaw. Stosownie bowiem do art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych organem właściwym do orzekania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest starosta. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 11 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) funkcje organów powiatu w miastach na oprawach powiatu sprawuje prezydent miasta Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 155 z późn. zm.) stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. W świetle powołanych przepisów skoro P. są miastem na prawach powiatu to zatem prezydent tego miasta jest podmiotem uprawnionym zarówno do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych, jak również do wydania wnioskowanej decyzji w odniesieniu do tych dróg. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się także na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r. , II SA/Ke 247/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. , II OSK 88/10.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami: K. D., C. i M. L. – współwłaścicielki działki 5, A. i T. D. - współwłaściciele obok C. L. działki nr 8 oraz J. F. właściciel działki nr 6. Trzy pierwsze odwołania wniesione przez współwłaścicielki działki nr 5 i współwłaścicieli działki nr 8 były identycznej treści, a wnoszący je stwierdzili, że wydana decyzja stanowi ona dla nich duże zaskoczenie, bowiem wcześniejszą decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie wszczęte wcześniejszym wnioskiem, który dotyczył także przebudowy i budowy ul. [...], gdyż wniosek ten został cofnięty. Zdaniem K. D., C. i M. L., a także A. i T. D. między pierwszym, a kolejnym wnioskiem nie wystąpiły żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność wpierw jego wycofania, a następnie ponowienia. W ocenie tej grupy odwołujących się działania te prawdopodobnie miały na celu ich zdezorientowanie i uniemożliwienie zgłoszenia zastrzeżeń do wydanej decyzji. Potwierdza to także zachowanie urzędniczki wręczającej im tę decyzję. Sugerowała ona bowiem, że bezzasadne jest wnoszenie odwołania, gdyż decyzja już zapadła, a Wojewoda jej nie uchyli. Następnie wskazane wyżej strony domagały się zmiany lokalizacji planowanej inwestycji zwracając uwagę że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zwrócił działkę 5 C. L., K. D. i M. L., a na zwróconej nieruchomości planowana była przez nich budowa nowego ogrodzenia i budynku mieszkalnego. Wreszcie współwłaściciele działek nr 5 i nr 8 stwierdzili, że planowana rozbudowa drogi nie tylko godzić będzie w ich prawa właścicielskie ale powodować będzie także niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, gdyż pas gruntu pozostawiony między drogą a garażem będzie zbyt wąski aby zmieściło się na nim auto, a tym samym każdy wjazd na posesję i wyjazd z niej będzie powodował częściowe zablokowanie pasa ruchu.

J. F. w swoim odwołaniu zarzucił naruszenie przez Prezydenta Miasta P.. przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej przez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Ponadto w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenia tych przepisów upatrywał on w braku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu i przyjęcie, że wywłaszczenie działki nr 6, wykorzystywanej przez niego na cele prowadzonej działalności gospodarczej, było uzasadnione realizacją celu publicznego podczas gdy tak nie jest.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów J. F. stwierdził, że z przepisów specustawy drogowej w żadnej mierze nie wynika wyłączenie stosowania art. 24 k.p.a. w stosunku do prezydenta miasta na prawach powiatu i z tego powodu zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący powołał się na uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 i poglądy doktryny (m.in. M. Wolanin, Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w: Materiały na naradę sędziów Izby Ogólnoadministracyjnej NSA i sędziów WSA, Olsztyn- Pluski 2009), a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., VII SA/Wa 1258/09 oraz WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r. , II SA/Ol 299/11.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów J. F. zauważył, że wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej winno uwzględniać konstytucyjną ochronę prawa własności i mieć na uwadze zaspokojenie konkretnej potrzeby, której nie można zrealizować bez wywłaszczenia. Wydanie zatem takiego zezwolenia bez rozważenia czy zebrany materiał dowodowy wskazuje na zachowanie proporcji między interesem publicznym a interesem prywatnym narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te narusza także brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zaistniała konkretna potrzeba realizacji celu publicznego, wymagająca bezwzględnie odjęcia prawa własności wnoszącemu odwołanie. Rozwijając tę kwestię odwołujący się, podobnie jak pozostałe strony wnoszące odwołanie podniósł, że działka nr 6 została wywłaszczona w 1983 r. na cel budowy drogi lecz przez okres 30 lat droga ta nie została wybudowana. W związku z tym jako spadkobierca poprzednich właścicieli uzyskał zwrot 2/3 udziału w tej nieruchomości w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Zaledwie zaś po upływie 6 miesięcy od zwrotu tej działki złożony został przez Prezydenta Miasta P.wniosek o zezwolenie na realizację na tej działce inwestycji drogowej. Wnoszący odwołanie poddał także w wątpliwość stanowisko organu I instancji stwierdzające zgodność projektowanej budowy i przebudowy ul. [...] z planem miejscowym. Wskazał też, że w dacie uchwalania tego planu właścicielem przedmiotowej działki była gmina, jednak od 2006 r. nie podjęło żadnych działań zmierzających do przebudowy tej ulicy, co czyni wątpliwym rzeczywistą chęć realizacji tej inwestycji. W ocenie J. F. zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące przebiegu przedmiotowej drogi są także niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. W związku z tym wniósł on w lipcu 2012 r. skargę do WSA w Gliwicach na plan miejscowy ( sprawa z tej skargi oznaczona została sygnaturą akt II SA/Gl 1461/12 i nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. została oddalona – przyp. Sąd). Odwołujący się zauważył także, że ul. [...] po przebudowie będzie pełnić funkcję drogi dojazdowej, z której korzystać będą przede wszystkim mieszkańcy tej ulicy. Mieszkańcy ci w toku postępowania sprzeciwiali się zaś tej inwestycji oraz wnieśli odwołania od wydanej decyzji. Podważa to traktowanie projektowanej budowy drogi jako inwestycji celu publicznego. Gdyby nawet przyjąć, że planowana budowa zmierzać będzie do realizacji celu publicznego to zdaniem skarżącego nie uzasadniało to jednak wywłaszczenia jego nieruchomości.

W końcowej części uzasadnienia odwołania J. F. stwierdził, że specustawa drogowa przewidująca uproszczony tryb wywłaszczania nieruchomości została wprowadzona celem ułatwienia realizacji dużych inwestycji drogowych, w tym budowy autostrad. Stosowanie przepisów tej ustawy w stosunku do dróg gminnych najniższej klasy winno zatem mieć miejsce ze szczególnym uwzględnieniem interesu osób, których prawo własności na skutek takich decyzji zostaje odjęte.

Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] w I części sentencji uchylił punkty 1 i 2 decyzji Prezydenta Miasta P., w których wskazano działki znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy oraz znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu. W miejsce tego wskazał w pkt. 1 sentencji decyzji, że w liniach rozgraniczających pas drogowy znalazły się działki 4, 5 i 6, a w pkt. 2 określił działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy: 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10. W II części sentencji swojej decyzji Wojewoda uchylił część postanowień zawartych w decyzji organu I instancji. I tak w miejsce postanowień oznaczonych numerem X pkt 1 lit e tej decyzji wskazał, że "w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz dróg innej kategorii w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g powołanej na wstępie specustawy drogowej, określa się ograniczenia w korzystaniu z następujących nieruchomości: działki nr 8 przebudowa przyłącza elektroenergetycznego oraz teletechnicznego, działka nr 9 przebudowa przyłącza teletechnicznego, działka nr 10 przebudowa przyłącza teletechnicznego, działka nr 7 przebudowa sieci elektroenergetycznej, działka nr 1 wykonanie nawierzchni chodnika oraz zabezpieczenia gazociągu, działka nr 2 wykonanie chodnika i działka nr 3 wykonanie chodnika. W tym fragmencie swojej decyzji Wojewoda podał także, że "na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h (...) specustawy drogowej zezwala się na ograniczenie w korzystaniu z w/w nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego". W III części sentencji swojej decyzji organ odwoławczy uchylił pkt 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz pkt X ppkt 1 lit e w zakresie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi 11, 14 , 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 i umorzył w tym zakresie postępowanie. W części IV sentencji Wojewoda uchylił pkt VII ppkt 1 decyzji Prezydenta P. w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości i w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej orzekł o obowiązku wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W części V Wojewoda utrzymał w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji.

Uzasadniając tę reformatoryjną decyzję Wojewoda stwierdził, że w trakcie postępowania odwoławczego ponownie zanalizował wniosek inwestora, całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a także treść zaskarżonej decyzji. W wyniku tego ustalił, że do wniosku inwestora nie dołączono wypisów z ewidencji gruntów pozwalających na ustalenie stron postępowania. Składający ten wniosek O. S. nie dołączył też pełnomocnictwa Prezydenta Miasta P., z którego jednoznacznie wynikałoby, że był umocowany do jego złożenia. Wniosek ten nie został także zaopiniowany przez Prezydenta Miasta. Powyższe braki organ uzupełnił przy piśmie Prezydenta Miasta P. z dnia 13 września 2012r.

Kontrolując zaskarżoną decyzję organ II instancji dopatrzył się także szeregu nieścisłości w zakresie wskazania nieruchomości objętych inwestycją, a w szczególności podlegających ograniczeniu w korzystaniu. W wyniku analizy złożonego wniosku oraz projektu budowlanego, w tym mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stwierdził, że wskazane w pkt 2 oraz w pkt. X ppkt 1 lit e decyzji Prezydenta Miasta P. działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu, które znalazły się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy nie zostały wskazane we wniosku inwestora. Dotyczyło to działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 11, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 i 22. Także analiza załącznika graficznego do decyzji nie wykazała, aby działki te oznaczono jako przewidziane do ograniczenia w ich korzystaniu. W decyzji nie wskazano też jaki charakter będzie miało ograniczenie w korzystaniu z tych działek. Organ odwoławczy stwierdził także, że liniami rozgraniczającymi pas drogowy winny zostać objęte tylko działki nr 4, 5 oraz 6, tymczasem w decyzji organu I instancji błędnie wskazano, że w obrębie tych linii znajdą się także działki nr 1, 2, 3, które podlegać będą ograniczeniu w korzystaniu ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz drogi. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że na załączniku mapowym sporządzonym w skali 1:1000 nie sposób było zidentyfikować części działek, w tym działki nr 2. Z kolei działka nr 1 zgodnie z tym załącznikiem winna zostać podzielona. Mając powyższe na względzie wzywał on dwukrotnie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi wynikające z przepisów specustawy drogowej, bowiem w odpowiedzi na pierwsze wezwanie otrzymał mapę ewidencyjną, która była niezgodna z kolei z projektem zagospodarowania terenu. Prawidłowo sporządzoną mapę Prezydent P. przesłał dopiero przy piśmie z dnia 20 marca 2013 r.

Po zapoznaniu się z drugą poprawioną mapą stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji Wojewoda uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr 2 i 1 oraz 3, które błędnie zostały wskazane jako znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy i stwierdził, że będą one podlegały ograniczeniom w korzystaniu z nich z uwagi na konieczność przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. W ocenie Wojewody konieczna była także zmiana pkt VII ppkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej bowiem niezgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej określono w nim termin wydania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach C. i M. L., K. D. oraz A. D. i T. D. Wojewoda stwierdził, że nie kontroluje decyzji umarzającej postępowanie wszczęte z poprzedniego wniosku inwestora lecz decyzję z dnia [...] r. Stwierdził także, że strony wnoszące odwołania zgodnie z art. 11 d ust. 6 specustawy drogowej zostały imiennie powiadomione o wszczęciu kontrolowanego postępowania, a organ umożliwił im czynny w nim udział, w tym możliwość składania wniosków i zastrzeżeń. Organ ten stosownie do art. 10 k.p.a. umożliwił również tym stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zawiadomił ich zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią. Wojewoda stwierdził także, że rozpoznał sprawę na nowo analizując cały zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W kwestii zgłoszonego żądania zmiany przebiegu projektowanej drogi Wojewoda stwierdził, że zarówno on, jak i organ I instancji upoważnieni byli do sprawdzenia czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, a także czy przedłożony projekt był zgodny z przepisami. Zauważył następnie, że jeżeli wniosek spełnia wymogi ustawowe obliguje to organ do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Orzekające w sprawie organy nie mogą natomiast wyznaczać czy korygować tras inwestycji, ani też wprowadzać zmian do proponowanych rozwiązań, bowiem to inwestor samodzielnie wybiera najbardziej korzystne dla niego rozwiązania lokalizacyjne. Wojewoda dodał, że pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. wystąpił do inwestora o rozważenie możliwości przeprojektowania proponowanej lokalizacji inwestycji, ten jednak poinformował go w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r., że przyjęte rozwiązania w najmniejszym stopniu ingerują w działki prywatne, a ukształtowanie włączenia ul. [...] do ul. [...] wynika z konieczności zachowania kąta skrzyżowania najbardziej zbliżonego do kąta prostego. W uzupełnieniu organ ten wskazał, że trakcie prac studialnych rozważane było także wykonanie ciągu pieszo-jezdnego zamiast chodnika. Pomysł ten jednak zarzucono, gdyż stanowiłoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pieszego.

W ocenie Wojewody bezzasadne były także zarzuty podniesione przez J. F. dotyczące naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej. Przepisy tej ostatniej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta. Organ powołał także przepisy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w których wskazano zarządców dróg powiatowych i gminnych, a także dróg publicznych znajdujących się w granicach miast na prawach powiatu. W oparciu o te regulacje, a także powołując się na pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, wywiódł, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję.

Zdaniem Wojewody nie można się zgodzić także z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a., a także art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że stanowiąca własność skarżącego działka nr 6 znalazła się w całości w liniach rozgraniczających pas drogowy. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części stają się w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Zatem własność nieruchomości znajdującej się w obrębie projektowanego pasa drogowego powinna zostać na mocy ostatecznej decyzji ZRID przeniesiona na rzecz konkretnego podmiotu, którym w tym przypadku jest gmina P. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi zaś wprost, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie , w jakim nie narusza ona istoty prawa wąłsności. Chronione przepisami art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji prawo własności nie jest też prawem chronionym bezwzględnie, bowiem Konstytucja dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Realizacja systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu pozostaje zaś w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażającą się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę chronionych praw i wolności.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody wniósł J. F. , zastępowany przez radcę prawnego K. T. – L. domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powtórzone zostały i dodatkowo rozwinięte wszystkie zarzuty podniesione już w odwołaniu wniesionym przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta P. W szczególności skarżący zarzucił:

- wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej,

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- art. 7 w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego i przyjęcie, że wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości wykorzystywanej dla celu prowadzonej działalności gospodarczej jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje,

- i wreszcie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącego dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nie naruszała prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

W uzasadnieniu skargi powtórzona została w znacznej części argumentacja jaką posłużył się skarżący we wniesionym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. Dodatkowo zacytował w nim także obszerne fragmenty wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 424/09, w którym zwrócono uwagę, że specustawa drogowa z uwagi na jej wyjątkowy charakter nie może służyć jako podstawa do szybkiego, uproszczonego przejmowania nieruchomości pod rozbudowę dróg w sytuacji, gdy nie są spełnione ustawowe przesłanki i nie może służyć innym celom niż w niej przewidziane. W wyroku tym NSA stwierdził też, że "organy administracji rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta ". Do skargi dołączona została także obszerna dokumentacja fotograficzna, na której przedstawiono aktualne zagospodarowanie działki nr 6.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił jednakowoż części podniesionych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienia, stosownie jednak do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu.

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że trafnym okazał się zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów regulujących właściwość organów orzekających w niniejszej sprawie aczkolwiek chybione było uzasadnienie tego zarzutu. Skład orzekający podzielając bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej, stwierdził jednakowoż, że nie dotyczy to decyzji ZRID wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z ciążącymi na inwestorze obowiązkami przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu czy przebudowy dróg innej kategorii, o jakich jest w art. 11 f ust. 1 lit g specustawy drogowej i w zamieszczonym w ust. 2 tego artykułu odesłaniu do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 12 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej zwanej u.g.n.).

Rozważania dotyczące kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej dotyczących zarządzanych przez niego dróg gminnych rozpocząć należy od analizy przepisów specustawy drogowej. Stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis ten nie pozostawia zatem wątpliwości, że ustawodawca dopuścił możliwość wydawania przez starostę zezwoleń na realizację dróg powiatowych mimo, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) wchodzi on w skład zarządu powiatu, który zarządza tą przebudowywaną drogą bądź będzie zarządzał nowo wybudowaną drogą. W miastach na prawach powiatu, do których zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 11 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) zaliczane jest miasto P., funkcje przypisane staroście sprawuje zaś zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 11 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) prezydent tego miasta. Prezydent ten jest też jednocześnie zarządcą dróg gminnych i powiatowych znajdujących się w obszarze jego miasta ( art. 19 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Specustawa drogowa nie reguluje zatem kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowych dotyczących dróg gminnych. Organ ten z tytułu wykonywania funkcji starosty jest zatem nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dotyczącej drogi gminnej znajdującej się w obszarze jego właściwości jako zarządcy tej drogi. Podzielić tutaj trzeba jednocześnie pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10, LEX nr 59793, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu, w ten bowiem sposób interpretować trzeba połączenie obu tych ról procesowych.

Dodać należy, że powołany w skardze przepis art. 11c specustawy drogowej nakazuje stosować do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz winno się to odbywać z zastrzeżeniem przepisów powołanej ustawy. Jeżeli zatem w przepisach specustawy drogowej nie przewidziano generalnego obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowych dotyczących zarządzanych przez niego dróg gminnych czy powiatowych to brak jest podstaw prawnych do zastosowania do tego organu przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że pozostaje on ze stroną w takim stosunku prawnym, iż wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obwiązki lub z uwagi na reprezentowanie przez niego strony wnioskującej o wszczęcie postępowania.

Odnosząc się do powołanej w skardze nieobowiązującej już uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 11) zauważyć należy, że podjęto ją w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu. NSA w tej uchwale dokonał celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wskazując, że na podstawie tych przepisów prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, a w konsekwencji nie może on także upoważnić do załatwienia tej sprawy swoich zastępców oraz pozostałych pracowników urzędu. Rozważając zatem możliwość powoływania się na omawianą uchwałę w pierwszym rzędzie dostrzec należy istotne różnice między postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należącej do gminy, a postępowaniem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którego ramach może dojść do przeniesienia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości znajdujących się w pasach drogowych. Nie od rzeczy przyjdzie też podkreślić, że ustawodawca zaakceptował pogląd NSA wyrażony w analizowanej uchwale nowelizując ustawę o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). W wyniku tej nowelizacji do art. 142 dodany został przepis ust. 2 stanowiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości zamiennej, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wyłączył natomiast prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne, w których wnioskodawcą jest ten organ wykonawczy gminy.

Na marginesie przyjdzie też wyjaśnić, że nie było trafne powołanie się przez pełnomocnika skarżącego na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2011 r. , sygn. akt II SA/Ol299/11, LEX nr 852150. Wprawdzie teza tego wyroku zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej Lex zdaje się potwierdzać stanowisko strony skarżącej o konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawie lokalizacji drogi gminnej na podstawie przepisów specustawy drogowej, jednakowoż z treści uzasadnienia tegoż wyroku wynika wręcz coś przeciwnego. WSA w Olsztynie zajął bowiem w omawianej kwestii stanowisko zbieżne z poglądem prawnym zawartym w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 88/10.

Kontynuując prowadzone rozważania wskazać jednak należy, że powołane wyżej wyroki NSA i WSA w Olsztynie zapadły na gruncie nieobowiązujących już przepisów zamieszczonych w rozdziale 2 specustawy drogowej, regulujących tryb wydawania zezwoleń na lokalizację dróg publicznych. Przepisy tego rozdziału zostały bowiem uchylone w całości ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958). W sprawach prowadzonych w trybie specustawy drogowej wszczętych po dniu 10 września 2008r. nie są już zatem prowadzone odrębne postępowania w sprawie lokalizacji drogi i w sprawie pozwolenia na jej budowę, a w miejsce tego wydawana jest jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów specustawy drogowej nieco inaczej przedstawia się również kwestia wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych dotyczących dróg gminnych i powiatowych. Ustawodawca postanowił bowiem wyłączyć ten organ od orzekania o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości, o jakich jest mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit g specustawy drogowej. Do wskazanych w tym przepisie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez ich właścicieli w związku z realizacją inwestycji drogowej może dojść w sytuacjach określonych w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i lit. f ustawy, a to w związku z obowiązkiem dokonania przez inwestora przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, czy w przypadku konieczności przebudowy dróg innych kategorii. W przypadku tego rodzaju rozstrzygnięć zamieszczanych w decyzjach zezwalających na realizację inwestycji drogowych przepis art. 11f ust. 2 specustawy drogowej nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie przepisu art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. W świetle tego unormowania w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej odpowiednie zastosowanie winien znaleźć więc nakaz zawarty w ust. 8 art. 124 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu nas zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zaś mowa o ograniczeniu w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń , jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Z wniosku złożonego w kontrolowanej sprawie przez pełnomocnika zarządcy drogi wynika, że w związku z koniecznością przebudowy sieci infrastruktury technicznej na działkach nie stanowiących własności gminy konieczne będzie wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z kilku nieruchomości leżących poza pasem drogowym. Nie ulega także wątpliwości, że przynajmniej część właścicieli tych nieruchomości nie wyraziła zgody na tego rodzaju ograniczenia ( np. skarżący J. F. współwłaściciel działki 9 czy uczestnicy postępowania współwłaściciele działki nr 8).

Konstrukcja odesłania zawartego w art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, w którym ustawodawca wyraźnie wskazuje art. 124 ust. 8 u.g.n. powoduje, że w przypadku zamieszczenia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ustaleń wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości leżących poza pasem drogowym, które nie stanowią własności gminy, winny znaleźć wprost zastosowanie przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. nakazujące wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w takich sprawach. Wobec tego przyjdzie stwierdzić, że skoro we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przewidywana była konieczność wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości leżących poza pasem drogowym budowanej i przebudowywanej drogi Prezydent Miasta P. działający jako starosta podlegał wyłączeniu od rozpoznania tej sprawy na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz w zw. z art. 124 ust. 8 u.g.n. Naruszenie wskazanego wyżej obowiązku stanowi stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nakłada to na Sąd obowiązek uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

W związku ze stwierdzonym rodzajem naruszenia prawa Sąd jest zwolniony z obowiązku szczegółowej analizy pozostałych zarzutów skargi. Wskazać zatem jedynie przyjdzie, że rację ma co do zasady Wojewoda [...] stwierdzając, że organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest związany wnioskiem inwestora i z tego powodu nie powinien wprowadzać do tego wniosku oraz dołączonego do niego projektu budowlanego zmian dotyczących przebiegu projektowanej budowy czy przebudowy drogi. Organ II instancji jednak nie był konsekwentny w zastosowaniu się do tej reguły, bowiem odmawiając wprowadzenia do przedmiotowego projektu zmian, jakich domagał się skarżący, zmienił jednocześnie w sposób istotny decyzję organu I instancji w zakresie wskazanych w niej działek ewidencyjnych, tak znajdujących się w liniach wyznaczających pas drogowy, jak i leżących poza tymi liniami. Dodać należy, że część tych zmian wbrew stwierdzeniom organu nie została wskazana we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] r. Nota bene na wniosku tym ręcznie też naniesiono kilka poprawek dotyczących numerów ewidencyjnych działek. Poprawki te dotyczyły m.in. należącej do skarżącego działki 30 , na której miała być realizowana budowa ulicy i zarazem przebudowa i budowa infrastruktury technicznej.

Omawiając stopień związania złożonym wnioskiem inwestora organu zezwalającego na realizację inwestycji drogowej nie można też pominąć przepisu art. 11i ust. 1 specustawy drogowej nakazującego w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane za wyjątkiem art. 28 ust. 2. Tym samym organ wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek skontrolowania projektu budowlanego pod kątem spełniania przez niego wymogów wynikających m.in. z odpowiednio stosowanego art. 35 Prawa budowlanego W szczególności winien on zbadać zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jest on w związku z tym uprawniony do nałożenia na inwestora w drodze postanowienia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego), co w efekcie może prowadzić do zmiany pierwotnego projektu przebiegu drogi.

Nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawnych podnoszony w skardze zarzut naruszenia zaskarżona decyzją przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej przepisów tych nie stosuje się w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowej.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] wyznaczy do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ właściwy do załatwienia wniosku Prezydenta Miasta P. Wyznaczony organ zanalizuje w pierwszej kolejności zgodność złożonego wniosku zarządcy drogi z dołączonym do tego wniosku projektem budowlanym. Organ ten kierując się zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. wyjaśni także w sposób niebudzący wątpliwości, czy złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zmierza rzeczywiście do realizacji wskazanego w nim celu czy też w istocie zmierza do osiągnięcia innych celów niekoniecznie związanych z budową drogi.

Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa Sąd rozstrzygał natomiast w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.