II OSK 1119/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1849/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 22 listopada 2009 r. współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] R. W. i M. W. wystąpili z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków budynku willi "[...]" znajdującej się w N. przy ul. [...] (przedmiotowy budynek wraz z działką nr [...] został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2007 r.). Wnioskodawcy uzasadnili wniosek faktem pożaru budynku, jaki miał miejsce w dniu 19 listopada 2009 r., w wyniku którego całkowitemu zniszczeniu uległo poszycie dachu, piętro budynku, klatka schodowa, górna część werandy od strony południowej, z kolei parter został nadpalony, następnie zalany wodą i zdewastowany w wyniku akcji gaśniczej, zniszczona została także stolarka okienna i drzwiowa. Pismem z dnia 7 lipca 2009 r. R. W. poinformował o zmianie własności przedmiotowej nieruchomości. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego w N. z dnia 10 sierpnia 2009 r. wynika, że M. W. przestała być współwłaścicielką nieruchomości, a jej jedynym właścicielem pozostaje R. W..

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane z uwzględnieniem opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K. z dnia 14 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister stwierdził, że w omawianym przypadku nie ma przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Wskazał przy tym, że obiekt wyróżnia bogata dekoracja zewnętrzna nawiązująca do uzdrowiskowej architektury szwajcarskiej, czerpiąca także z tradycji stylu zakopiańskiego oraz odkryta w czasie oględzin dekoracja malarska wnętrza. Podniósł, że nawet w obecnym stanie zachowania budynku możliwy jest jego remont i odtworzenie, nie ma bowiem dowodów potwierdzających niemożność konserwacji zachowanych elementów budynku, głównie drewnianych ścian parteru i konstrukcji werandy, w oparciu o ich rzetelną ocenę techniczną i mykologiczną oraz rekonstrukcji elementów pozostałych. Minister swoje stanowisko argumentował także treścią przepisu wyrażonego w art. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dzieła architektury i budownictwa podlegają opiece i ochronie bez względu na stan zachowania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 kpa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego zlecił wykonanie opinii dotyczącej możliwości zachowania i odbudowy obiektu dr inż. S. K.. W oparciu o sporządzone opracowanie Minister wskazał, że istnieje możliwość utrzymania budynku i pozostawienia ochrony konserwatorskiej przy założeniu odbudowy zachowującej pierwotną bryłę i wystrój zewnętrzny, w tym częściowo wystrój oryginalny werandy. Ponadto organ stwierdził, iż w omawianym przypadku mamy do czynienia z budowlą unikalną w skali miasta, która jest świadectwem przemian kulturowych i cywilizacyjnych tego regionu, stąd też wartości historyczne i naukowe obiektu nie uległy zmianie. Zatem z uwagi na możliwość dokonania odbudowy przedmiotowego budynku poprzez użycie elementów zachowanych, będących w dobrym stanie technicznym oraz rekonstrukcję na podstawie istniejących bogatych źródeł ikonograficznych i elementów zachowanych, skreślenie z rejestru zabytków omawianego budynku jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. W tej sytuacji Minister uznał, że opisany obiekt zachował walory historyczne i naukowe jako ważny składnik dziedzictwa materialnego i krajobrazowego regionu a także zachował częściowo swoje wartości artystyczne, które mogą zostać zrewaloryzowane w drodze rekonstrukcji z użyciem zachowanych elementów. Wobec czego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyrażone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu orzeczeniu, jak i orzeczeniu go poprzedzającemu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na jednej z dwóch rozbieżnych opinii sporządzonych w sprawie bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji;

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie uznano, że nie zostały spełnione przesłanki do skreślenia budynku z rejestru zabytków (zarzut ten skarżący podniósł na wypadek uznania przez Sąd, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono.

W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zwrócił również uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą tej uchwały jest zaś ustalenie, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Należy zatem przyjąć w ocenie Sądu, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...] lipca 2011 r. podpisał z upoważnienia Ministra Sekretarz Stanu Piotr Żuchowski, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi zdaniem Sądu istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa i daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd odstąpił od rozpatrywania zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, iż Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, organ administracji wskazał, że sekretarz stanu pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra, tylko - w tej funkcji -samodzielnym organem administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), który powinien być traktowany z punktu widzenia art. 24 § 1 k.p.a. tak, jak Minister. Ponadto ustawowo określona w art. 89 pkt 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje możliwości Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego upoważnienia pracownika Ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. Tym samym wyłączenie Podsekretarza Stanu pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków byłoby równoznaczne z wyłączeniem organu, do którego nie stosuje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę R. W. wniósł o jej oddalenie. Ponadto

w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej strona wniosła o odstąpienie w całości od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Konserwator Zabytków będący sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest piastunem funkcji ministra w zakresie ochrony zabytków, czyli samodzielnym organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, czy też pracownikiem tego organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra i podlegającym wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W niniejszej sprawie zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku, jak i decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podpisana została przez Generalnego Konserwatora Zabytków Sekretarza Stanu Piotra Żuchowskiego, co w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., z uwagi na fakt, iż obie decyzje wydał ten sam pracownik organu.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc kiedy pracownik organu (ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego) brał udział w wydawaniu decyzji zarówno w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu należy wskazać na strukturę organów ochrony zabytków określoną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl art. 89 pkt 1 ustawy jednym z organów ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Do zadań wykonywanych przez Generalnego Konserwatora Zabytków należy w szczególności: wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy). Tak określona ustawowo struktura organu ochrony zabytków prowadzi do następujących wniosków: po pierwsze – Generalny Konserwator Zabytków wykonuje zadania i kompetencje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organu ochrony zabytków, po drugie – w tym zakresie Generalny Konserwator Zabytków jest wyodrębnionym organizacyjnie i kompetencyjnie organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (piastunem funkcji ministra), po trzecie – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie może przekazać swoich uprawnień z zakresu ochrony zabytków pracownikowi podlegającego mu ministerstwa, który nie sprawuje w jego imieniu funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków będącego jednocześnie sekretarzem lub podsekretarzem stanu (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, dostępny https://cbois.nsa.gov.pl).

Wyłączenie od wydania decyzji w sprawie z wniosku o ponowne jej rozpoznanie osoby będącej Generalnym Konserwatorem Zabytków stanowiłby więc naruszenie przepisów art. 89 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określających strukturę organów konserwatorskich, a także prowadziłoby do wyłączenia organu administracji publicznej. Zatem orzeczenia, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a., choć nie zostały wydane osobiście przez ministra, to jednak pochodzą od piastuna funkcji organu administracji publicznej, który - tak jak minister - nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, gdzie stwierdzono, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. jest Główny Geodeta Kraju (również piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a.). Uchwała ta co prawda dotyczyła treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., jednak z uwagi na wyrażony pogląd, co do wyłączenia stosowania tego przepisu do piastuna funkcji organu administracji publicznej, wywody w tym zakresie pozostają aktualne.

Mając na uwadze powyższe, słuszne okazały się zarzuty wadliwej wykładni przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków Sekretarza Stanu Piotra Żuchowskiego stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji należy podzielić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia wskazanych wyższej przepisów k.p.a. i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.