VII SA/Wa 973/13

Uzasadnienie

Sygnatura akt VII SA/Wa 973/13

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., M. K., D. P., J. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...][...], odmawiającą uchylenia oraz zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku W. K., M. K., D. P. i J. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego (dalej: [...] WINB) odmówił uchylenia oraz zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nakazującą E. K. dokonanie rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe - szamba, znajdującego się na działce nr [...] k.m. 1 w [...] przy ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. K., W. K. oraz M. K., D. P. i J. K..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na niewyjaśnienie przez tenże organ, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do zgłoszenia wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] WINB odmówił uchylenia oraz zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Od ww. decyzji [...] WINB odwołanie wnieśli W. K., M. K., D. P., J. K.,

Po rozpatrzeniu odwołania Główny inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżący posiadają interes prawny do złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2008 r., z uwagi na fakt, że są ustawowymi spadkobiercami K. K. (co potwierdzają skrócone odpisy aktów urodzenia), której majątek spadkowy obejmuje działkę nr [...] k.m. 1, położoną w [...] przy ul. [...], na której znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe - szambo.

Powołując się na treść art. 1026 i 1015 K.C. organ wskazał, że skoro upłynął już 6- miesięczny termin od dnia otwarcia spadku, ( za który to dzień należy uznać datę śmierci spadkodawcy — K. K.) stwierdzić należy, że W. K., oraz M. K., D. P. i J. K. są ustawowymi spadkobiercami K. K..

Orzekając w niniejszej sprawie organ podkreślił, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre — za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.

Niewątpliwie, pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym mowa w ww. przepisie odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie

praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach.

Analogicznie do powyższego pod pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Nawet tak dotkliwy obowiązek, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154.

Ponadto, w myśl ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury sądowo- administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na

swobodne uznanie. Decyzja nakazująca rozbiórkę bez wątpienia stanowi decyzję związaną.

Ponadto, jak słusznie wskazał [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonej nie sposób przyjąć, że za uchyleniem lub zmianą decyzji w przedmiocie rozbiórki przemawia słuszny interes strony, bowiem strona niewykonująca przez wiele lat nakazu rozbiórki, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej nie może być w lepszej sytuacji niż podmioty, na które nałożono takie same obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i kwestii, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W. K. i E. K. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r.

W. K. wskazał w skardze, że podstawą uzasadniającą ich wniosek było nieuzasadnione i bezprawne pominięcie przez organ jego matki jako współwłaścicielki działki. Podkreślił, że czuje się (wraz z rodzeństwem- uczestnikami postępowania) oszukani i pokrzywdzeni przez organy nadzoru budowlanego.

E. K. w złożonej skardze podkreśłił, że poprzedni zbiornik na nieczystości został uszkodzony, zniszczony szkodami górniczymi. Zmuszony był w związku z tym wybudować nowy zbiornik na nieczystości, a jego obecna lokalizacja podnosi estetykę zagospodarowania i jest w bezpiecznej odległości od fundamentów domu, czego nie można było powiedzieć o poprzednim zbiorniku. Budowa została przeprowadzona przez specjalistyczna firmę.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2013 r. wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a.

W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej decyzji, na mocy której żadna ze stron nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie) decyzji. Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymana w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., to rozstrzygnięcie, mocą którego na inwestora nałożono obowiązek (dokonania rozbiórki) co oznacza, że jest to decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo. Nie zostały także spełnione inne przesłanki wymienione w artykule 154 k.p.a. Powołując się na poglądy zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ podkreślił, że w omaw. trybie mogą podlegać zmianie (uchyleniu) jedynie takie rozstrzygnięcia, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę takich cech nie posiada.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił wprawdzie wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jednakże stwierdzone przez Sąd naruszenia pozostają bez wpływu na treść wyroku. I tak - wbrew stanowisku organu - nie każda decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona nabywa prawo li tylko z tego powodu, że podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki "nabywa prawo" albowiem nabywa obowiązek. Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że przez pojęcie "nabycie prawa", należy rozumieć każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu), jednakże w doktrynie – zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana.

Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (w tym również budowy obiektu) tj. w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego może być wszczęte również z urzędu, a stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot, do którego decyzja ta jest skierowana. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową jedynie powstanie obowiązków, a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się – w ocenie Sądu – w pojęciu: "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 k.p.a. Natomiast w takiej sytuacji strona "nabywa prawo", o ile przepisy prawa pozwalają organowi administracji na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a strona z takiego prawa nie korzysta (co uzasadnia nałożenie nakazu rozbiórki).

W niniejszej sytuacji mamy do czynienia z sytuacja, gdy postępowanie w sprawie legalności budowy zbiornika na nieczystości ciekłe tzw. szamba zakończone wydaniem decyzji objętej wnioskiem rozpoznanym w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek S. K.. Decyzja nakazująca E. K. rozbiórkę obiektu budowlanego rodziła po stronie S. K. prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a, co oznacza, ze trafnie organ przyjął, że brak jest podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. Jak bowiem zostało wyżej wskazane podstawową przesłanką umożliwiającą zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że decyzja nie przysporzyła prawa po stronie żadnej ze stron postępowania.

A zatem pomimo, że Sąd nie podzielił argumentacji organu, co do przyczyn dla których należało uznać, że decyzja nakazująca E. K. rozbiórkę zbiornika na nieczystości ma charakter rozstrzygnięcia, na podstawie którego "strona nabyła prawo" to i tak ocenił, że przeprowadzona przez organ ocena rodzaju decyzji jest prawidłowa.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko organu, co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być przez organ zmieniona ani uchylona w trybie art. 154 k.p.a. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 154 k.p.a. zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 października 2004 r. w sprawie II SA/Gl 261/07, LEX nr 347967). W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006 r. w sprawie II OSK 862/05). I wreszcie wymaga podkreślenia, że analiza orzecznictwa, które wykształciło jednolitą wykładnię art. 154 i 155 k.p.a. co do braku możliwości uchylenia lub zmiany tego rodzaju decyzji (o charakterze związanym) prowadzi do wniosku, że w takich sytuacjach przyjmuje się, iż zmianie lub uchyleniu decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny. Ocenia się wszak, że skoro ustawodawca wprowadził określonego rodzaju sankcje za zrealizowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, to zmianie lub uchyleniu tej decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny, który w takim wypadku wyraża się w obowiązku przestrzegania określonych norm prawnych.

Natomiast zarzuty skarżących wskazujące na wadliwość decyzji "rozbiórkowej" oraz na przyczyny, dla których niezbędne było wykonanie zbiornika na nieczystości płynne nie mogą być wzięte pod uwagę. Pierwsze z nich zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2008 r. w sprawie II SA/Gl 250/08 oddalił skargę E. K. na decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie rozbiórki. Druga kategoria mogłyby być ocenione jedynie jako ewentualne naruszenie zasad współżycia społecznego, które jednak nie mają zastosowania w postępowaniu ani administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 4 stycznia 2012 r. sprawie VII SA/Wa 1988/11).

W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę bez względu na to czy na mocy jej postanowień któraś ze stron nabyła prawo czy też nie – nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Rację ma zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

A zatem zarzuty skargi wskazujące na to, że za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia słuszny interes strony nie mogą się ostać.

Nie można również skutecznie zarzucić organom administracji wydania decyzji z naruszeniem zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania organ pismem z dnia 19 lutego 2010 r. wezwał wnioskodawców do skonkretyzowania wniosku wskazując jednocześnie wszystkie możliwe tryby postępowań nadzwyczajnych w stosunku do ostatecznych decyzji wraz z przytoczeniem treści przepisów prawnych. Wnioskodawcy skonkretyzowali wniosek jako żądanie zmiany lub uchylenia decyzji.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.