VI SA/Wa 1927/13

Uzasadnienie

D. K. (dalej też jako skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 roku nr [...]. Minister Infrastruktury powyższą decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 i 3 oraz 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U Nr 85, poz. 728 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - zwaną dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nakazującą skarżącemu rejestrację 22 odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 22 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 11.220 zł.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu użytkowym przy ul. [...] we [...] zajmowanym przez D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...], stwierdzono fakt używania 22 odbiorników telewizyjnych w pokojach hotelowych, co stanowiło podstawę do nakazania rejestracji używanych 22 sztuk odbiorników telewizyjnych oraz nałożenia opłaty za używanie niezarejestrowanych 22 odbiorników telewizyjnych.

Kontrola została przeprowadzona w obecności menagera kontrolowanego lokalu – E. C. W protokóle kontroli stwierdzono, że "(...) Pani E. C. oświadczyła, że pokoje sztuk 22 są wyposażone w TV i są sprawne. Nie było możliwości sprawdzenia i wpisania marki TV. W pokojach przebywali goście. Wszystkie pokoje były zajęte. Pani E. C. odmówiła podpisu. Brak upoważnienia."

Przeprowadzona kontrola wykazała, że kontrolowany nie posiadał dowodu zarejestrowania odbiorników telewizyjnych.

W dniu [...] października organ powiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych.

Działający z upoważnienia Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. Kierownik Działu Obsługi Abonamentu RTV w [...] stycznia 2011 wydał decyzję Nr [...] nakazującą rejestrację używanych 22 sztuk odbiorników telewizyjnych oraz ustalająca opłatę za używanie 22 sztuk niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 11.220,00 zł.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę prawną do ustalenia opłaty za używanie 22 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, oprócz przepisów wskazanych w ich komparycji, stanowiły także przepisy ustawy o opłatach abonamentowych, wymienione w art. 2 ust. 1. cyt. ustawy, zgodnie z którym za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe; art. 2 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu używa tego odbiornika oraz art. 2 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym opłatę abonamentową uiszcza się za każdy odbiornik radiofoniczny i telewizyjny, a także przepisy § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187. poz. 1342 - zwanego dalej także "rozporządzeniem") na podstawie którego, w celu wykonania obowiązku wnoszenia wspomnianych opłat abonamentowych, odbiorniki podlegają zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego w terminie 14 dni od dnia wejścia w ich posiadanie.

Od powyższej decyzji D. K. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, zarzucając decyzji naruszenie art. 7, 77 i 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie domniemania okoliczności faktycznej co do liczby i stanu technicznego odbiorników telewizyjnych oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości postępowania, a także uchybienie prawa strony do aktywnego udziału w toku postępowania. Pełnomocnik strony w szczególności podniósł, że osoby przeprowadzające kontrolę nie dokonały bezpośrednich oględzin pokoi hotelowych ani "domniemanych odbiorników telewizyjnych" a wyłącznie oparły się na ustnych wyjaśnieniach E. C., która nie była umocowana przez stronę do składania jakichkolwiek oświadczeń w tej sprawie, a ponadto nie była managerem, jak przyjęli kontrolujący, a jedynie osobą odbywającą praktykę w firmie.

Zdaniem odwołującego, w postępowaniu organu I instancji doszło także do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż kontrola została przeprowadzona z pominięciem uregulowań zawartych w Rozdziale 6 wym. ustawy. Kontrolujący w szczególności nie zawiadomili strony o planowanej kontroli, czym naruszono art. 79 ust. 1 tej ustawy oraz zebrali materiał dowodowy z naruszeniem zasad przeprowadzenia kontroli, co powoduje, że nie może on stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym i stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Niezależnie od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej, Odwołujący podniósł też naruszenie przepisów ustawy o opłatach abonamentowych, a zwłaszcza art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, poprzez oparcie przez organ rozstrzygnięcia na domniemaniu faktycznym sprawności odbiorników telewizyjnych, podczas gdy przywołany przepis ustanawia jedynie domniemanie używania urządzenia, które umożliwia natychmiastowy odbiór programu oraz naruszenia art. 2 ust. 4 ustawy, gdyż organ wymierzył opłatę za używanie wszystkich 22 odbiorników, bez uzyskania dowodów na faktyczną liczbę tych odbiorników. Skoro ustawa nakazuje pobranie opłat od każdego odbiornika, kontrolujący winni ustalić ich liczbę, czego nie uczynili w toku postępowania.

Minister Infrastruktury rozpoznając przedmiotowe odwołanie, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w szczególności podał, że przeprowadzona w dniu [...] września 2010 r. kontrola wykazała rzeczywiste posiadanie przez stronę 22 odbiorników będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Biorąc pod uwagę to, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia stosownych dowodów i wyjaśnień w sprawie, nie można pozbawić mocy dowodowej oświadczenia E. C., znajdującego potwierdzenie w ofercie usługowej [...] zamieszczonej na jego stronie internetowej, z której wynika zarówno ilość pokoi, jak ich wyposażenie m. in. w odbiorniki telewizyjne.

Odnosząc się do naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 ustawy o opłatach abonamentowych, poprzez bezpodstawne uznanie za prawidłowe domniemania istnienia odbiorników telewizyjnych oraz ich stanu technicznego organ stwierdził, iż oświadczenie E. C. na okoliczność ilości pokoi i ich wyposażenia w sprawne odbiorniki telewizyjne zostało ujęte w protokole kontrolnym i dało podstawę do domniemania z art. 2 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez niepoznanie istoty odwołania, lecz arbitralnego przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, iż osoby przeprowadzające kontrolę obowiązane są ustalić czy strona posiada odbiorniki RTV oraz czy są one w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Ustalenia tego można dokonać zarówno w drodze bezpośredniego sprawdzenia tej okoliczności albo w drodze oświadczenia, przy czym informacja o tym fakcie musi znaleźć się w protokole z przeprowadzonej kontroli. W przedmiotowej sprawie okoliczność posiadania odbiorników w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu została stwierdzona w drodze oświadczenia E. C. - menagera, co w sposób wyraźny i jednoznaczny zawarto w protokole z przeprowadzonej kontroli. Jednocześnie w treści protokołu odnotowano, iż nie było możliwości sprawdzenia i wpisania marki TV z uwagi na fakt, iż w pokojach przebywali goście i dlatego wszystkie pokoje były zajęte. W tych okolicznościach sprawy oświadczenie menagera – E. C. stanowiło potwierdzenie stanu faktycznego. Organ podkreślił też, że w protokole z przeprowadzonej kontroli odnotowano fakt, iż E. C. odmówiła jego podpisu z powodu braku upoważnienia, jednak w żadnym miejscu nie znajduje się stwierdzenie, iż nie posiadała upoważnienia "do udziału w postępowaniu administracyjnym". Jako menager składała oświadczenia, a tym samym strona nie była pozbawiona możliwości składania wyjaśnień w sprawie.

Protokół z przeprowadzonej kontroli został sporządzony prawidłowo i stanowi główny materiał dowodowy w sprawie.

Organ I instancji zapewnił także stronie czynny udział w postępowaniu. W protokole z przeprowadzonej kontroli, którego kopię potwierdzoną "za zgodność z oryginałem" strona otrzymała jako załącznik do pisma z dnia [...] października 2010 r., w którym poinformowano ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, zawarto także pouczenie, iż zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji strona ma prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty przeprowadzenia kontroli. W piśmie tym strona została zawiadomiona Ponadto organ poinformował stronę o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w ramach tego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszenia związanych z tym żądań.

Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niezawiadomienie strony o zamiarze wszczęcia kontroli, gdyż kontrola wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników RTV jest dokonywana na mocy przepisów ustawy o opłatach abonamentowych, a te nie nakładają na organ kontroli obowiązku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez bezpodstawne uznanie za prawidłowe domniemania istnienia odbiorników telewizyjnych oraz ich stanu technicznego;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty odwołania, lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji I instancji;

- art. 81 k.p.a. poprzez jego arbitralne zastosowanie;

- art. 79 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez ich błędną wykładnię;

- art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie i niewyjaśnienie podstaw przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie treści reklam przedsiębiorstwa skarżącego;

- art. 7 w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym;

- art. 77 i n. ustawy o swobodzie gospodarczej poprzez ich niezastosowanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego.

2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych, poprzez uznanie domniemania faktycznego za prawidłowe.

W ocenie skarżącego przede wszystkim naruszono art. 7, 77 i 75 k.p.a. Organ odwoławczy nie rozpatrzył bowiem w ogóle zarzutów dotyczących wadliwości protokołu z przeprowadzonej w sprawie kontroli dotyczących tych przepisów, przyjmując działanie organu I instancji za w pełni prawidłowe. Skarżący podkreślił, że właśnie głównym zarzutem złożonego w sprawie odwołania była wadliwość procedury kontrolnej (w szczególności brak strony podczas kontroli) i w konsekwencji wadliwość sporządzonego protokołu. Protokół nie został bowiem oparty na bezpośrednim sprawdzeniu stanu faktycznego, lecz wyłącznie na oświadczeniu E. C. W jego treści wprost stwierdzono brak jej upoważnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie tylko uznał kontrolę za przeprowadzoną prawidłowo, ale także a limine założył słuszność i prawdziwość stwierdzonych w przedmiotowym protokole twierdzeń. W konsekwencji powyższego skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie zbadał istoty sprawy (odwołania), poprzestając jedynie na mechanicznym potwierdzeniu decyzji I instancji. Podobnie, zarówno organ I instancji, jak i następnie organ odwoławczy dopuściły się istotnego naruszenia art. 30 k.p.a. Przyjęto bowiem bez zastrzeżeń, iż ustalenia kontrolne mogą być oparte na oświadczeniach dowolnej osoby niebędącej stroną (ani jej pracownikiem czy pełnomocnikiem). Tymczasem stroną postępowania jest wyłącznie D. K. jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą. Odmienne założenie, przyjęte przez organy administracyjne, prowadzi zdaniem skarżącego do absurdalnych wniosków pozwalających w skrajnym przypadku na oparcie rozstrzygnięcia o niesprawdzone w późniejszym czasie oświadczenia osób postronnych. Dodatkowo, w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia art. 75 i 79 k.p.a. Skarżący wskazał, że twierdzenie organu II instancji, jakoby oświadczeń E. C. złożonych w toku kontroli "nie można uznać za dowód ze świadka a jako osoby biorącej udział w kontroli" wykracza poza regulację k.p.a. Przede wszystkim przepisy postępowania nie znają odrębnego dowodu z "oświadczenia osoby biorącej udział w kontroli". Oczywistym jest, że tak: dowód jest dowodem z zeznań świadka (skoro osoba ta nie jest stroną ani jej pełnomocnikiem, ani wreszcie pracownikiem urzędu). Podsumowując powyższe zarzuty skarżący podniósł, iż organ II instancji niesłusznie nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonej kontroli. Organ odwoławczy niesłusznie bowiem twierdzi, jakoby zawiadomienie o dokonywaniu kontroli nie było wymagane, skoro kontrola sprowadzała się do wysłuchania "osoby biorącej udział w kontroli" (w ocenie organu - osoby niebędącej świadkiem). Przystępując do kontroli, organ nie mógł zakładać, że nie zastanie strony postępowania i nie będzie mógł dokonać oględzin, lecz będzie musiał przeprowadzić inny dowód Istota kontroli - jak wskazuje idea jej przeprowadzania - polega bowiem na tym, że jest ona czynnością sprawdzenia jakiegoś stanu faktycznego pod kątem jego zgodności z prawem. Z samej definicji kontrola sprowadza się zatem do dokonania oględzin pomieszczeń, lokalu czy dokumentu (np. biletu). Przed dokonaniem oględzin należy stronę uprzedzić (art. 79 k.p.a.), powinna być ona także obecna w toku ich dokonywania. Zatem, przystępując do kontroli organ I instancji miał właśnie na celu przeprowadzenie oględzin, a dopiero potem okazało się, że jest to niemożliwe. W związku z tym nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, że przy przeprowadzaniu kontroli nie ma obowiązku informowania o tym fakcie strony postępowania. Zawiadomienie takie jest wymagane, także wtedy, gdy później okaże się, że do bezpośrednich oględzin nie dochodzi. Pozbawione podstaw prawnych jest także dopuszczenie przez organ odwoławczy przeprowadzenia kontroli "ewentualnie w drodze oświadczenia". W ocenie skarżącego takie założenie wypacza całkowicie istotę i sens kontroli, sprowadzając ją de facto do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka. Sam protokół kontroli w przedmiotowej sprawie jest co najwyżej dowodem wyłącznie na treść złożonego oświadczenia, nie jest dowodem na prawdziwość tego oświadczenia, ani tym bardziej na rzeczywiste istnienie i liczbę odbiorników telewizyjnych. Bezzasadna jest argumentacja organu odwoławczego, jakoby art. 7 ustawy o płatach abonamentowych wyłączał zastosowanie art. 79 k.p.a. i odpowiednie przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Opłata abonamentowa jest bowiem daniną publiczną (choć jedynie w ograniczonym zakresie mają do niej zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej). Jest to kwota płacona na cele publiczne, na rzecz publicznej jednostki organizacyjnej, która to jednostka nie dysponuje swobodnie tak zebranymi sumami, lecz ma obowiązek przeznaczania ich na cele określone w ustawie o radiofonii i telewizji. Skoro zatem opłata abonamentowa jest publiczną daniną, nie ma żadnych podstaw prawnych, dla których miałaby ona być traktowana w sposób szczególny, tj. umożliwiający przeprowadzenie nieoczekiwanej kontroli pod nieobecność strony oraz kontroli, która nie polega nawet na dokonaniu oględzin hipotetycznych odbiorników telewizyjnych. Wniosek przyjęty przez organy administracyjne nie może być uzasadniony "wyjątkowym charakterem" postępowania kontrolnego - postępowanie takie nie ma charakteru wyjątkowego, jest zwyczajnym postępowaniem sprawdzającym wypełnianie obowiązków ustawowych. Skoro nawet kontrole podatkowe są przeprowadzane po przesłaniu stosownej informacji kontrolowanemu, to tym bardziej kontrola dotycząca opłaty abonamentowej musi być zapowiedziana i przepisy ustawy o opłacie abonamentowej nie wyłączają zastosowania k.p.a. w tym zakresie. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że kwestie podatkowe mają z punktu widzenia samego państwa jak i systemu prawnego większą wagę, niż opłata abonamentowa (argumentum a maiori ad minus). Bezpodstawny jest nadto w opinii skarżącego wniosek organu drugiej instancji, jakoby kontrola obowiązku abonamentowego była przeprowadzana na podstawie odrębnych przepisów i w związku z tym nie miałyby do niej zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W art. 77 § 1 i 2 w/w ustawy wprost wskazano, że stosuje się te przepisy w sytuacji, gdy inne akty prawne nie regulują odmiennie kwestii kontrolnych. Nie jest trafne stwierdzenie, zgodnie z którym kontrola nie dotyczy działalności gospodarczej przedsiębiorcy, gdyż już z decyzji organu I instancji wynika wprost, że organ zarzuca stronie korzystanie z odbiorników telewizyjnych właśnie w ramach tej działalności. Zatem argumentacja organu odwoławczego jest niespójna w tym zakresie i wskazuje na faktyczny brak odniesienia się do tego zarzutu, poza zdawkowym i nieadekwatnym do stanu sprawy stwierdzeniem. W dalszej kolejności skarżący stwierdził, że organ II instancji dokonał błędnego zastosowania art. 81 k.p.a. Brak wypowiedzenia się strony postępowania co do zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie może z góry oznaczać przyznania prawdziwości twierdzeń zawartych w protokole kontroli. Prawdą jest, że strona została poinformowana o art. 10 k.p.a., lecz informacja ta była sformułowana w sposób zawiły i mylący. Zastosowany bowiem przez organ I instancji zabieg techniczny, polegający na ujęciu w jednym zdaniu informacji o art. 10 k.p.a., możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, formie zgłoszenia uwag do tego materiału, miejscu zapoznania się z materiałem i wreszcie terminie i godzinach zapoznania się z dokumentacją jest zabiegiem, który z oczywistych względów powoduje całkowite niezrozumienie przekazu u przeciętnego odbiorcy. Pouczenie organu jest sformułowane w taki sposób, że nie da się z niego wyczytać prawdziwej treści, bez co najmniej gruntownego przestudiowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednich regulaminów działalności urzędów. Pouczenie przesłane przez organ I instancji nie zawiera nadto informacji, jakoby cały materiał dowodowy był zebrany w sprawie i organ zakończył postępowanie dowodowe, zatem strona mogła zasadnie liczyć na dalsze działania ze strony organu zmierzające do przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie lub wykluczenie ustaleń kontroli z dnia [...] września 2010 r.

Błędne jest również powołanie się przez organ na treść reklamy internetowej strony, bowiem informacja umieszczona w sieci Internet nie jest wiadomością powszechnie znaną Informację taką można jedynie uznać za fakt powszechnie dostępny, ale nie powszechnie znany. Fakt powszechnie znany jest to bowiem taka informacja, która jest znana przeciętnemu człowiekowi, bez konieczności sięgania do jakichkolwiek źródeł. Treść reklamy nie jest natomiast znana każdemu. Jest ona dostępna w zasadzie dla każdego użytkownika sieci Internet, jednakże aby ją osiągnąć, należy użyć specjalistycznych źródeł, jakim jest ta sieć, obok odpowiedniego sprzętu oraz oprogramowania. Ponadto, organ I instancji nie oparł rozstrzygnięcia o w/w reklamę. W ocenie skarżącego organ odwoławczy miał zatem obowiązek uzasadnienia, dlaczego zaistniała potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Informacji w tym zakresie decyzja II instancji nie zawiera.

Skarżący skonstatował zatem, że oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole kontroli (przeprowadzonej jego zdaniem wadliwie) oraz na reklamie internetowej (przy braku ustalenia jej prawdziwości) uchybia wszelkim zasadom rzetelności postępowania dowodowego. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że celem reklamy jest przyciągnięcie klientów i oczywistym jest, że przekaz taki może nie być w pełni zgodny z rzeczywistością lecz jedynie spełniać oczekiwania potencjalnych klientów.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący stwierdził, że wniosek organów obu instancji, jakoby kontrola wykazała "rzeczywiste posiadanie 22 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór" jest chybiony. Jak wskazano powyżej oraz w odwołaniu, kontrola nie wykazała faktu istnienia jakiegokolwiek odbiornika telewizyjnego, gdyż sprowadzała się jedynie do dowodu z wyjaśnień "osoby biorącej udział w kontroli". Nie dokonano jednakże jakichkolwiek oględzin poszczególnych pokoi hostelowych, w których rzekome odbiorniki miałyby się znajdować. Innymi słowy, nie spełniono celu kontroli, jakim są oględziny danego stanu faktycznego. Tym samym nie wykazano także faktu posiadania danej rzeczy. Jedynym faktem, który został stwierdzony w toku kontroli jest złożenie oświadczenia przez E. C. Jest to oświadczenie, do składania którego osoba ta ani nie była upoważniona przez skarżącego, ani nie było ono składane w toku postępowania dowodowego, wreszcie nie było oświadczeniem "urzędowym", lecz prywatną opinią świadka. W protokole kontroli wyraźnie natomiast stwierdzono, że ograniczono się do odebrania takiego oświadczenia i nie dokonano rzeczywistego sprawdzenia pokoi. Nie uwzględniono także tego, iż oświadczenie nie jest składane przez stronę postępowania. Nieprawidłowe jest zatem przyjęcie przez organy administracyjne, jakoby oświadczenie "osoby biorącej udział w kontroli" było wystarczające do stwierdzenia faktu istnienia i pełnej sprawności poszczególnych odbiorników. Oświadczeniem osoby postronnej nie można bowiem zastępować samej kontroli. Tym bardziej wyłącznie takie oświadczenie nie może być podstawą do kategorycznego stwierdzenia konkretnej liczby odbiorników oraz ich stanu technicznego, o ile nie zostało to potwierdzone jakimikolwiek innymi dowodami w czasie późniejszym. W niniejszej sprawie organy ograniczyły się jednak wyłącznie do oparcia rozstrzygnięcia o jedno oświadczenie, niepotwierdzone później, jest to działanie tym bardziej naganne, iż nie było żadnych przeciwwskazań do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, w tym oględzin czy przesłuchania strony postępowania. Skarżący podkreślił, że organ I instancji, z treści samego oświadczenia wydedukował szereg domniemań faktycznych (istnienia, stanu technicznego i liczby urządzeń). W przepisach prawa nie ma jednak podstawy do dokonywania takich założeń przez organy, a jest wręcz przeciwnie - założenia takie są sprzeczne z zasadą legalizmu, zapisaną m. in. w art. 6 k.p.a. Powyższe stanowisko zostało przyjęte bez zastrzeżeń i bezkrytycznie przez organ II instancji. W tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, lecz jedynie ograniczył się do powtórzenia argumentacji organu I instancji. W konsekwencji, jak wywodzi skarżący, powyższe domniemania faktyczne stanowią podstawę domniemania prawnego zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych. Przepis ten ustanawia domniemanie używania urządzenia radiowo-telewizyjnego. Jednakże do zastosowania tego domniemania wymagane jest jednak pozytywne stwierdzenie istnienia danego urządzenia oraz jego odpowiedniego stanu technicznego. Organy administracyjne oparły zatem jedno domniemanie na innych, nieznajdujących już podstaw w ustawie o opłatach abonamentowych. Działanie takie jest w opinii skarżącego niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zasadzie w całości, celem eliminacji bądź potwierdzenia apriorycznych założeń organów. Dopiero takie postępowanie pozwoli na prawidłowe skorzystanie z zapisów art. 2 w/w ustawy.

Odnosząc się do faktu dysponowania przez świadka pieczątką firmową, skarżący podkreślił, że dysponowanie taką pieczątką dotyczy zwykłej, bieżącej działalności przedsiębiorstwa, a użycie jej w toku kontroli wykraczało poza zakres upoważnienia. Naruszenie zobowiązań przez świadka nie może stanowić dowodu legalizującego stwierdzenia zawarte w protokole kontrolnym. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że wprost stwierdzono w protokole "brak upoważnienia" E. C. do udziału w postępowaniu.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2011 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1042/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. K. na wspomnianą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sposób kontroli obowiązku rejestracji odbiorników telewizyjnych przeprowadzonej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych był niezgodny z ogólnymi zasadami kontroli zawartymi w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przepisach rozdziału 5 u.s.d.g. (w art. 77 - 84d) uregulowano sui generis zasady oraz tryb przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. Jednocześnie w art. 77 ust. 2 ustawy wskazano, że w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 5 stosuje się przepisy ustaw szczególnych. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ww. ustawy organy kontroli mają obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienia nie dokonuje się tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 79 ust. 2 i 3 u.s.d.g. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ kontroli uchybił wymienionym wyżej przepisom prawa w zakresie niepowiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli albowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 79 ust. 2 i 3 u.s.d.g., która uzasadniałaby takie odstąpienie, a przynajmniej organ takich powodów nie wskazał i nie uzasadnił przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.

W ocenie Sądu, uchybienie zasadzie zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli skutkowało także naruszeniem art. 80 ust. 1 u.s.d.g. "Brak strony podczas kontroli" spowodował, że sami kontrolujący mieli trudności w jednoznacznym zakwalifikowaniu obecnej podczas kontroli E. C. jako strony postępowania, przyjmując ostatecznie, że jej oświadczenia "nie można uznać jako dowodu ze świadka, a jako osoby biorącej udział w kontroli". Organ jednak nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął taką konstrukcję prawną oraz jaki jest w związku z tym status E. C. "jako osoby biorącej udział w kontroli" a w szczególności jakie są uprawnienia takiej osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził że, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie kontroli gospodarczej przedsiębiorcy poprzez naruszenie zasady powiadamiania kontrolowanego przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia postępowania oraz przeprowadzenie kontroli podczas nieobecności strony bez uzasadnionych i enumeratywnie wskazanych w u.s.d.g. przyczyn. W ocenie Sądu, naruszenia te mają charakter istotny i skutkujący tym, że - w rozumieniu przepisu art. 77 ust. 6 u.o.s.d.g. - dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli nie mogą stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy kontroli wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:.

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) art. 77 ust. 2, art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.d.g. poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w odniesieniu do kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych przeprowadzanej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych podczas, gdy w tym przypadku normy te nie znajdują zastosowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., tj. dokonania wadliwej kontroli działalności organu administracji poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powodującego uwzględnienie skargi D.K. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 77 ust. 2, art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w odniesieniu do kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych przeprowadzonej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych oraz naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nie oddalenie skargi w przypadku, gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie znajduje zastosowania. Do ustawowych znamion działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie należy posiadanie i użytkowanie przez niego odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych albowiem odbiorniki te nie służą do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz do odbioru programów radiowych i telewizyjnych. Kontrola nie odnosi się do osoby przedsiębiorcy, lecz do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Kontrola nie obejmuje więc tej sfery aktywności przedsiębiorcy, która pozostaje poza zakresem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Potwierdzeniem takiego rozumienia pojęcia kontroli jest art. 77 ust. 3 u.s.d.g. Ustawa o opłatach abonamentowych nie należy do kategorii aktów prawnych o których mowa w art. 77 ust. 3 ustawy, nie jest aktem szczególnym ponieważ nie dotyczy działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Tym samym Poczta Polska SA. przeprowadzająca kontrolę na podstawie ustawy o opłatach abonamentowych nie jest organem kontrolnym działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Fakt posiadania odbiorników przez przedsiębiorcę nie wchodzi w zakres jego działalności gospodarczej a ustawa o opłatach nie jest adresowana do osób prowadzących działalność gospodarczą lecz do wszystkich podmiotów które posiadają i używają odbiorniki radiofoniczne lub telewizyjne.

D. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 roku sygn. akt II GSK 92/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1042/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodzić należy się z poglądem organu, że przepisy art. 77 ust. 2, 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania w odniesieniu do kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych przeprowadzanej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe, art. 5 ust. 1 stanowił natomiast, że odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, ze zm.). Kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczani opłaty abonamentowej prowadzi operator publiczny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 (art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych).

Kwestia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 9 września 2004r. (sygn. akt K 2/03 opubl. OTK-A 2004/8/83), wypowiedział się na temat charakteru tej opłaty. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zrazem abonament mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej.

Jest niesporne, że w chwili przeprowadzenia kontroli ([...] września 2011r.) D. K. prowadził działalność gospodarczą w [...] - pod nazwą [...], jako przedsiębiorca, świadcząc usługi hotelowe. Jakkolwiek kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiowo - telewizyjnych przeprowadzono w lokalu użytkowym zajmowanym przez D. K., to NSA zgodził się z wnoszącym skargę kasacyjną, że nie była to kontrola jego działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 u.s.d.g. Kontrola ta dotyczyła bowiem przestrzegania obowiązku rejestracji odbiorników RTV, który jest nałożony na każdego, kto użytkuje taki odbiornik, niezależnie od tego, czy jest on wykorzystywany w działalności gospodarczej, czy też służy do użytku osobistego. Obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych został w ustawie o opłatach abonamentowych powiązany z obowiązkiem rejestracji odbiorników i ta konstrukcja umożliwia określenie kręgu podmiotów zobowiązanych. Ustawa o opłatach abonamentowych jest adresowana do wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki telewizyjne lub radiofoniczne, a obowiązek rejestracji odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak samo jak sama opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli. Dodatkowym argumentem świadczącym, że do kontroli przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o opłatach abonamentowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest treść ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97; dalej: ustawa o zmianie), która m.in. wprowadziła obowiązek uprzedzania przedsiębiorcy o zamiarze dokonania kontroli (art. 79 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej). W art. 2-63 tej ustawy dokonano zmian w 62 ustawach regulujących określone rodzaje działalności gospodarczej. W 52 ustawach zawarto przepisy nakazujące wprost stosowanie rozdziału 5 u.s.d.g., zatytułowanego "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy", w przypadku poszczególnych rodzajów kontroli. Świadczy to, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, o kompleksowym charakterze tej regulacji. Pośród wymienionych w ustawie o zmianie ustaw, w których wprowadzono obowiązek dokonywania kontroli zgodnie z rozdziałem 5 u.s.d.g. nie wymieniono ustawy o opłatach abonamentowych. Należy więc w ocenie NSA uznać, że nie było zamiarem ustawodawcy, aby kontrola rejestracji odbiorników, nawet użytkowanych w działalności gospodarczej odbywała się w trybie u.s.d.g. Dlatego w sprawie nie miały zastosowania kwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy u.s.d.g.

Dalej NSA wywiódł, że skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie, przez Sąd pierwszej instancji, okazał się zasadny, zasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazujące, iż sądowa kontrola działania organów administracji była wadliwa. Sąd pierwszej instancji naruszył bowiem art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. przyjmując, że w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy niepowiadamiając go o zamiarze wszczęcia postępowania oraz przeprowadzenia kontroli podczas nieobecności strony, co skutkowało tym, że - w rozumieniu art. 77 ust. 6 u.s.d.g. - dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli nie mogły stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie badał też dalszych zarzutów skargi błędnie uznając, że stwierdzone uchybienia nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji. NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji uwzględni wyżej zaprezentowane stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego i rozpatrzy skargę w całości, w szczególności zobowiązany będzie odnieść się do jej wszystkich zarzutów.

Na rozprawie przed WSA pełnomocnik skarżącego na pytanie Sądu co do zakresu popierania skargi – wobec wyroku NSA – ograniczył skargę do zarzutów określonych w pkt 1-6.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wskutek uchylenia w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenie opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i uznał, że skarga D. K. nie ma uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd, któremu Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę, związany jest wykładnią prawa w niej dokonaną.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił bowiem, że przepisy art. 77 ust. 2, 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania w odniesieniu do kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych przeprowadzanej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Do ustawowych znamion działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie należy posiadanie i użytkowanie przez niego odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, bowiem odbiorniki te nie służą w istocie do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz do odbioru programów radiowych i telewizyjnych.

Kwestia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 9 września 2004 r. (sygn. akt K 2/03 opubl. OTK-A 2004/8/83), wypowiedział się na temat charakteru tej opłaty. Wskazał, że abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Jednocześnie abonament mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej.

Jest niesporne, że w dacie przeprowadzenia kontroli [...] września 2010 r. Dariusz Kustra prowadzi działalność gospodarczą z siedziba w Krakowie - pod nazwą [...] położony we [...], jako przedsiębiorca świadcząc usługi hotelowe. Jakkolwiek kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiowo - telewizyjnych przeprowadzono w lokalu użytkowym zajmowanym przez D. K., to NSA uznał, że nie była to kontrola jego działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 u.s.d.g. Kontrola ta dotyczyła bowiem przestrzegania obowiązku rejestracji odbiorników RTV, który jest nałożony na każdego, kto użytkuje taki odbiornik, niezależnie od tego, czy jest on wykorzystywany w działalności gospodarczej, czy też służy do użytku osobistego.

Obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych został w ustawie o opłatach abonamentowych powiązany z obowiązkiem rejestracji odbiorników i ta konstrukcja umożliwia określenie kręgu podmiotów zobowiązanych. Ustawa o opłatach abonamentowych jest adresowana do wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki telewizyjne lub radiofoniczne, a obowiązek rejestracji odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak samo jak sama opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli.

Dodatkowym argumentem świadczącym, że do kontroli przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o opłatach abonamentowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest treść ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97; dalej: ustawa o zmianie), która min. wprowadziła obowiązek uprzedzania przedsiębiorcy o zamiarze dokonania kontroli (art. 79 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej). Jednakże spośród wymienionych w ustawie o zmianie ustaw, w których wprowadzono obowiązek dokonywania kontroli zgodnie z rozdziałem 5 u.s.d.g. nie wymieniono ustawy o opłatach abonamentowych.

NSA uznał, że nie było zamiarem ustawodawcy, aby kontrola rejestracji odbiorników, nawet użytkowanych w działalności gospodarczej odbywała się w trybie u.s.d.g. Dlatego w sprawie nie miały zastosowania przepisy u.s.d.g.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd miał obowiązek uwzględnienia wyżej zaprezentowanego stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego w świetle zarzutów skargi.

Odnosząc się zatem do jej zarzutów stwierdzić należy, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Skarżący nie kwestionował wysokości nałożonej opłaty, ale jego zarzut był dalej idący, bo dotyczył zarówno zasady odpowiedzialności w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organy miały w pełni uzasadnione podstawy do tego, aby nakazać rejestrację używanych 22 sztuk odbiorników telewizyjnych i nałożyć na skarżącego opłatę za używanie niezarejestrowanych 22 odbiorników telewizyjnych w kwocie 11220 zł.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a. za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika.

Posiadanie w rozumieniu ustawy o opłatach abonamentowych zostało określone, jako stan faktyczny rozpatrywany w oderwaniu od prawa własności, przy czym dla nałożenia stosownych obowiązków na pracodawcę określonych w art. 7 ust. 6 cyt. ustawy wystarczające jest wykazanie, że odbiornik będący w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu znajduje się w lokalu użytkowym zajmowanym przez jego firmę.

Co do zasady opłatę abonamentową uiszcza się za każdy odbiornik radiofoniczny i telewizyjny (ust. 4 art. 2 u.o.a.). Modyfikację tej zasady ustawodawca wprowadza w ust. 5 art. 2 u.o.a. określając krąg podmiotów, które niezależnie od liczby używanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych zobowiązane są do uiszczania tylko jednej z opłat abonamentowych.

Z językowej wykładni powołanych przepisów wynika, że ich adresatem jest posiadacz odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, który w sytuacji jego używania, zobowiązany jest do uiszczania opłaty abonamentowej. Przy czym należy zwrócić uwagę, że, jak już wspomniano powyżej, posiadanie w rozumieniu u.o.a. zostało określone, jako stan faktyczny rozpatrywany w oderwaniu od prawa własności, natomiast "używanie" objęte jest domniemaniem zakładającym, że w sytuacji, gdy odbiornik znajduje się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, to jest on używany przez jego posiadacza.

W myśl art. 7 ust. 1 i 2 u.o.a. kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzi operator publiczny, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a nadzór nad wykonywaniem kontroli obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku pobierania opłaty abonamentowej sprawuje minister właściwy do spraw łączności.

W przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora publicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 1, przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, o której mowa w art. 5 ust. 3. Od decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw łączności (ust. 6 i 7 art. 7 u.o.a.). Przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 u.o.a. w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika.

W toku przeprowadzonej przez pracowników Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej kontroli w dniu [...] września 2010 r. w hotelu prowadzonym przez skarżącego ujawniono i w tym przedmiocie sporządzono protokół, że osoba przedstawiająca się jako menager hostelu – E. C., posługująca się pieczątką przedsiębiorcy podała, że w obiekcie tym znajdują się 22 sztuki sprawnych odbiorników telewizyjnych w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, zainstalowanych w pokojach hotelowych od czerwca 2003 r., w stosunku do których nie został wykonany obowiązek ich rejestracji. Ustaleń tych organ dokonał zatem na podstawie oświadczenia wiedzy złożonego przez menagera kontrolowanego Hostelu E.C., że 22 pokoje są wyposażone w sprawne odbiorniki telewizyjne. W pokojach przebywali goście i odstąpiono od sprawdzenia marki telewizorów. Stwierdzono, że menager odmówiła podpisania protokółu. Organ odwoławczy powołał nadto, że w ofercie usługowej Hostelu umieszczonej w Internecie wynika zarówno ilość pokoi, jak i wyposażenie Hostelu w odbiorniki telewizyjne.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, brak jest podstaw do odmowy wiarygodności oświadczeniu menagera kontrolowanego Hostelu E. C. odnośnie wyposażenia od sierpnia 2010 r. pokoi hotelowych w odbiorniki telewizyjne i ich technicznych możliwości odbioru programów. Mianowicie osoba ta - jako pełniąca kierowniczą funkcję w kontrolowanym obiekcie - zatem co najmniej dostatecznie rozeznana w funkcjonowaniu hotelu, świadoma celu kontroli, w której brała udział, stanowiła pełnowartościowe źródło dowodowe, na którego podstawie możliwe było dokonywanie ustaleń stanu faktycznego sprawy i zastosowanie art. 2 ust. 2 u.o.a. Dodatkową moc dowodową jej oświadczenia potwierdza oferta usługowa [...] Hostelu umieszczona w Internecie na jego stronie, z której wynika zarówno ilość pokoi jak i wyposażenie go w odbiorniki telewizyjne.

O ile strona nie zgadzałaby się z powyższymi ustaleniami protokołu kontroli, który stanowi dokument urzędowy, miała możliwość obalenia domniemania i przedstawienia własnego stanu faktycznego.

Należy bowiem podkreślić, że pismem z [...] października 2010 r. załączając kserokopię protokołu kontroli organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a.

Oznacza to, że strona mogłaby obalić ustalenie dokonane przez kontrolujących, bowiem pismo to otrzymała [...] listopada 2010 r., a decyzję wydano [...] stycznia 2011 r.

W tej sytuacji nie zostało obalone domniemanie organu w zakresie ustalenia, że niezarejestrowane, a umieszczone w 22 pokojach hostelowych odbiorniki znajdowały się w dacie kontroli w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programów, a organy, korzystając z domniemania ich używania znajdującego oparcie w art. 2 ust. 2 u.o.a., zasadnie ustaliły opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Niewątpliwie bowiem upłynął czternastodniowy termin przewidziany na ich zarejestrowanie wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. nr 187, poz. 1341).

Również wysokość ustalonej przez organy opłaty, stanowiącej iloczyn liczby stwierdzonych odbiorników i trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawa pocztowego (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, z późn. zm.) w zw. § 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342) na podstawie którego w celu wykonania obowiązku wnoszenia opłat abonamentowych, odbiorniki podlegają zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego w terminie 14 dni od dnia wejścia w ich posiadanie - uznać należy za prawidłową.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi zważyć na wstępie należy, że w mechanizmie odpowiedzialności za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo, bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy istotnie w jej przypadku doszło do sytuacji używania niezarejestrowanego odbiornika. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia i jako taki stanowi podstawowy dowód w sprawie. W protokole kontroli utrwala się bowiem przebieg i wyniki kontroli. Sporządzony jest on przez kontrolującego, a w sytuacji, gdy w czynnościach kontrolnych bierze udział przedstawiciel podmiotu kontrolowanego - przedstawia się go do podpisu tej osobie. Jak zostało przesądzone przez NSA, w sprawie znajdują zastosowanie art. 77, 79 i 80 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Obowiązek zarejestrowania odbiorników telewizyjnych i radiowych oraz uiszczenia za nie opłaty wynika z ustawy o opłatach abonamentowych i dotyczy zarówno osób fizycznych posiadających odbiorniki w gospodarstwach domowych, jak i przedsiębiorców. Unormowania zawarte w w/w ustawie, w szczególności art. 7, nie dotyczą zatem kontroli działalności gospodarczej, a kontroli używania odbiorników i tym samym powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie mają do niej zastosowania (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 92/12).

Podstawą prowadzenia kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników RTV jest art. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2008 r. (Dz. U. nr 178, poz. 1100) w sprawie określania jednostek operatora publicznego przeprowadzających kontrolę wykonania obowiązków rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz uiszczania opłat abonamentowych za ich używanie, wzoru upoważnienia do wykonania czynności kontrolnych oraz zasad i trybu wydawania tych upoważnień.

Powołane przepisy nie regulują w sposób kompleksowy zasad i trybu przeprowadzania kontroli tego rodzaju. Nie oznacza to, że w zakresie nieuregulowanym winny być stosowane przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Trafnie wskazał organ, że przyjęcie takiego rozwiązania bezpodstawnie różnicowałoby sytuację prawną osób używających niezarejestrowanych odbiorników RTV w zależności od tego, czy prowadzą działalność gospodarczą, czy też nie, a jednocześnie uniemożliwiałoby sprawdzenie, czy określony podmiot respektuje swoje obowiązki ustawowe.

Stwierdzone podczas kontroli - znajdującej jak wyżej wskazano - umocowanie w art. 7 ust. 1 u.o.a. - używanie niezarejestrowanego odbiornika, uzasadniające nałożenie opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 6 u.o.a. kontrolujący utrwala w protokole kontroli, co stanowi następnie podstawę do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 7 ust. 6 u.o.a.

Taki protokół kontroli, zdaniem Sądu, zaliczyć należy do kategorii dowodów wymienionych w art. 75 § 1 k.p.a. traktujących jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zaliczenie go do dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. wyklucza według Sądu fakt, że jego sporządzenie nie znajduje wprost umocowania w przepisach u.a.o.

W niniejszej sprawie protokół został sporządzony i podpisany przez kontrolerów legitymujących się upoważnieniami do wykonywania czynności kontrolnych udzielonymi przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej, tj. organ powołany do kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych - co uzasadnia przyjęcie go za wiarygodny dowód w sprawie. Przy czym, zdaniem Sądu, moc dowodową sporządzonego protokołu zwiększa również fakt, że został on bez zastrzeżeń podpisany przez przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, co potwierdza prawdziwość zawartych w nim ustaleń.

W kontroli uczestniczyła E. C. posiadająca wiedzę w przedmiocie ilości sprawnych odbiorników telewizyjnych i mimo braku jej podpisu – należy uznać, że brała ona udział w kontroli. Strona nie kwestionowała jej ustaleń. Dodatkowo zauważyć należy, że żaden przepis u.o.a. nie wymaga, by w toku kontroli udział brały osoby wchodzące w skład organów podmiotów kontrolowanych, a po drugie w toku kontroli osoby biorące w niej udział nie składają oświadczeń woli wymagających dla swej skuteczności działania organów uprawnionych do ich reprezentacji, lecz składają oświadczenia wiedzy dotyczące przedmiotu kontroli.

Wszak pamiętać należy, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W tej sytuacji, należy w konsekwencji uznać, że organy administracji w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.