IV SA/Po 694/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 14 marca 2013 r. M. T. wniosła do Starostwa Powiatowego w P. zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-BIO 2500 z rozsądzaniem wody do gruntu na działce nr [...] położonej w S. przy ul. B. Oczyszczalnia miałaby powstać przy nowo wybudowanym domu jednorodzinnym, a oczyszczone ścieki jako woda II klasy czystości trafiałyby do 1000L zbiornika z przelewem na drenaż, który zwiększa wydajność gruntowego wymiennika pompy ciepła, a w okresie letnim posłużyłyby do nawadniania trawnika.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], Starosta P. zgłosił sprzeciw od planowanej inwestycji, podnosząc, że jest ona niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie zmiany parametrów zabudowy obrzeży jezior S., W. i Ł.D. oraz wyznaczenia terenów zainwestowania mieszkaniowego i letniskowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy S. nr [...] z dnia [...] października 2002r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...], poz. [...] z dnia [...].11.2002r. Plan ten zdaniem organu określa dopuszczalny sposób odprowadzania ścieków, ponieważ teren znajduje się poza zasięgiem kanalizacji miejskiej, ścieki gromadzić należy w szczelnym zbiorniku bezodpływowym zlokalizowanym na działce zgodnie z przepisami, a następnie wywozić do istniejącej w S. oczyszczalni ścieków, co w ocenie organu wyklucza budowę przydomowej oczyszczalni ścieków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T. wskazując, iż możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wynika bezpośrednio z treści znowelizowanego w 2001 r. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 246, poz. 2008 ze zm.). Tym samym uchwała Rady Miasta i Gminy z dnia [...].10.2002r. pozostawała w sprzeczności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym od 1.10.2001 r. Zdaniem odwołującej, w przypadku wystąpienia powyższej sprzeczności, organy administracji winny posłużyć się zasadami wykładni systemowej, zgodnie z którymi pierwszeństwo obowiązywania powinno zostać przyznane aktowi prawnemu wyższego rzędu, a więc ustawie, nie zaś aktom prawa miejscowego jakimi są uchwały rady gminy. Nadto odwołująca powołała się na wyrok NSA z dnia 9.06.2010r. sygn..akt II OSK 953/09, który pozytywnie dla inwestorów zakończył podobny problem.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż realizacja planowanej inwestycji - przydomowej oczyszczalni ścieków - pozostawała w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podkreślił, że plan powyższy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowił akt prawa miejscowego i zawierał ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę, ingerował w prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości, zlokalizowanych na terenie, do których się odnosi. Nadto organ wskazał, że dz. nr [...] położona jest w strefie jeziora Strykowskiego, na którego obszarze dopuszczono odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych, do czasu wykonania systemu odprowadzenia ścieków. Organ II instancji podtrzymał tym samym stanowisko Starosty. Podkreślił również, iż wyroki sądów nie mogą być wiążące w sprawie, która nie była przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. T., wnosząc o uchylenie decyzji jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż z uwagi na sprzeczność pomiędzy art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w świetle wykładni systemowej, organy administracji publicznej powinny dać pierwszeństwo postanowieniom ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który, zgodnie z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, a więc ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może również wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną uznać bowiem należy jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisów planu.

Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w zakresie powyższym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Jednocześnie ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje obowiązki, jakie spoczywają w powyższym zakresie na właścicielach nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., w brzmieniu obowiązującym od 01 października 2001 r., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd wskazuje, ze do dnia 31 września 2001 r. ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Tym samym kwestia ewentualnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie była objęta regulacją ustawową.

W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] października 2002r., przewidywała w § 12 ust.3 pkt 10, że zakłada się konieczność doprowadzenia wszelkich niezbędnych i dostępnych mediów oraz odprowadzenia i utylizacji ścieków na warunkach gwarantujących wysoki standard życia mieszkańców oraz ochronę środowiska przyrodniczego. Natomiast § 12 ust.3 pkt 11 tejże uchwały podnosi, iż do czasu wykonania systemu odprowadzania ścieków, dopuszcza się stosowanie zbiorników bezodpływowych, na warunkach określonych przepisami szczególnymi. Analiza zapisu powyższego paragrafu wskazuje na nałożony na gminę obowiązek zapewnienia powstania sieci kanalizacyjnej, sanitarnej w S., obejmującej sporną nieruchomość. Sieć powyższa nie została jednak do dnia dzisiejszego zrealizowana. Stąd wobec braku objęcia, przez sieć kanalizacyjną nieruchomości położonej w S. przy ul. B., na jej właścicielu, zgodnie z powyższym planem, spoczywał obowiązek odprowadzania ścieków do bezodpływowego zbiornika zlokalizowanego na powyższej działce. Uchwała nie precyzowała jednocześnie, czy możliwy jest inny sposób odprowadzania ścieków, w szczególności budowę przydomowej oczyszczalni ścieków.

Zdaniem Sądu z zapisów analizowanego planu nie sposób wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego przepisami prawa dopuszczonego rozwiązania. W szczególności zaś użyte w redakcji § 12 ust.3 uchwały z dnia [...] października 2002r., w stosunku do zbiorników bezodpływowych, sformułowanie "dopuszcza się" nie może być rozumiane jako jedynie możliwa, enumeratywnie wskazana forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem, w tym z należącej do skarżącej działki. Brak w postanowieniach planu jakichkolwiek regulacji, co do możliwego wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków nie czyni takiego rozwiązania sprzecznym z jego przepisami. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju metoda postępowania z nieczystościami jest rozwiązaniem przewidzianym w art. 5 stawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 01 października 2001 r. Rozwiązanie to uznano nawet za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie budzi więc w ocenie Sądu wątpliwości, iż stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez stanowiącą plan Gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tymże planie zawartych , w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art.1 ust.2 u.p.z.p.). Zatem błędnie organy przyjęły, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć trzeba, że przedstawiona wykładnia wymienionych wyżej norm prawnych znajduje swoje odzwierciedlenie w dotychczas wyrażanych poglądach przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3.10.2008r. sygn. akt II OSK 1115/07; z dnia 23.07.2009r.sygn.akt II OSK 1221/08; z dnia 3.12.2009r. sygn. akt II OSK 1894/08; z dnia 9.06.2010r. sygn. akt II OSK 953/09; z dnia 27.01.2011r. sygn. akt II OSK 83/10; z dnia 14.06.2011 sygn. akt II OSK 472/11.

Mając powyższe na względzie Sąd podkreśla, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponieważ ustawa powyższa dopuszcza wprost od 2001 r. budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne. Odmienna interpretacja uchwały rady gminy przyjęta przez organy obydwu instancji ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego pozytywnego definiowania treści prawa własności. A zatem, zgłoszenie sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało prawnego uzasadnienia.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca decyzja Starosty P. zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zbadać, czy wyłączenie możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest czy też nie jest uzasadnione z tego względu, że ten sposób zagospodarowania ścieków bytowych byłby niewskazany z uwagi na istniejące na danym terenie uwarunkowania środowiskowe ( w zaskarżonych decyzjach brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie), a następnie w zależności od zajętego stanowiska zbadać, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mając na względzie w szczególności art.29 ust.1 pkt 3 tejże ustawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 10 kwietnia 2013r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy.