II SA/Sz 535/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 48 ust.1 i ust. 4 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak:[...] , nakazującej dokonanie rozbiórki domku letniskowego, wybudowanego na terenie działek nr [...] i [...] w m. [...] bez pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy,

z którego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB), w związku z otrzymanym zgłoszeniem, przeprowadził w dniu [...] r. oględziny działek: nr [...] i nr [...] w [..] gmina[...] .

Z protokołu sporządzonego podczas oględzin wynikało, że "na terenie działek:[...] , [...] i [...] (...) istnieje ośrodek domków kempingowych [...] . Na terenie tych działek istnieje dziewięć domków (trzy domki częściowo wchodzą w działkę [...] )". Osiem domków to obiekty nietrwale związane z gruntem o konstrukcji drewnianej jakie produkowano w latach [...] . i [...] . ubiegłego wieku, których lokalizacja i wymiary pokrywają się z obiektami widniejącymi na mapie zasadniczej pobranej [...] r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej . Ponadto, domek ustawiony na działkach [...] i [...] w zakresie wielkości i usytuowania odbiega od obiektu naniesionego na mapę zasadniczą, posiada wymiary [...] x [...] m i wyciętą, zadaszoną wnękę o wym. [...] x [...] m. Widoczne są nowe betonowe fundamenty, nowe okładziny przegród ściennych, nowa konstrukcja dachu drewnianego dwuspadowego pokryta nową dachówką. Przegrody ścienne zewnętrzne, od zewnątrz ocieplone styropianem 5 cm, od wewnątrz obłożone płytą gipsowo-kartonową. Wewnątrz wydzielono dwa pokoje i przedpokój, natomiast murowanymi ścianami wydzielono pomieszczenie łazienki. W budynku istnieją instalacje: wodna, kanalizacji sanitarnej i elektryczna. Wszystkie widoczne elementy obiektu zostały wykonane w nieodległym czasie (są nowe).

E. M wyjaśniła, że w wyniku spadkobrania po mężu M. M. jest współwłaścicielką ośrodka wraz z synami R., M.

i A.M oraz wskazała, iż w [...] r. dokonała zgłoszenia

w Starostwie Powiatowym remontu domków kempingowych (nr[...] ), natomiast w [...] r. przystąpiła do remontu przedmiotowego domku. Organ I instancji fakt zgłoszenia potwierdził.

Ze złożonych dnia [...] r. zeznań J. K. - właściciela sąsiedniej nieruchomości, pouczonego o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz zapoznanego z dokumentacją fotograficzną i mapą sytuacyjną przedmiotowych działek wynikało, że domek letniskowy będący przedmiotem niniejszego postępowania, został wybudowany "od podstaw", w miejscu uprzednio istniejącego, rozebranego kilka lat wcześniej domku "po Centrali [...] " przez inwestora – E. M.. We [...] r. wylane zostały fundamenty i przywieziono elementy konstrukcyjne szkieletu drewnianego domku.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB, nakazał inwestorowi - na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie w terminie do dnia [...] r. wymaganych prawem dokumentów, celem doprowadzenia samowolnie posadowionego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Termin ten był kilkakrotnie przedłużany, a E. M była wzywana do uzupełnienia dokumentów (przedłożenia oryginału bądź odpisu decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem obowiązku, co skutkowało wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że w powyższej sprawie zachodzą wątpliwości, m.in. co do poprawności ustalonych przez organ powiatowy stron postępowania. Organ nie zapewnił również przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 10 K.p.a., czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu.

PINB ponownie rozpatrując sprawę ustalił, na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek,

że jedynym właścicielem działek nr [...] i nr [...] w [...] gmina [...] jest E. M.

Na wniosek strony PINB przesłuchał świadków: A. W., H. N. R. G. oraz W. S. na okoliczność, że przedmiotowy domek został wyremontowany.

PINB przeprowadził również dowód z przesłuchania J. K., J K., K. J., R. K. i B. P..

Po przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją z dnia [...] r. nakazał E.M rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego

w m.[...] , gm. R., na terenie działek nr [...] i nr [..] , bez wymaganego pozwolenia na budowę, z uwagi na nie wywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r.

ZWINB rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania przez E. M., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że domek letniskowy stanowiący własność E. M, jako obiekt nie mieszczący się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem roboty budowlane mogły zostać rozpoczęte tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W razie wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art.48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania

terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych,

a następnie - zgodnie z ust. 3 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W ocenie ZWINB, inwestor nie wywiązał się w wyznaczonym terminie

z obowiązku określonego postanowieniem, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę stwierdzonej samowoli budowlanej.

Odnosząc się do zarzutów E. M zawartych w odwołaniu ZWINB- powołując się na ustawową definicję remontu zawartą w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego wyjaśnił, że wykonania remontu przedmiotowego domku nie potwierdzili wskazani przez inwestora świadkowie, chociaż oświadczyli, że obecny domek wyglądem odbiega od zapamiętanego przez nich obiektu.

Ponadto, obecny domek letniskowy - co potwierdza mapa zasadnicza pobrana w dniu [...] r. z PODGiK - nie znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] (jak poprzednio usytuowany w tym miejscu obiekt oraz sąsiadujące z nim domki), lecz mniejszej, tj. 1,0 m.

PINB porównując przedmiotowy domek letniskowy z pozostałymi domkami znajdującymi się na terenie sąsiednich działek, za jedyne kryterium nie przyjął koloru jego ścian, ale m.in. różnice w stylistyce powyższych obiektów.

Organ odwoławczy odniósł się do również do zarzutu E. M, że niniejsza sprawa jest efektem konfliktu z właścicielem sąsiedniej nieruchomości –J. K.. ZWINB wskazał, że konflikt ten nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, natomiast zeznania J. K. w sprawie wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego [...] r. pokrywają się z zeznaniami złożonymi przez wskazanych przez niego świadków.

Ponadto, od czasu wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego [...] r. do czasu przeprowadzonych oględzin przez PINB w dniu [..] r., podczas których wykonano załączone do akt niniejszej sprawy zdjęcia obrazujące ww. samowolę budowlaną, upłynął znaczny okres czasu, pozwalający m.in. na wykonanie wewnątrz obiektu robót budowlanych wykończeniowych.

Organ II instancji zauważył nadto, że w złożonym przez E. M. zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych termin ich rozpoczęcia został określony przez inwestora na dzień [...] r., natomiast, jak wynika z ustaleń PINB oraz oświadczenia samego inwestora, przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte we[...] ., a zatem z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust.5 ustawy Prawo budowlane, tj. po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

E. M wniosła skargę na decyzję ZWINB z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...]r. i podnosiła, że wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego dostarczyła wszystkie dokumenty wymienione w postanowieniu PINB z dnia [...] r.

W ocenie skarżącej, o ile organ I instancji miał zastrzeżenia do projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o rozbiórce winien był odnieść się do konkretnych zastrzeżeń i umożliwić ich usunięcie.

E. M zarzucała nadto, że organ nie powinien orzekać o nakazie rozbiórki całego obiektu lecz jego części i to tylko w razie ustalenia, że ta część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organu przedmiotowy domek letniskowy nie został wybudowany przez skarżącą od podstaw w 2010 r. lecz rozbudowany o dodatkowe pomieszczenie i taras, a całkowita jego powierzchnia po rozbudowie wynosi 30,57 m2 .

Skarżąca zakwestionowała również twierdzenie organu, że roboty budowlane związane z remontem zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. po upływie 2 lat od terminu określonego w zgłoszeniu. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi, organ właściwy nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin dwuletni wiąże inwestora i jest odpowiednikiem dwuletniego (obecnie trzyletniego) terminu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane . Remont obiektu budowlanego nie zawsze może zamykać się w okresie dwóch lat. Po upływie dwóch lat od terminu określonego w zgłoszeniu, inwestor nie ma obowiązku dokonywać powtórnego zgłoszenia robót budowlanych, jeśli te roboty są prowadzone sukcesywnie, bez przerw większych niż dwa lata. Powyższy stan rzeczy ma miejsce w przypadku skarżącej. Zgłoszenie dotyczyło wszystkich domków, a skarżąca nie miała obowiązku rozpoczynania remontu jednocześnie we wszystkich, remont prowadziła sukcesywnie, bez przerw dłuższych niż dwa lata.

Odnosząc się do zarzutu PINB jakoby przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został z nowych wyrobów budowlanych, posiada fundamenty oraz odbiega wyglądem od pozostałych, znajdujących się na terenie działek nr[...] , [..] , [...] , nietrwale związanych z gruntem, drewnianych domków kempingowych, stylistyką nawiązujących do lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, a jego gabaryty oraz usytuowanie przedmiotowego nie pokrywają się z gabarytami oraz usytuowaniem obiektu naniesionego na kopię mapy zasadniczej, skarżąca potwierdziła, że do remontu domku użyte zostały nowe materiały. W [...] r. na wskutek wichury uległ uszkodzeniu dach przedmiotowego obiektu. Po zdemontowaniu starego dachu, a właściwie tego co po nim pozostało, zamontowano nową, gotową konstrukcję więźby dachowej wykonanej w specjalistycznym zakładzie w[...] . Geometria gotowej więźby dachowej jednak, różni się w niewielkim stopniu od geometrii poprzedniego dachu. W [...] r. również dokonała samowolnej rozbudowy domku letniskowego o dodatkowy pokój, w miejscu istniejącego tarasu. Gabaryty obiektu oraz usytuowanie uległy zmianie tylko i wyłącznie z powodu rozbudowy obiektu o dodatkowy pokój. Usytuowanie starej części domku letniskowego (pomijając grubość ocieplenia ściany zewnętrznej – styropian gr. 5 cm) nie uległo zmianie.

E. M zarzucała nadto, że przedstawiona lokalizacja domków letniskowych na kopii mapy zasadniczej pobranej [...] r. z PODGiK

w [...] przedstawia bardzo orientacyjne położenie domków. Wcześniej nie było obowiązku nanoszenia na mapę zasadniczą tego typu obiektów. Zakwestionowała również pomiary odległości od granicy z sąsiednią działką dokonane w czasie oględzin.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co, następuje:

W rozpoznawanej sprawie istnieją dwie kwestie sporne. Pierwsza z nich dotyczy wybudowania domku letniskowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, druga zaś prawidłowości oceny przez organ nadzoru budowlanego przedłożonych przez inwestorkę dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.

Organy nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonego postępowania uznały, że E. M wybudowała nowy obiekt budowlany - domek letniskowy na działkach nr i w [...] gmina [...] , o wymiarach 7,2 x 5,8 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżąca twierdzi z kolei, że sporny domek letniskowy powstał w wyniku remontu dotychczasowego obiektu oraz jego rozbudowy o pokój i taras, a jego powierzchnia po rozbudowie wynosi [...] m2.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243,

poz. 1623) w art. 3 pkt 8 zawiera legalną definicję remontu, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

W pkt 6 powołanego wyżej przepisu rozbudowa utożsamiana jest z budową, odbudową lub nadbudową, czyli stanowi wykonywanie obiektu budowlanego

w określonym miejscu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem

art. 29-31.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, po dokonaniu analizy akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły jednoznacznie, czy przedmiotowy domek letniskowy (pojęcie nie posiadające definicji legalnej w ustawie Prawo budowlane), poddany rozbudowie, czego skarżąca nie kwestionuje, jest obiektem wymagającym zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę.

Jeżeli jednak z woli ustawodawcy obiekt budowlany, taki jak będący przedmiotem sporu w tej sprawie rozbudowany "domek letniskowy", został poddany reglamentacji Prawa budowlanego, to prowadzenie w odniesieniu do niego postępowania administracyjnego w sprawie legalności jego usytuowania było w pełni uzasadnione. Dopiero niespełnienie przez stronę warunków legalizacji, czyli niespełnienie warunków określonych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, otwiera drogę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Postanowienie nakładające na sprawcę samowoli budowlanej jest niezaskarżalne i podlega ocenie bądź to w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 5 bądź też nakazującej rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca twierdzi, że złożyła wszystkie dokumenty niezbędne do zakończenia procesu legalizacji, zgodnie z postanowieniem PINB. Tymczasem – zdaniem organu- skarżąca żądanych dokumentów nie przedłożyła. Organ odwoławczy nie wymienił jednak, brak których dokumentów uniemożliwił organowi wydanie decyzji legalizacyjnej. Chociaż dokumenty te zostały wymienione

w postanowieniu z dnia [...] r., to organ ma obowiązek dokonać oceny kompletności złożonych dokumentów lub wykazać z jakiego powodu twierdzi,

że skarżąca nie wywiązała się z nałożonego obowiązku.

W celu umożliwienia sądowi pełnej oceny prawnej prawidłowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego organ winien przedstawić w decyzji rozważania dotyczące wykonania przez stronę obowiązków wynikających z postanowienia.

W decyzji organu odwoławczego rozważań w tej kwestii zabrakło, a Sąd nie może zastępować organu w tym zakresie.

Rzeczą ZWINB jest odniesienie się do wszystkich dokumentów złożonych przez stronę w celu zalegalizowania samowoli budowlanej oraz ich ocena prawna.

Brak rozważań w tym zakresie powoduje, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest przedwczesna.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności decyzji orzeczono na podstawie

art. 152 powołanej ustawy.