IV SA/Po 497/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 104 K.p.a. odmówił H. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N.W., przewidzianej do realizacji na dz. nr (...), (...), (...), (...),(...) ,(...),(...) ark. (...) obręb W., dz. nr (...), ark (...) położonych na obszarze ograniczonym ulicami D. W. – O. – K. – C.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu (...) r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N. W., przewidzianej do realizacji na dz. nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) ark. (...), obręb W., na części dz. nr (...). ark (...) położonych na obszarze ograniczonym ulicami D. W. – O. – K. – C. Wniosek został uzupełniony w dniu (...) r. Dodatkowo pismem z dnia (...) r. wnioskodawca przedstawił kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia (...) r. oraz kopię postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) r.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji. Na tej podstawie ustalono, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się obecnie stadion KS W. im. E. S.

Teren kwartału pomiędzy ulicami K. J., D.W. , św. J. i D. D. zagospodarowany jest obiektami sportu i rekreacji. Przy ul. K. J. znajduje się multipleks, a przy ul. K.J. i ul. D. D. zlokalizowana jest Akademia Wychowania Fizycznego wraz z towarzyszącymi urządzeniami sportowymi. Przy ul. C. kompleks rekreacyjny: budynek hotelowy, basen i sala gimnastyczna. Poniżej ul. Św. J. w kierunku południowym teren zagospodarowany jest ogródkami działkowymi i pozostaje niezabudowany obiektami trwałymi. Po północnej stronie ul. D. W. znajduje się zwarta miejska zabudowa pierzejowa. Po południowej stronie ul. D.D. zlokalizowane są zabudowania mieszkalne i usługowe, towarzyszące funkcji rekreacyjnej. Część terenu po tej stronie ul. D.D. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "B.", uchwała o zatwierdzeniu (...) z dnia(...), publikacja w dzienniku urzędowym nr(...), poz. (...) z dnia (...) r.

Teren objęty wnioskiem jest częścią południowego obszaru - klinowo -pierścieniowego systemu zieleni miasta P. Ponadto przedmiotowe nieruchomości objęte są zakresem opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Południowego klina zieleni miasta P. - obszar A", do sporządzenia którego przystąpiono na podstawie uchwały (...) Rady Miasta P.z dnia (...) r.

Dodatkowo teren objęty wnioskiem wchodzi w skład zabytkowego zespołu urbanistyczno architektonicznego W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr A 239 decyzją z dnia (...) r.

Działki nr (...), (...), (...), (...),(...),(...), (...) ark. (...) obręb W., część dz. nr (...) cz. ark (...) obręb W. położonych na obszarze ograniczonym ulicami D. W. – O. – K. – C. znajdują się w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 warunki zabudowy dla takich terenów mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przeprowadzona analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizy, zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) wykazała, że na obecny zakres wniosku decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana gdyż nie jest spełniony warunek art. 61. ust.1 pkt. 1, 3, 5 u.p.z.p,

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na rozległym obszarze (8ha), położonym wzdłuż ulicy D. W. (front działki 320m). Teren analizowany wyznaczony został zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r. i obejmuje teren o promieniu blisko 1 km - od południowej pierzei Starego Rynku do ul. T. oraz od terenu dworca PKP aż za koryto W. Bezcelowym jest branie pod uwagę całej zabudowy terenu analizowanego, gdyż w relacjach przestrzennych zabudowa znajdująca się 500 czy 1000 m od planowanej zabudowy nie może być podstawą wyznaczanie parametrów dla projektowanej zabudowy.

Kwartał pomiędzy ulicami D. W. – K.J. – D. D. stanowi część południowego obszaru klinowo - pierścieniowego systemu zieleni i jako teren zagospodarowany urządzeniami sportowymi i rekreacyjnymi stanowi łącznik między terenami otwartymi, a intensywną zabudową centrum miasta. Budowa proponowanego kompleksu spowodowałaby wprowadzenie zabudowy o intensywności i cechach nie występujących w kwartale ulic D.W. – K. J. – D. D.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpiono do właściwych w przedmiotowej sprawie jednostek (tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków i Zarządu Dróg Miejskich) oraz gestorów sieci z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy.

Pismem nr (...) z dnia(...) r. Miejski Konserwator Zabytków sprzeciwił się propozycji przeznaczenia terenu pod budowę kompleksu budynków mieszkalnych.

Natomiast Zarząd Dróg Miejskich pismem nr (...) z dnia (...) r. poinformował, że uzgodnienie wydane zostanie po uzupełnieniu wniosku o projekt decyzji przygotowany w zakresie obsługi komunikacyjnej w oparciu o aktualną opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, która opracowuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - obszar A" z uwzględnieniem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. Pismem nr (...) z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r. Miejska Pracownia stwierdziła, że inwestycja jest sprzeczna z założeniami projektowanego planu oraz zapisem obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." zatw. Uchwałą Nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r. W tej sytuacji nie można określić zasad obsługi komunikacyjnej dla inwestycji objętej wnioskiem.

Pismem nr (...) r. z dnia(...) r. E. S.A. wskazała na konieczność budowy dwóch stacji transformatorowej wraz z liniami zasilającymi oraz budową sieci rozdzielczej nn. Z pisma A. S.A. nr (...) z dnia (...) r. wynika, że w celu podłączenia projektowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej konieczna jest jej rozbudowa oraz, że brak jest możliwości odprowadzenia wód opadowych do istniejącego systemu kanalizacji ogólnospławnej. W zaistniałej sytuacji organ wzywał wnioskodawcę do przedstawienia umowy przedwstępnej, zawartej między wnioskodawcą, a A. S.A. oraz E. S.A gwarantującej uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz elektroenergetycznej. Brak umowy z E.S.A. i A. S.A. na wykonanie brakującego uzbrojenia narusza wyżej wymieniony zapis art. 61 ust.1. pkt. 3 upzp.

Projektowana inwestycja znajduje się na obszarze dla którego opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - część A" Natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." (Uchwała nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r.) teren ten oznaczony jest symbolem ZS1/ZP - tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, ogrody specjalistyczne tereny zieleni parków oraz ZS1/US3 - tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, ogrody specjalistyczne, tereny sportu i rekreacji. Przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można w sposób zgodny z prawem ustalić warunków zabudowy dla zamierzenia niezgodnego z zapisami obowiązującego studium.

W przedmiotowej sprawie nie można wydać żądanej decyzji, gdyż realizacja planowanego zamierzenia budowlanego naruszy przepisy 61. ust.1 pkt. 1, 3, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo niezgodność inwestycji z założeniami projektu planu miejscowego nie pozwala na uzgodnienie obsługi komunikacyjnej terenu objętego wnioskiem.

Projektowana inwestycja spowoduje zubożenie miasta o kolejne tereny sportowo rekreacyjne i naruszy chronione od lat kliny zieleni tworzące charakterystyczny pierścieniowo promienisty układ urbanistyczny.

W wyniku wniesionego odwołania przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla bardzo dużego terenu (8-10 ha) i 16 budynków na około 1.500 mieszkań, o zróżnicowanych kształtach i wysokości od 4 do 15 kondygnacji naziemnych. Skala planowanej inwestycji zmusza do postawienia pytania czy ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest prawnie dopuszczalne. Według Kolegium - nie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowiłaby ewidentne naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja taka zastępowałaby plan miejscowy, wprowadzała do obszaru analizowanego zespół zabudowy, nie mający w tym obszarze odpowiednika. Zakres przedsięwzięcia powoduje, że nie można byłoby ustalić dla poszczególnych obiektów budowlanych parametrów zabudowy w sposób określony przepisami rozporządzenia. Sam obszar analizowany, którego granice wyznaczone zostały tylko w minimalnych odległościach od terenu objętego wnioskiem jest ogromy, zawiera zespoły zróżnicowane pod względem urbanistycznym i architektonicznym. Tymczasem założeniem przepisów było, by obszar ten był jednorodny w ww. zakresie, tak by planowana inwestycja i dotychczasowa zabudowa uzupełniały się, stanowiły całość. Jest to kolejny dowód na to, że zamierzenie Spółki nie nadaje się do ustalenia warunków w decyzji o warunkach zabudowy.

SKO stwierdziło także, że trafne są zarzuty Spółki, które odnoszą się do tego jak organ I instancji traktuje zapisy Studium i projektu planu miejscowego. Zapisy te nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzająca Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 712/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą Nowa Wilda przewidzianej do realizacji na dz. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), ark. (...) obręb W., część dz. nr (...) ark.(...), obręb W. położonych na obszarze ograniczonym ulicami D.W. – O. – K. – C.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niedopuszczalnym i nie znajdującym oparcia w przepisach jest natomiast przyjęcie, że decyzję o zabudowie wydaje się dla pojedynczych obiektów budowlanych i nie jest możliwe wydanie takiej decyzji z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - część A" i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." tj. uchwałą nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r.

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia z 2003 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji i co potwierdził organ II instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wadliwy albowiem ograniczył ją jedynie do części obszaru analizowanego.

Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Końcowo Sąd wskazał, że organ rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi postępowanie i analizę mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu. Po przeprowadzeniu analizy organ mając na względzie art. 56 i 61 u.p.z.p. wyda stosowną decyzję mając przy tym na uwadze, iż odmowa wydania warunków zabudowy może nastąpić tylko gdy zachodzi wyraźna sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji SKO decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji, dokonując analizy urbanistycznej, po wyznaczeniu zgodnie z wymogami, obszaru analizowanego, bezpodstawnie ograniczył przedmiot swoich rozważań do znacznie zawężonego obszaru znajdującego się w ramach ul. K. J., D. W., C. Okrojona w ten sposób analiza uniemożliwiła w sposób pełny odniesienie się do zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego punkt odniesienia dla przyszłej zabudowy. Naruszyło to wymogi procesowe wskazane w art. 7 i 77 kpa i mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien przeprowadzić dodatkową analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, posługując się właściwie oznaczonym obszarem analizowanym, biorąc pod uwagę związany i deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy. Wydając decyzję odmowną organ musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Dokonana przez organ I instancji ocena własna inwestycji z normami ogólnymi dotyczącymi postulowanego ładu przestrzennego na badanym terenie jest niedopuszczalna i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wszystkie oceny czy interpretacje dotyczące ogólnych zasad polityki przestrzennej nie mają znaczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji nie wskazano przepisów materialno- prawnych, które mają zastosowanie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w decyzji z dnia (...) r. wskazał, że uwzględniono w całości wskazania organu II instancji ujęte w decyzji z dnia (...) r. Sporządzono ponowną analizę urbanistyczną i wyznaczono obszar analizowany w promieniu 1071 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy wnioskowanego terenu (3 x 357 m) ustalona od strony ul. D.W., z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę. Tak wyznaczony teren tworzy obszar analizowany o powierzchni blisko 465 ha, jego szerokość i długość wynoszą niespełna 2,5 km, i został on ograniczony: od północy - ulicami: G., pl. W., K., G.; od wschodu - zabudową Osiedla P.; od południa - terenami ogrodów działkowych - ROD B., ROD im. P., ulicą T.; od zachodu - torami kolejowymi oraz zakładami ZNTK. Ponownie przeanalizowano możliwości ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy; zbadano czy spełnia ona zasady dobrego sąsiedztwa i czy jest możliwe jej pogodzenie z zabudową istniejącą w sąsiedztwie; Wskazano konkretnie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Teren objęty ww. wnioskiem znajduje się na obszarze objętym Uchwałą Nr (...) Rady Miasta P. z dnia(...) r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy D. W.".

W związku z powyższym zwrócono się do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z zapytaniem, czy planowana inwestycja jest zgodna z opracowywanym planem. Pismem z dnia (...) r. Miejska Pracownia Urbanistyczna poinformowała, iż na obecnym etapie prac projektowych, tj. w trakcie sporządzenia koncepcji projektu planu, przed opiniowaniem, informacje dotyczące planowanej funkcji i parametrów dla przedmiotowej działki mogą być oparte jedynie o obowiązujące "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." zatwierdzonym Uchwałą nr (...) r. Rady Miasta- P. z dnia (...) r. ". W Studium tym przedmiotowe nieruchomości zlokalizowane są w strefie ZS - południowego klina zieleni otwartej, na terenie US3 - tereny sportu i rekreacji - obiekty sportowe otwarte (niekubaturowe) i kubaturowe w zieleni, położone w obszarze klinowo-pierścieniowego systemu zieleni. Studium dopuszcza rozszerzenie powyższej funkcji o towarzyszące funkcje hotelowo - gastronomiczne, wielobranżowego handlu - lokalizowanych w powiązaniu z zabudową sportowo - rekreacyjną.

Pismem z dnia (...) r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że posesja objęta wnioskiem stanowi element zespołu urbanistyczno-architektonicznego W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...) decyzją z dnia (...) r. i wskazał, że przedmiotowy teren winien być przeznaczony na inwestycje o charakterze sportowo-rekreacyjnym, a zbudowanie w tym miejscu wnioskowanego kompleksu zniszczy sieć dawnych powiązań i zakłóci widoki na historyczny krajobraz kulturowy jako niekorzystna dominanta.

W toku postępowania uzyskano także opinię Zarządu Dróg Miejskich w sprawie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Wynika to z wymagań przepisów art. 54 u.p.z.p. ZDM pismem z dnia (...) r. poinformował, że wnioskowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi usługami i garażami podziemnymi będzie generowała dodatkowo bardzo duży ruch samochodowy i pieszy na przyległym obszarze i w związku z tym musi być poprzedzona przebudową istniejącego układu drogowego, który już obecnie jest niewydolny i funkcjonuje na granicy przepustowości. W związku z powyższym w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy i poprawy sytuacji komunikacyjnej w tym rejonie konieczna jest wyprzedzająca przebudowa: ul. K. J. na odcinku od skrzyżowania z ul. W. do skrzyżowania z ul. D. D. z uwzględnieniem przebudowy skrzyżowania z ulicami G. W. – P. – D. W., ul. D. W. ul. K.J. i do ul. H., ul. O. M. Ż., budowa/przebudowa dróg przyległych do planowanej zabudowy tj. ulic O. i C. Miasto nie dysponuje środkami finansowymi na realizację powyższych zadań w najbliższych latach. Zgodnie z zapisami Ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 19 z 2007r. poz. 115 art. 16.1) realizacja powyższych inwestycji drogowych musiałaby nastąpić w całości kosztem i staraniem inwestora kompleksu mieszkaniowego, wyprzedzająco przed oddaniem budynków do użytkowania. Stosowną umowę w sprawie budowy/przebudowy układu drogowego inwestor musiałby zawrzeć z ZDM przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę budynków. W związku z powyższymi uwarunkowaniami ZDM nie może uzgodnić planowanej inwestycji budowlanej, której realizacja bez wyprzedzającej budowy/przebudowy układu drogowego przyczyniłaby się do całkowitego paraliżu komunikacyjnego w tym rejonie miasta. Ponadto zdaniem ZDM podana we wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy liczba miejsc postojowych (1500) jest niewystarczająca w stosunku do planowanego zagospodarowania (zgodnie z wytycznymi normatywu parkingowego minimum wynosi 2250).

Wnioskodawca przedłożył także aktualne opinie w sprawie uzbrojenia terenu (A., E. D. i W. Spółka Gazownictwa).

Pismem z dnia (...) r. Urząd Miasta P. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia (...) r. i ponownie nie wyraził zgody na realizacje powyższej inwestycji na przedmiotowym terenie.

Obszar analizowany zajmuje znaczną część śródmieścia P. ok. 465 ha. Od północy ograniczony jest ulicami: G., pi. W., ul. K. i ul. G.. Od wschodu domknięty jest przez os. P.. Od południa ograniczony jest terenami ogrodów działkowych oraz ulicą T., a od zachodu torami kolejowymi oraz zakładami ZNTK.

Jego centralną część zajmuje teren inwestycji. Na osi północ-południe przecinają go dwie ważne arterie komunikacyjne ul. D. W., z którą bezpośrednio od wschodu graniczy teren inwestycji, ul. D. D. równoległa do ul. D. W. położona ok. 160 m na wschód od terenu inwestycji. Na osi wschód -zachód przecina go ul. K. J. położona ok. 200 m na północ od terenu inwestycji.

Ok. 560 m na wschód od trenu inwestycji całość z południa na północ przecina rzeka W.. Cechą charakterystyczną jest pas zieleni, terenów rekreacyjno - sportowych jakie wykształciły się między ul. D.W. a W. Ciągnie się on od południa obejmując m.in. ogrody działkowe, park J. P., i dalej powyżej ul. Ż. przekształcając tereny zieleni w strefę rekreacyjno - sportową w zielni. W jej skład wchodzi m.in. stadion największy obiekt sportowy w całym obszarze analizowanym, boiska, korty, pływalnia przy ul. C., budynki Akademii Wychowania Fizycznego, itd.

W kierunku północnym powyżej ul. Olimpijskiej i terenu inwestycji zabudowa się intensyfikuje; obok zabudowy AWF (dz. nr (...) położna na północny wschód od terenu inwestycji) znalazły się pojedyncze budynki wielorodzinne (dz. nr (...), (...),(...)(...) pomiędzy ul. O. a K. J.), kino (działka nr (...)) oraz park położony między ul. O. od strony ul. D. W. a ul. K. J. (dz. nr (...)). Powyżej ul. K. J. mamy do czynieni z regularną zabudową śródmiejską w typie kamienic; centrum usługowo- handlowym w rejonie placu A. z wysokimi budynkami (dz. nr(...), (...), (...),(...), (...), obręb P.). Strefa zielni parkowej za narożnikowym parkiem rozciąga się pasmem w kierunku zachodnim i obejmuje kolejne parki wchodzące skład systemu otaczającego śródmiejski ring.

Na zachód od ul. D.W. rozciąga się także typowa zabudowa kamienic. Po wschodniej stronie rzeki W. rozciągają się głównie modernistyczne osiedla wielorodzinne.

Tak określony obszar analizowany cechuje się stosunkowo dużym zróżnicowaniem pod względem funkcji zabudowy. Na wyżej opisanym obszarze analizowanym występują budynki o funkcji: mieszkaniowej wielorodzinnej realizowanej w formie przyulicznych kamienic, mieszkaniowej wielorodzinnej - blokowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji usługowej (sport i rekreacja, nauka i szkolnictwo wyższe, handel, biura). Znajdują się także tereny zieleni (parki, skwery, tereny koryta rzeki Warty ogródki działkowe), tereny zamknięte kolei (dworzec autobusowy, dworzec kolejowy, ZNTK).

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi około 31-37%. Występują budynki o wysokości od I do XX kondygnacji (Uniwersytet E., hotel P.), przeważają jednak budynki mające wysokość od III do V kondygnacji (typowe dla kamienic w zabudowie śródmiejskiej). Na analizowanym terenie znajdują się budynki o różnym typie i charakterze zabudowy. Przeważają jednak budynki sytuowane w frontowych granicach działek i na ich całej szerokości. Szerokość elewacji frontowych waha się od 7m do 225m, średnio na analizowanym obszarze budynki mają około 37m szerokości. Ze względu na wielkość analizowanego obszaru wyróżnić można szereg różnych typów dachów. Pod względem liczby przeważają jednak te budynki, które mają dachy płaskie (osiedla R., zabudowa placu A., S. B., budynki ZNTK), bądź skośne w większości realizowane jako mansardowe (typowe dla zabudowy śródmiejskiej - kamienic pochodzących z przełomu XIX i XX wieku). Ze względu na zróżnicowany typ i charakter zabudowy budynki znajdujące się w granicach analizowanego obszaru położone są w granicach działek lub w odległości do 60 m od frontowych granic posesji.

Kierując się racjonalnością w sporządzaniu analizy tak rozległego obszaru podzielono go na jednostki. Wyróżniono 60 jednostek charakteryzujących się konkretnymi cechami i formą zabudowy oraz funkcją czy sposobem zagospodarowania terenu. Odstąpiono od wykazywania setek czy nawet tysięcy pojedynczych działek i przypisywania im wskaźników i parametrów obiektów.

Szczegółowo opisano cechy najbliższych obiektów względem wnioskowanego terenu, które zgodnie z przepisami mają największy, faktycznie realny wpływ na rozstrzygnięcie o możliwościach ustalenia parametrów dla zamierzenia. Wynika to z regulacji ujętych w rozporządzeniu 2003 r.

Po zidentyfikowaniu podstawowych cech całego obszaru analizowanego scharakteryzowano najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji z zabudową zlokalizowaną w czytelnie wydzielonych kwartałach, ograniczoną ulicami: K. J., D. D., O. M. Ż. i D. W.

Zdaniem organu I instancji głównie ono waży na wyniku postępowania w kontekście potwierdzenia tudzież wykluczenia możliwości ustalenia parametrów dla nowego zamierzenia.

Tak wyznaczony obszar analizowany umożliwia rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej -z ul. D.W., ul. C. i ul. O., która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów

budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla zmierzenia we wnioskowanym kształcie.

Wnioskowana inwestycja nie kontynuuje przede wszystkim: linii zabudowy, wysokości oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zastrzeżenia największe budzi sposób zagospodarowania terenu zespołem budynków w typie zabudowy blokowej najbardziej zbliżonej do zespołów mieszkaniowych wielorodzinnych znajdujących się po wschodniej stronie rzeki W..

Pod względem zagospodarowania terenu zamierzenie jako całość jest zupełnie nowym sposobem zaplanowania przestrzeni w miejscu stadionu i jego otoczeniu. Jak wykazano, przy pasmowo kształtowanych jednolitych funkcjonalnie terenach na osi północ południe aż do ul. K.J., inwestycja rozcina w poprzek ten teren wprowadzając zabudowę charakterystyczną dla osiedli z obrzeży miasta, z poza strefy śródmiejskiej. O ile dość konsekwentnie następowała intensyfikacja zabudowy wyłaniającej się powyżej ul. Ż. (od południa w kierunku północny) z południowego klina zielni poprzez stopniowanie jej intensywności (łegi, ogródki działkowe, zieleń parkowa, boiska, obiekty, budynki sportowe, wreszcie stadion, i dopiero powyżej ul. O. - zabudowa usługowa czy nawet mieszkalna), o tyle proponowane rozwiązanie rozcięcia kształtowanego od dziesięcioleci klina, narusza zastany porządek.

Stąd proponowane rozwiązanie uznano za takie, które nie kontynuuje przeważających cech zagospodarowania terenu, wręcz rażąco rozbiją istniejąca, choć faktycznie w części mocno zdewastowaną strukturę w rejonie stadionu terenów rekreacyjno - sportowo - usługowych.

W zakresie linii zabudowy należy wskazać, że specyfika i położenie w odrębnym kwartale otoczonym ulicami i brak zabudowy sytuowanej po tej samej stronie ulicy D. W., co zmierzenie przekłada się na to, że żaden z nowych (17 ) budynków nie kontynuuje linii zabudowy sąsiedniej. Chodzi tutaj o kontynuację rozumianą jako sposób sytuowania budynku czy budynków na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Planowana zabudowa sytuowana jest na wielu, zróżnicowanych liniach zabudowy, równolegle i prostopadle do ul. D.W., w odległości od 43 m do ok. 210 m od frontu terenu wnioskowanego. Natomiast po wschodniej stronie ul. D.W. brak jest jakiejkolwiek zabudowy, a co za tym idzie, brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy dla przedsięwzięcia. Istniejąca zabudowa, w kwartale gdzie planuje się realizację zamierzenia, kształtuje się dopiero od strony ul. K.J., ul. M., bądź ul. C.. Znajdujący się vis a vis terenu inwestycji budynek basenu przy ul. C. (na działce nr 4/20) ma elewację boczną wycofaną o kilkadziesiąt metrów od najbardziej zbliżonego nowego budynku do ul. D.W.

Podobnie rzecz się ma z wysokością. Wysokość planowanej zabudowy od strony ul. D. W., w postaci budynków o IX i XV kondygnacjach nadziemnych i wysokości 27,2m - 44,7m, nie kontynuuje wysokości sąsiedniej zabudowy. Miejsce, w którym planuje się inwestycję od strony ul. D. W., znajduje się pomiędzy terenami zielonymi znajdującymi się na północ od niego (niezabudowanymi), a terenem należącymi do POSiR, położonymi na południe. Wysokość budynków to II do IV kondygnacji nadziemnych i nie więcej jak 15 m wysokości (budynek basenu). Natomiast wysokość kamienic położonych po zachodniej stronie ul. D.W., znajdujących się vis a vis inwestycji, to IV - V kondygnacji nadziemnych i ok. 18m.

Po wykazaniu nie spełnienia warunku kontynuacji rozpatrzono możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Przepisy rozporządzenia 2003 r. dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak każdorazowo uzasadnienia. W sprawie kluczowe jest ustalenie czy na innych od standardowych zasadach uprawnione jest ustalenie linii zabudowy i wysokości budynku. Przytaczając treść § 4 i § 7 rozporządzenia z 2003 r. wskazano, że po tej samej stronie ulicy brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla nowego przedsięwzięcia w opisanych na wstępie odległościach dla pojedynczych budynków jak i całego zespołu. Stąd nie mają zastosowania przepisy § 4. 1-3 ww rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma ze zróżnicowaną wysokością budynków, która w przypadku tych najwyższych nawiązuje do wysokich budynków usługowych w rejonie placu Andersa położonego kilkaset metrów na północny zachód od terenu inwestycji.

W analizie każdorazowo należy preferować funkcję dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Ewentualne odstępstwa (przed ich dopuszczaniem) należy szczegółowo zbadać, a w przypadku potwierdzenia predyspozycji terenu pod nową funkcję, uzasadnić. Wyklucza się zaś automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy zgodnej z żądaniem Inwestora, kontynuującej zaledwie część parametrów zabudowy sąsiedniej lub nawiązującej do pojedynczych obiektów, które miały by być przeniesione na zamierzenie o diametralnie odmiennej, większej skali.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obszarem, który w aktualnym Studium wskazany jest jako teren o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowaniu, ogrody, specjalistyczne tereny zieleni parków, tereny sportu i rekreacji. Ponadto przedmiotowy teren stanowi część opisanego klina zieleni.

Przywołując definicję ładu przestrzennego organ I instancji wskazał, że istnieje całkowita rozbieżność między stanowiskiem inwestora a rozstrzygającego w imieniu Prezydenta Miasta Poznania, co do sposobu i możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. Mając na uwadze lokalizację i miejscowe uwarunkowania przestrzenne w rejonie ul. D. W., C. i O. w kontekście spełnienia warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, zdaniem rozstrzygającego zamierzenie godzi w zastany stan i narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego.

Przy wyżej opisanych uwarunkowaniach inwestycja w planowanym kształcie będzie stanowiła precedens umożliwiający dalsze przekształcenie się także innych terenów w obrębie klina zieleni, w tereny zabudowane o funkcji innej niż sportowa czy rekreacyjna.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpiono do właściwej w sprawie jednostki z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 i 5 oraz art. 64 ust 1 u.p.z.p

Niniejsza decyzja została wydana po uzyskaniu Zarządu Dróg Miejskich - opinia nr (...) z dnia (...) r. i Miejskiego Konserwatora Zabytków. ZDM nie uzgodnił planowanej inwestycji, co uniemożliwia określenie wymagań, o których mowa w art. 54 ww. ustawy w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Ze względu na negatywne rozstrzygnięcie, z powodu nie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i naruszenia ładu przestrzennego, odstąpiono także od uzgadniania projektu negatywnej decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków (ten w przypadku przedłożenia takiego projektu umorzyłby postępowanie).

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) r. nr (...) na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami, zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi pod względem formalnym istotnych zastrzeżeń. Zatem w tym zakresie postępowanie przeprowadzono w sposób wyczerpujący. Nie można natomiast zgodzić się z ostateczną konkluzją organu i instancji, która w konsekwencji doprowadziła do wydania odmownej decyzji.

W ocenie Kolegium, przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wydając decyzję odmowną powinien w sposób nie budzący wątpliwości (czego nie uczyniono w niniejszej sprawie) wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

Niedopuszczalne jest przyjęcie (a do tego doszło w niniejszej sprawie), że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. z chronionymi ład przestrzenny czy walory krajobrazowe i architektoniczne. Organ wydając decyzję odmowną powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają wyłącznie charakter deklaratoryjny, nie konstruują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie Organ badający określony stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa jeśli stwierdzi taką niezgodność ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi (tak w jak rozpatrywanym przypadku) ma obowiązek wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji, ze względu na powyższe uwagi stwierdzić należy, że zapadła ona z pozaprawnych powodów.

Uwzględniając ocenę prawidłowości samego postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji uchylenie w takiej sytuacji decyzji przez Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia organowi I instancji stanowiłoby naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Skorzystanie z tego przepisu w celu kasacji decyzji organu I instancji jest możliwe tylko wówczas gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie przez organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający poprzez nie wyjaśnienie wszystkich niezbędnych do wydania orzeczenia okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie ma jednaka miejsca, ponieważ postępowanie przed organem I instancji było wyczerpujące pod względem dowodowym i nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia.

W rozpatrywanym przypadku Kolegium nie może też skorzystać ze swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych, a więc orzec co do istoty sprawy. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 K.p.a. Z koli z przepisów art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, ze organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy może prowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast w niniejszym przypadku zachodziłaby konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku i w całości, do czego Kolegium nie ma ani umocowania ani możliwości technicznych.

W skardze inwestor reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zarzucono :

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sprawie o wydanie warunków zabudowy organ II instancji nie może wydać decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy stwierdza, że: kontrolowane postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone co do zasady prawidłowo, lecz organ instancji doszedł do niewłaściwych konkluzji i błędnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy "wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji".

2. na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd zarzutu z punktu 1. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a przez to nie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji, w której ocena prawna organu II instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzasadnia twierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydania z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

3. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której sentencja pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem.

Ponadto zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. (w związku z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2003 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, oparte na błędnym twierdzeniu, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa, a nadto, że nie można dla niej ustalić obowiązującej linii zabudowy oraz wysokości, a także, że planowana inwestycja godzi w zastany stan rzeczy,

2. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie i uzależnienie wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od przesłanek nie wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. od:

- posiadania przez teren objęty wnioskiem Skarżącej bliżej nieokreślonych predyspozycji" pod zabudowę mieszkaniową, w oderwaniu od wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa;

- zgodności zamierzenia z funkcją "dominującą i przeważającą" w najbliższym otoczeniu, rozumianym jako pojedyncze kwartały w obszarze analizowanym, a niejako działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. I pkt. ł u.p.z.p.;

- zgodności liczby miejsc postojowych wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z wytycznymi normatywu parkingowego;

- braku możliwości wznoszenia zabudowy, na obszarze uznawanym przez organ za "klin zieleni", niezależnie od przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p,

- zgodności zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania:

1. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy wydawaniu skarżonej decyzji, wiążących w niniejszej sprawie, ocen prawnych i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 712/10, w zakresie konieczności przyjęcia przez

organy:

- funkcjonalnej wykładni działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (którą jest każda działka w obszarze analizowanym);

- szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową;

- deklaratoryjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy;

- niedopuszczalności przyjęcia, iż decyzje o warunkach zabudowy co do zasady powinny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych;

- niedopuszczalności uzależnienia ustalenia warunków zabudowy od zgodności zamierzenia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

2. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na zawężeniu rzeczywistej (faktycznej) analizy urbanistycznej do wydzielonych kwartałów, ograniczonych ulicami: K.J., D.D., O. M. Ż. i D. W,

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych oraz uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.,

4. naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób nierzetelny, z pominięciem istotnych faktów i nienależytym uzasadnieniem motywów wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in. przywołując treść art. 138 § 1 K.p.a., że co do zasady jeżeli organ odwoławczy uznaje, że decyzja pierwszoinstancyjna co do swej istoty jest wadliwa powinien odpowiednio decyzję tę zmienić, albo jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, uniemożliwiających ich konwalidację w trybie art. 136 k.p.a. decyzję tę uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 1823/11).

W powyższym kontekście sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez SKO jest niezrozumiały. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia można wyprowadzić wniosek, iż w ocenie Kolegium decyzja Prezydenta o odmowie ustalenia warunków zabudowy była wadliwa, ale mimo to organ zdecydował o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Jako przyczynę Kolegium wskazało, że wydanie decyzji kasacyjnej nie było możliwe gdyż organ I instancji pod względem formalnym przeprowadził postępowanie w sposób "wyczerpujący". Zdaniem skarżącej powyższa argumentacja świadczy o niezrozumieniu przez organ odwoławczy istoty normy wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie ma możliwości utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyinei, z którą się nie zgadza. Ponadto wskazano, że organy nie zastosowały się do wytycznych Sądu zamieszczonych w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r, co stanowi samodzielną podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Organ nie przeprowadził rzetelnej analizy i badania stanu faktycznego. Nie sposób zgodzić się z generalnym wnioskiem organu, że planowania inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, a także że narusza wymagania kształtowania ładu przestrzennego. Taki wniosek jest rezultatem zarówno błędnej interpretacji przesłanki "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p., jak i wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pomimo prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego w sposób zupełnie bezpodstawny i dowolny zawęził przedmiot swoich rozważań do czytelnie wydzielonych kwartałów, ograniczonych ulicami: K.J., D. D., O. M. Ż. i D. W, wskazując wprost, że cechy tych terenów zaważyły na wyniku postępowania. Kwestii tej Kolegium w ogóle nie dostrzegło. Zdaniem skarżącej nie można również się zgodzić, ze stwierdzeniem organu, że wnioskowana zabudowa powinna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto bez znaczenia dla oceny istnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje uwaga organu, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność Miasta P. Również bez znaczenia dla oceny istnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje okoliczność, ze inwestycja planowana jest w obrębie klina zieleni miasta. Termin "klin zieleni" w odniesieniu do przedmiotowego terenu jest terminem pozaprawnym. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem ZDM, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wnioskiem skarżącej nie jest możliwa. Kwestie obsługi komunikacyjnej powinny być uzgodnione z ZDM na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, co wynika z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Nie można także zgodzić się z zastrzeżeniami ZDM przywołanymi w skarżonej decyzji, dotyczącymi niewystarczającej liczby miejsc parkingowych w stosunku do planowanego zagospodarowania. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych, bowiem art 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, jak i nie ma aktualnie żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, należy przytoczyć treść art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpoznając niniejsza sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. poddana kontroli Sądu narusza bowiem przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Takie rozstrzygniecie następuje po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, jeżeli organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji.

Jednak z uzasadnienia zaskarżonej, w niniejszej sprawie decyzji, wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie zgadzając się z jego stanowiskiem zaprezentowanym w tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami, zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi po względem formalnym istotnych zastrzeżeń. Dalej Kolegium wskazało, że w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i nie można zgodzić się z ostateczną konkluzją organu I instancji, która w konsekwencji doprowadziła do wydania odmownej decyzji. W ocenie Kolegium z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednak, zdaniem organu II instancji, w sytuacji, kiedy postępowanie organu I instancji było wyczerpujące pod względem dowodowym i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia, uchylenie decyzji z (...) r. stanowiłoby naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Takie rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji a zarazem kwestionujące prawidłowość tej decyzji jest niedopuszczalne. Decyzja taka musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej bowiem sytuacji, kiedy organ II instancji doszedł do wniosku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i nie wskazuje na okoliczność, która na istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 1823/11, LEX nr 11380230).

Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu i instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to musi wykazać, ze rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (wyrok WSA z 2 lutego 2012 r., II SA/Ke 843/11, LEX......; wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 1823/11, LEX nr 11380230).

Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącej argumentacja Kolegium przedstawiona w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji pozbawiona jest wewnętrznej spójności. Zatem nie jest możliwe jednoznacznie wskazanie, jakimi argumentami kierował się organ II instancji rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia (...) r. Z jednej bowiem strony Kolegium stwierdza, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi pod względem formalnym istotnych zastrzeżeń i w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Natomiast z drugiej strony Kolegium wskazuje, że nie może skorzystać ze swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych, ponieważ w niniejszym przypadku zachodziłaby konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku i w całości. Wskutek tej sprzeczności adresat decyzji nie jest w stanie ustalić powodów podjęcia decyzji i w rezultacie sentencja decyzji jest pozbawiona uzasadnienia prawnego.

Zatem juz z tego powodu, ze Kolegium naruszyło przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję

Przechodząc natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazać należy w pierwszej kolejności na zarzut bezpodstawnego i dowolnego zawężenia przez organ I instancji obszaru terenu analizowanego do kwartałów ograniczonych ulicami K. J., D. D., O. M. Ż. i D. W.

Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 114557).

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowany w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojecie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojecie działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 3 października 2006 r., II OSK 196/06, z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z dnia 17 kwietnia 2007 r. , II OSK 646/06, czy z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05 , wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ pomimo prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia z 2003 r. ograniczył bezpodstawnie swoją analizę tylko do obszarów oznaczonych w analizie jako Jednostka 1 i 2, gdy tymczasem jednostek takich organ wyróżnił aż 60. Powyższe naruszenie spowodowało, że przeprowadzona wybiorczo analiza uniemożliwiła w prawidłowy sposób odniesienie się do zagospodarowania przestrzennego terenu, który stanowi z kolei punkt odniesienia dla planowanej inwestycji.

Skoro analiza terenu została zawężona tylko do ograniczonego obszaru, to konsekwencją tego jest przedwczesne stanowisko organów administracji, że dla planowanego zamierzenia brak jest podstaw prawnych do ustalenia wymagań określonych w § 4 ( dot. obowiązującej linii zabudowy) i w § 7 (dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) rozporządzenia z 2003 r. Natomiast nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to automatycznie prowadzić do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy wówczas przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia. To samo dotyczy braku możliwości wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust.1. Wówczas dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia 2003 r.

W tym miejscu dodać należy, co słusznie zauważono w skardze, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia nie określa wymogu, by przedłużenie linii wyznaczonej przez istniejąca zabudowę przebiegało przez teren inwestycji. Z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Skoro w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, to możliwa jest przecież sytuacja, w której istniejąca zabudowa znajduje się po jednej stronie tej drogi, a planowana inwestycja po przeciwnej (wyrok WSA z 5 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1470/11 dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w niniejszej sprawie jeżeli po przeciwnej stronie drogi publicznej zlokalizowana jest zabudowa zbliżona swym charakterem do planowanej przez inwestora, a żadne przepisy odrębne się temu nie sprzeciwiają to wyznaczenie takie jest możliwe.

W wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. IV SA/Po 712/10 WSA w Poznaniu wskazał, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżącej, że bez znaczenia dla oceny istnienia warunków zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje fakt, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w obrębie klina zieleni miasta Poznania. Jak słusznie wskazano w skardze jest to termin pozaprawny i żaden z przepisów regulujących kwestie związane z warunkami zabudowy i zagospodarowaniem terenu nie przyznaje klinom zieleni statusu szczególnego traktowania.

Bez znaczenia dla oceny istnienia warunków zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje również fakt, że Miasto P. nie wyraziło zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, która ma powstać na terenie stanowiącym własność Miasta P. Brak zgody właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie stanowi przeszkody do rozpoznania takiego wniosku. Wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a wręcz przeciwnie. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przy czym ust. 1 tego samego artykułu stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z regulacji tych wynika, że dla wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu objętego tym wnioskiem. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, co oznacza, iż organ na wniosek strony zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego do osoby trzeciej. Okoliczność ta (to jest prawo dysponowania terenem na cele budowlane) będzie przedmiotem badania organu na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę (wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2012 r. II SA/GL 188/12, LEX nr 1166200; wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2012 r. II SA/Po 154/12, LEX nr 1241152).

Odnośnie natomiast stanowiska ZDM zaprezentowanego w piśmie z dnia (...) r., że inwestor przebudowę układu komunikacyjnego musiałby w całości wykonać na własny koszt ((art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115)) zanim zostaną oddane do użytku budynki wskazać należy, że kwestię zawarcia ewentualnej umowy między zaradzą drogi a inwestorem należałoby rozważyć już na etapie toczącego się postępowania o wydanie warunków zabudowy, a nie po jego zakończeniu, jeżeli jest to warunek uzyskania uzgodnienia dla planowanej inwestycji. Tego jednak w niniejszej sprawie zabrakło.

Również zarzut dotyczący stanowiska ZDM, że nie można uzgodnić planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej ze względu na podanie we wniosku niewystarczającej liczby miejsc parkingowych (1500) w stosunku do planowanego zagospodar