III SA/Po 681/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), a także przepisów § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2004 r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...], zwanej dalej: "uchwałą Nr [...]"), po rozpoznaniu sprawy zajęcia pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, nałożył na spółkę X Sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 5.375,00 zł (słownie: pięć tysięcy trzysta siedemdziesiąt pięć złotych i 00/100). Wskazując na sposób określenia kary organ I instancji wyszczególnił następujące elementy stanowiące podstawę jej wyliczenia: umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej - stawka (zł/m2/dzień) 1,00 zł, ilość dni - 43, powierzchnia - 12,50m2, opłata - 537,50 zł, opłata karna (x10) - 5.375,00 zł. Organ I instancji wskazał przy tym, że kara pieniężna została naliczona za okres od dnia następnego po wygaśnięciu zezwolenia, a więc od dnia 1 stycznia 2012 r., do dnia poprzedzającego wydanie decyzji na zajęcie przez reklamę pasa drogowego ul. [...], a więc do dnia 12 lutego 2012 r.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2012 r. kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...], będącej drogą powiatową, pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że przedmiotowe reklamy o łącznej powierzchni 12,50 m2 stanowią własność spółki X Sp. z o.o. Dalej organ wskazał, że w dniu 23 lutego 2012 r. wydał decyzję, Nr [...], zezwalającą na obecność reklam. W dniu 27 marca 2012 r. odbyły się w terenie oględziny z miejsca ustawienia przedmiotowych reklam, w których uczestniczyli jedynie przedstawiciele organu. Podczas tych oględzin stwierdzono obecność reklam w pasie drogowym. Następnie organ I instancji przywołał regulacje ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Nr [...], w oparciu o które przedstawił sposób wyliczenia kary pieniężnej, zaznaczając jednocześnie, że z uwagi na uzyskanie przez stronę w trakcie trwania postępowania zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym brak było konieczności nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka X Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji lub ewentualnie o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

1) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, przy wydawaniu zaskarżanej decyzji okoliczności dotyczących sposobu oraz terminów wydawania decyzji w sprawie zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym w latach ubiegłych,

2) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione, a w szczególności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na wynikach kontroli terenowej dokonanej w dniu 24 lutego 2012 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że reklamy zamontowane na ul. [...] znajdowały się tam w okresie od dnia 1 stycznia 2012 roku do dnia 12 lutego 2012 roku włącznie,

3) niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych,

4) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. przez przyjęcie, że odwołująca zajęła pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia odwołująca wskazała przede wszystkim na to, że organ I instancji wydając zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na okres od dnia 13 lutego 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. postąpił w sposób sprzeczny z wytworzoną kilkuletnią praktyką we wzajemnej współpracy. W ubiegłych bowiem latach odwołująca występowała z pisemnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy - w trakcie roku - zawsze po upływie terminu obowiązywania decyzji wcześniejszej, z pominięciem terminu wskazanego w warunkach zezwolenia, a wydawane przez organ I instancji decyzje zawsze obejmowały czasookres sprzed wydania decyzji, a od 2008 r. zawsze sprzed złożenia wniosku. Wytworzona praktyka spowodowała powstanie usprawiedliwionego przeświadczenia, że organ nie dopatruje się niczego nagannego w tym, że wniosek zostanie złożony w trakcie trwania roku, którego dotyczy. Wobec powyższego należy uznać, że 30 dniowy termin wyznaczony przez organ na poinformowanie o zamiarze przedłużenia okresu pozwolenia na umieszczenie reklam był jedynie terminem instrukcyjnym. Ponadto organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione, a w szczególności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na wynikach kontroli terenowej dokonanej w dniu 24 lutego 2012 r. oraz oględzin, które odbyły się w dniu 27 marca 2012 r., a więc na dowodach, które zostały przeprowadzone w czasie gdy nie można było na miejscu umieszczenia reklam przeprowadzić żadnych dowodów na okoliczność czy reklamy te znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 12 lutego 2012 r. Brak jest dowodów na to aby reklama w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji była umiejscowiona w pasie drogowym ul. [...]. Sam fakt prowadzenia postępowania z wniosku strony o wyrażenie zgody na umieszczenie reklamy w tym okresie nie może jeszcze przesądzać, że owa reklama została wtenczas już zamontowana. Zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy powinno być precyzyjnie udokumentowane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Nie można się w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia tak dotkliwej kary pieniężnej posługiwać jedynie przypuszczeniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2012 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Wobec tego wymierzenie kary w omawianym przypadku jest uzasadnione. Strona przekroczyła czasokres, na który posiadała zezwolenie dotyczące legalnego zajęcia pasa drogowego. Następnie Kolegium podniosło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowy baner reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. [...] w P. Fakt ten nie budzi wątpliwości, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie wcześniej - niż okres na który nałożono karę za nielegalne zajęcie pasa drogowego – organ I instancji wydał odwołującej decyzję zezwalającą na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez reklamę. Organ I instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki - między innymi na wycinku z mapy zasadniczej. Zrobił to w sposób jednoznaczny i czytelny urządzeniem posiadającym certyfikaty. Zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób ekspozycji przedmiotowej reklamy. Wskazują, że była ona umieszczona w pasie drogowym. Dowodem, że przedmiotowy nośnik znajdował się w pasie drogowym jest mapa zasadnicza oraz załączone fotografie nośnika reklamowego. Nadto Kolegium podkreśliło, że reklamę powieszono nad przejściem dla pieszych, które jest częścią pasa drogowego. Przedmiotowy baner reklamowy odpowiada również definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt. 23 u.d.p. Na koniec uzasadnienia organ odwoławczy, powołując się na art. 81 K.p.a., stwierdził że organ I instancji prawidłowo pouczył strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie akt, przed wydaniem decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Nadto strony były informowane o czynnościach, które przeprowadzał organ I instancji w przedmiotowej sprawie, miały możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie prawem przewidzianym, wywiodła spółka X Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na całkowitym pominięciu dotychczas stosowanej, kilkuletniej praktyki w zakresie sposobu oraz terminów wydawania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod reklamę;

2) art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione, a w szczególności poprzez oparcie decyzji jedynie na wynikach kontroli terenowej dokonanej w dniu 24 lutego 2012 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że reklamy zamontowane w pasie drogowym ul. [...] znajdowały się tam w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r.;

4) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

W uzasadnieniu wniesionej skargi spółka X Sp. z o.o. powtórzyła argumentację podnoszoną dotychczas w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności zaprezentowaną w złożonym uprzednio odwołaniu. Ponadto precyzując nowo podniesione zarzuty, w zakresie naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a., skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję. Co najistotniejsze organ nie wskazał dowodu, na podstawie którego ustalił liczbę dni, która stanowiła podstawę do obliczenia wysokości nałożonej kary - daty od kiedy reklamy należące do skarżącej spółki były umieszczone w pasie drogowym ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., pismem z dnia 6 maja 2013 r., wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Sądu z dnia 4 czerwca 2013 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się trafne.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P., od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 12 lutego 2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 12,50 m2.

Decyzje administracyjne obu instancji w ocenie Sądu nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie rzecz ujmując do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższą zasadę rozwija art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja dyspozycji powyżej przywołanych norm prawnych ma niebagatelne znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 K.p.a. W toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej podejmuje więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Nie bez znaczenia pozostaje przy tym dyspozycja zawarta w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewystarczające jest zatem uczynienie zadość, w toku postępowania administracyjnego, obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., bowiem organ administracji winien odzwierciedlić poczynione ustalenia faktyczne w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się przy tym do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także w sposób przekonujący, nieuchybiający zasadom logiki i doświadczenia życiowego, uargumentować dlaczego wskazane przez siebie okoliczności faktyczne uznał za udowodnione, przeciwnym im dowodom odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej. Nie należy przy tym zapominać, że sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej - odpowiadającego wymogom wyrażonym w art. 107 § 3 K.p.a. – stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania określonej w art. 11 K.p.a. Jest ono istotne także z punktu widzenia umożliwienia stronie realizacji przysługujących jej uprawnień procesowych, w szczególności w celu obrony jej słusznych interesów. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, tak by móc się do nich odnieść czy to w odwołaniu wnoszonym od decyzji przerwszoinstancyjnej, czy to w skardze do sądu. Wreszcie, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej, w tym przede wszystkim merytorycznej, weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Uchybienie analizowanym obowiązkom sprawia natomiast, iż zaskarżona decyzja w istocie wymyka się spod kontroli sądowej.

Podkreślenia wymaga, że Sąd w ramach sprawowanej kontroli nad zaskarżonym aktem administracyjnym, nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonują wyłącznie organy administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast Sąd ocenia jedynie, czy działania organów w tym zakresie były zgodne z przepisami obowiązującej je procedury. Stąd też niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy okoliczności faktycznych nie może być konwalidowane na etapie postępowania sądowego, a naruszenia jakich w tym zakresie dopuszczają się organy prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Słusznie przy tym zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów nie dostrzeżonych przez organ a mogących uzasadniać jego rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1122/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Przechodząc do analizy kontrolowanej na gruncie niniejszego postępowania sprawy, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że bezsporne jest, iż skarżąca decyzją Zarządu Dróg Miejskich w P., wydaną w dniu [...] lutego 2011 r. - z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - uzyskała zgodę na umieszczenie reklam w pasie drogowym na ul. [...], stanowiącej drogę powiatową, do dnia 31 grudnia 2011 r. Jak wynika z akt administracyjnych, jak również z uzasadnienia obu rozstrzygnięć, kolejna decyzja o zgodzie na umieszczenie reklam w pasie drogowym ul. [...] wydana została w dniu 23 lutego 2012 r., na wniosek skarżącej złożony dnia 13 lutego 2012 r., przy czym obejmowała ona okres od dnia 13 lutego 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Tymczasem pierwsza kontrola pasa drogowego i pomiary powierzchni reklamowej przy ul. [...], dokonana przez pracowników ZDM w P, miała miejsce dopiero 24 lutego 2012 r., a więc w czasie gdy reklamy – zgodnie z decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. - mogły być tam umieszczone.

W rezultacie samo przeprowadzenie tej kontroli, w tym dokonanie w jej toku ustalenia istnienia przedmiotowych reklam, nie może zostać uznane za dowód wystarczający dla przyjęcia, że reklamy o określonej powierzchni znajdowały się tam w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 12 lutego 2012 r., a takie ustalenie poczynił organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., w części zawierającej rozstrzygnięcie. Twierdzenie to należy z całą stanowczością odnieść także do oględzin przeprowadzonych jeszcze później, bowiem dopiero w dniu 27 marca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano przy tym na jakiekolwiek inne dowody czy też nie przeprowadzono jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej przyjąć, że przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 12 lutego 2012 r. Organ I instancji formułując uzasadnienie w jego części faktycznej ograniczył się w istocie wyłącznie do pobieżnego przedstawienia przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ nie wskazał natomiast w sposób jednoznaczny na okoliczności faktyczne istotne, na gruncie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, które uznał za udowodnione, dowody na których się przy tym oparł, z jednoczesnym przedstawieniem - w sposób przekonujący - toku rozumowania, który do uznania tych okoliczności doprowadził. Warto także zwrócić uwagę, że kontrolowana sprawa dotyczy w swej istocie przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, natomiast postępowanie zostało z urzędu wszczęte, a decyzja pierwszoinstancyjna swym rozstrzygnięciem obejmuje: "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi". Tym samym organ założył a priori, że do zajęcia pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 12 lutego 2012 r. doszło, nie próbując nawet wykazać tego dowodowo. Niewystarczająca jest również argumentacja zaprezentowana przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Ogranicza się ona bowiem, w analizowanym zakresie, w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, że fakt umieszczenia baneru reklamowego w pasie drogowym ul. [...] nie budzi żadnych wątpliwości, tym bardziej że wcześniej – niż okres na który nałożono karę za nielegalne zajęcie pasa drogowego – organ I instancji wydał skarżącej decyzję zezwalającą na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez reklamę.

W ocenie Sądu wywodzenie najistotniejszego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy wniosku – zajęcia pasa drogowego drogi publicznej z przekroczeniem terminu wskazanego w uprzednim zezwoleniu – li tylko z faktu uprzedniego wydania tegoż zezwolenia i znajdowania się przedmiotowych reklam w pasie drogowym w okresie objętym kolejnym wydanym zezwoleniem jest co najmniej przedwczesne, a zagadnienie to wymaga zdecydowanie głębszej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego w razie konieczności poprzez przeprowadzenie dalszych czynności dowodowych, odzwierciedlonej następnie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem zarówno organ I-szej jak i II-ej instancji nie uzasadnił, dlaczego kontrola przeprowadzona w czasie, gdy wydana już została decyzja o zgodzie na zajęcie pasa drogowego, a co więcej w czasie objętym tą zgodą, stanowią dowód na zajęcie tego pasa w okresie, w którym zgody takiej nie wydano. Postępowanie takie z punktu widzenia obowiązujących zasad postępowania administracyjnego jest oczywiście nieprawidłowe i godzi także w zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Konsekwencją wad postępowania dowodowego w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie nie poddaje się w ogóle kontroli sądowej. Nie sposób bowiem ustalić, co legło u podstaw przyjętych przez organy ustaleń faktycznych.

Jedynie przypuszczać można, że organ oparł się na domniemaniu, że strona skarżąca nieprzerwanie zajmowała pas drogowy, co miało wynikać z okresu, którego dotyczył kolejny wniosek strony o zgodę na dalsze zajmowanie pasa drogowego.

Jak już wskazywano powyżej uzasadnienie decyzji winno spełniać wyrażone w przepisach warunki, w tym wskazywać jednoznacznie, co i dlaczego organ uznał za udowodnione. Nie jest jednak rzeczą sądu dokonującego kontroli decyzji dokonywanie interpretacji uzasadnienia organu, a tym bardziej uzupełnianie go i przeprowadzanie oceny dowodów w zgodzie z art. 107 § 3 Kpa.

Na koniec tej części uzasadnienia Sąd pragnie również zwrócić uwagę na konieczność jednoznacznego wskazania na odpowiednim urzędowym dokumencie geodezyjnym lokalizacji przedmiotowych reklam (mapy k. 18-19 aa I instancji wskazują na siedem nośników reklamowych, gdy tymczasem dokumentacja fotograficzna obejmuje wyłącznie pięć takich nośników), a także wyznaczenia na tymże dokumencie linii granicznych pasa drogowego poszczególnych dróg publicznych, co jest niezbędne zważywszy na to, że kontrolowana sprawa dotyczy obszaru skrzyżowania i co pozwoli na określenie w pasie drogowym, której drogi publicznej nośniki te są zlokalizowane. Organ administracji, aby nie dopuścić do powstania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie przy ewentualnej kontroli tejże sprawy przez tut. Sąd w przyszłości, winien wskazać: po pierwsze, jakich nośników reklamowych sprawa ta dotyczy, w tym także jaka jest ich liczba, oraz po drugie, lokalizacji w pasie drogowym jakiej drogi publicznej sprawa ta dotyczy, w tym wyłącznie orientacyjnie wskazać na nazwę ulicy znajdującej się również w tak określonym pasie drogowym - co powinno znaleźć odzwierciedlenie nie tylko we wspomnianym już ostatnio urzędowym dokumencie geodezyjnym, lecz także w sentencji i uzasadnieniu podjętej decyzji. Powyższe ustalenia winny również umożliwić określenie działki geodezyjnej, na której zostały zlokalizowane nośniki reklamowe, a także jej właściciela.

Zważywszy na powyższe w ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że chybiony – na gruncie kontrolowanej sprawy - jest zarzut skargi wskazujący na dotychczasową praktykę przejawiającą się w uprzednich działaniach Zarządu Dróg Miejskich w P. Przede wszystkim prezentowany przez skarżącą w tym zakresie zarzut prowadzi w swej istocie do wykazania, że zezwolenie zawarte w decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. winno obejmować także okres sprzed dnia złożenia wniosku o jego wydanie, ergo zarzut ten mógłby mieć znaczenie – abstrahując w tym miejscu od jego prawidłowości - na gruncie sprawy o udzielenie zezwolenie, a zatem winien być podnoszony w odwołaniu od tegoż zezwolenia, a nie w przedmiotowo odrębnej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu wskazanego w zezwoleniu poprzednim – z 2011 r. Nadto wypada wskazać, że nieprawidłowa praktyka organu administracji, nieznajdująca oparcia w przepisach prawa, nie może stanowić argumentu dla strony skarżącej dla działań z prawem niezgodnych. Tym samym nałożenie kary przez organ za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi jest - co do zasady - prawnie umotywowane. Tak też należałoby ocenić zajęcie pasa drogowego przez stronę w czasie, którego nie obejmuje decyzja wyrażająca zgodę zarządcy drogi. W tym ujęciu istotny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zatem fakt, że skarżąca po pierwsze, miała zezwolenie na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. (decyzja z dnia [...] lutego 2011 r.) oraz po drugie, uzyskała zezwolenie na okres od dnia 13 lutego 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. (ostateczna decyzja z dnia 23 lutego 2012 r.). Wymierzenie takich kar uzależnione jest jednak między innymi od rezultatów prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe jest wadliwe i nie powala uznać za procesowo udowodnione, aby w czasie objętym decyzją strona zajmowała pas drogowy o określonej tam powierzchni reklam.

Dalej zauważyć należy, iż nie sposób zgodzić się z sugestiami skarżącej jakoby przeprowadzenie dowodów z oględzin przedmiotowych nośników reklamowych dopiero w okresie obowiązywania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego definitywnie uniemożliwiało ustalenie czy przedmiotowe urządzenia reklamowe umieszczone były w pasie drogowym także w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 12 lutego 2012 r. w toku postępowania administracyjnego jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko co przyczynić się może do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.), a brak możliwości przeprowadzenia na daną okoliczność dowodu z dokumentu (w tym na przykład zdjęcia fotograficznego), czy też oględzin bezpośrednio potwierdzającego zaistnienie określonego stanu faktycznego, nie wyklucza posłużenia się przez organ osobowymi środkami dowodowymi oraz oceny zgromadzonych dowodów pośrednich (poszlak) w sposób zgodny z zasadami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. II GSK 513/10, dostępny w CBOSA). Taką poszlaką podlegającą ocenie w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego może być w szczególności treść reklam zamieszczonych na nośnikach reklamowym w momencie oględzin w lutym i marcu 2012 r., data pozyskania zleceń na zamieszczenie powyższych reklam przez podmiot zarządzający nośnikami, czy też wreszcie dotychczasowa praktyka strony skarżącej i organu odnośnie uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji w oparciu o treść przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 472,- zł składa się uiszczony wpis stosunkowy od skargi w wysokości 215,- zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 240,- zł (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz kwota 17,- zł uiszczona przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.), co Sąd uczynił w punkcie III sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym winien w szczególności podjąć działania mające na celu uzyskanie materiału dowodowego, który wykaże że strona skarżąca dopuściła się działań niezgodnych z prawem w czasie, którego decyzja dotyczy lub tak uargumentować podejmowane rozstrzygnięcie, aby zostało ono oparte na dowodach i wyciągniętych z nich – z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego – wnioskach, a nie przypuszczeniach organu.