VII SA/Wa 1389/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i G. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej A. i G. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i G. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. gr. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W toku postępowania odwoławczego zakończonego decyzją o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], którą Starosta [...] uchylił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i G. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. [...] gm. [...] i umorzeniu postępowania organu I instancji, Wojewoda [...] powziął informację, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, w oparciu o którą Starosta [...] wydał ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] wobec stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, uznał, że istnieje podstawa do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wydanej w oparciu o nią decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej A. i G. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie stwierdził jej nieważność.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i G. M. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę A. i G. M. dołączyli decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Dodał, że organy administracji architektoniczno - budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] nie może być w ogóle uwzględniona w toku postępowania nieważnościowego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przy czym niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę należałoby uznać za rażąco naruszające prawo, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 67/97).

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], udzielająca pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zawiązku z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Należy bowiem przyjąć, że inwestor nie legitymował się ważną decyzją ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji na działce nr ewid. [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Ponadto organ odwoławcy uznał, że w analizowanym przypadku nie występują negatywne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. wtedy gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznany fakt zrealizowania inwestycji. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., należało utrzymać w mocy.

Mając na uwadze zarzuty odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do oceny postępowania prowadzonego przez organy właściwe w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również samej decyzji wydanej w tym przedmiocie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. M. i G. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie organom umorzenie postępowania.

Skarżący zarzucili naruszenie: art. 8 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń, skutkujących naruszeniem istotnego interesu prawnego strony postępowania i podważenie zaufania do organów Państwa, poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych; art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 prawa budowlanego i stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na jej podstawie wydano inne wiążące decyzje, tj. jak pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, na jej podstawie złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy, organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji i wydał zaświadczenie zezwalające na użytkowanie obiektu, jak i ujawnienie tego budynku w księdze wieczystej i ewidencji gruntu. Ponadto w wyniku tego zaświadczenia nieruchomości, na której posadowiono obiekt, stała się nieruchomością zabudowaną w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem powołanego artykułu.

Skarżący wywodzili, że organy administracji publicznej wydały pozwolenia na budowę, a po jej ukończeniu oficjalnie odebrano budynek wraz z odpowiednią dokumentacją. Podkreślili, że budując dom działali w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć właściwych organów administracji, a tego typu działanie powinno podlegać ochronie. W ocenie skarżących ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, a stwierdzenie jej nieważności narusza art. 54 ustawy Prawo budowlane i zaskarżona decyzja podważy sens istnienia kolejnych decyzji wydawanych w związku z odbiorem i użytkowaniem przedmiotowego budynku. Dodatkowo skarżący wskazali, że nie można stwierdzać nieważności pozwolenia na budowę po wybudowaniu obiektu. W sąsiedztwie istnieją i są użytkowane inne budynki mieszkalne, niedopuszczalne jest tworzenie fikcji faktycznej, prowadzącej do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowany obiekt należy traktować jako wybudowany bez pozwolenia. W ocenie skarżących ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie, nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywołała określone skutki, a w tym najistotniejszy, że budowa była legalna, zgodnie z prawem dokonano zameldowania osób tam zamieszkujących i do chwili obecnej budynek jest użytkowany. W ocenie skarżących odmienne traktowanie skutków prawnych nie da się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji i skarżący aktualnie ponoszą negatywne konsekwencje niekompetencji organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest oczywiście wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego może nastąpić tylko wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że występuje jedna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności przy czym przesłanki stwierdzenia nieważności, które zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec faktu, że stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy (również na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.), a zatem decyzji będącej podstawą ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy podkreślić, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" – (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn akt II OSK 1525/10).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W myśl poglądu, który został wyrażony w powołanej przez organy obu instancji uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1, Lex nr 1225395) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu, o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a nie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Według przytoczonego poglądu, w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji opartej na innej decyzji, której nieważność stwierdzono, nie ma charakteru obligatoryjnego, a fakultatywny, i powinno każdorazowo podlegać ocenie w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie można zaakceptować bowiem poglądu, że stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą innej decyzji prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej niejako automatycznie, tj. bez analizy całokształtu okoliczności sprawy i wszystkich kryteriów określonych w przepisach prawa powodujących wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadami, prowadzącymi do ich uchylenia. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

O ile organy, mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, dokonały analizy dwóch kryteriów uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony, to nie dokonały oceny spełnienia trzeciego kryterium, czyli tego, czy zaistniały takie społeczne lub gospodarcze skutki naruszenia wywołanego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, które z punktu widzenia praworządności są nie do zaakceptowania. Organ pierwszej instancji w treści decyzji w ogóle nie odniósł się do przedmiotowej przesłanki, a organ drugiej instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że "skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił precyzyjnie, na czym polegają owe szczególnie poważne skutki naruszenia, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. W kontekście wskazanej przesłanki organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący w całości zrealizowali inwestycję, a w trakcie jej realizacji budowa była legalna. Skarżący następnie legalnie przystąpili do użytkowania obiektu i użytkują go do chwili obecnej. Skarżący zrealizowali inwestycję oraz przystąpili do jej użytkowania działając w zaufaniu do organów architektoniczno – budowlanych oraz niewadliwości i stabilności decyzji ostatecznych. Organy nie uwzględniły też faktu, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, że inwestorzy utracili tytuł do wykonania robót budowlanych (inwestycja jest traktowana, jakby została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę). W takim przypadku powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w skrajnym przypadku prowadzącego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, co niewątpliwie może wywołać negatywne skutki dla skarżących.

Organy obu instancji nie poddały analizie wyżej opisanego kryterium uznania uchybienia za rażące naruszenie prawa także w kontekście przyczyn, dla których stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie użyto właściwej mapy, stanowiącej załącznik do decyzji, dla oznaczenia granic terenu (zamiast mapy zasadniczej bądź katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego posłużono się mapą sytuacyjno-wysokościową), załączniki do decyzji, stanowiące jej integralną część nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną, w dokumentacji brak było udokumentowania przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, oraz nie sporządzono analizy urbanistyczno-architektonicznej z zaznaczeniem prawidłowym na właściwej mapie obszaru analizowanego.

Niezbadanie przez organy, czy w ogóle i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa poprzez wywołanie konkretnie określonych skutków społecznych lub gospodarczych nieakceptowanych przez organy praworządnego państwa, w kontekście niewątpliwie negatywnych skutków, jakie w odniesieniu do skarżących wywołuje stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, stanowi naruszenie przepisów prawa art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenia powodują, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać i należało je uchylić.

W odniesieniu do zarzutu skarżących, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem zaistniała przesłana negatywna z art. 156 § 2 k.p.a., jedynie na marginesie należało wskazać, że zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81). Nieodwracalność skutku prawnego można (...) przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a." (por. NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., I OSK 607/07, LEX nr 498362). Zdaniem Sądu fakt zrealizowania inwestycji nie może być interpretowany jako skutek prawny, a jedynie jako skutek faktyczny. Nie chodzi tu bowiem o stan faktyczny wywołany wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również obojętne przy zastosowaniu ww. przepisu będzie to, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. W analizie tego przepisu nie należy zatem kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy obowiązującego prawa. Zezwolenie na użytkowanie obiektu, wpisanie budynku do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów (a właściwie kartoteki budynków) oraz ujawnienie nieruchomości jako zabudowanej zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowią, w ocenie Sądu, nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i w zakresie przez Sąd wskazanym, z uwzględnieniem zasad postępowania oraz z uwzględnieniem postanowień powoływanych przepisów. Charakter rozstrzygnięcia uzależniony będzie od wyników uzupełniającego postępowania, jakie winny przeprowadzić organy, we wskazanym przez Sąd zakresie.

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.