IV SA/Gl 815/13

Uzasadnienie

Zakładowa Organizacja Związkowa A [...] Uniwersytetu Medycznego w K. (dalej A [...] UM), w związku z unieważnieniem wyborów na stanowisko Kierownika Kliniki Ginekologii i Położnictwa Wydziału Lekarskiego [...] Uniwersytetu Medycznego ([...] UM) w K. przeprowadzonych w październiku 2009 r. w oparciu o opinię prawną sporządzoną przez prawników świadczących pomoc prawną dla Uniwersytetu, pismami z dnia 14 grudnia 2009 r. i 5 stycznia 2010 r., zwróciła się do Rektora [...]Uniwersytetu Medycznego w K.([...] UM) o jej udostępnienie.

Ze względu na nieudostępnienie wskazanej opinii w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej A [...] UM wniosła skargę do Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia 22 lutego 2010 r., zarzucając Rektorowi [...] UM bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 20/10 r. uznał przedmiotową opinię prawną za informację publiczną, zobowiązując Rektora [...] UM do jej udostępnienia w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu Sąd wyraźnie wskazał, iż opinia prawna sporządzona na potrzeby organu, jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu – co do zasady – posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, jest wytworzony na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organów oraz sposobie załatwienia sprawy (spraw), itp.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W związku z tym uznał, że wniosek powinien zostać załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10, podzielając stanowisko WSA w Gliwicach, skargę oddalił. W ocenie Sądu, opinia prawna sporządzona na rzecz rektora państwowej szkoły wyższej, a więc w myśl art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotu reprezentującego państwową osobę prawną – w celu wykonania należących do kompetencji tego organu zadań publicznych, stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konkurs prowadzony w celu obsadzenia stanowisk kierowniczych w państwowej szkole wyższej należy do sfery publicznej, zaś udział rektora w tej procedurze jest zadaniem publicznym.

Po otrzymaniu akt sprawy w dniu 25 lutego 2011 r. Rektor [...] UM podjął decyzję z dnia [...] r., w której odmówił udzielenia żądanej informacji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż przepis art. 3 ust. 3-5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych wprowadza bezwzględny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej radcy prawnego. Opinia prawna, stanowiąca przedmiot wniosku A [...] UM, zawiera treści objęte taką tajemnicą, które to zostały mu przekazane w zaufaniu w związku ze sporządzaną opinią. Stąd udostępnienie opinii podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 8 grudnia 2011 r., A [...] UM złożyła do Sądu Rejonowego Wydział Cywilny pozew o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu pozwu powołano przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (obowiązujący w tym czasie), zgodnie z którym podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt [...] Sąd pozew odrzucił uznając go za przedwczesny ze względu na niewyczerpanie toku postępowania odwoławczego w sytuacji, kiedy A [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji odmawiającej udzielenia informacji z dnia [...]r. W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ podtrzymał swoje stanowisko.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A [...] UM domagając się stwierdzenie nieważności obu decyzji Rektora [...] UM ze względu na fakt, iż zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie obu decyzji ze względu na naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia skarżącej opinii prawnej. Ponadto skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie postępowania uproszczonego określonym w art. 119 P.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 754/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 149 P.p.s.a. uchylił decyzję Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w K. z dnia [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności obu decyzji Rektora [...] UM ze względu na skierowanie rozstrzygnięć do osoby nie będącej stroną w sprawie i jednocześnie do zarzutu podnoszonego w odpowiedzi na skargę, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła osoba, która nie mogła samodzielnie reprezentować Zakładowej Organizacji Związkowej A [...] UM w K., uznał je, co do zasady, za trafne. W myśl § 41 ust. 1 Statutu A do kompetencji "władzy wykonawczej" jednostki organizacyjnej Związku (jest nią w przypadku organizacji zakładowej – wedle § 34 ust. 3 pkt. 1 Statutu – komisja zakładowa) działającej poprzez organ w postaci Prezydium (§ 42 ust. 1) należy m.in. reprezentowanie jej na zewnątrz, natomiast do Przewodniczącego Prezydium należy reprezentowanie władzy wykonawczej na zewnątrz z wyłączeniem czynności określonych w ust. 7 (podejmowanie czynności prawnych w imieniu Związku) oraz ust. 8 (dwóch członków władzy wykonawczej, upoważnionych przez tę władzę, w przypadku braku Prezydium). Czynność polegającą na złożeniu wniosku o udostępnienie informacji trzeba traktować jako czynność procesową, decydującą o zawiązaniu postępowania o "mieszanym" charakterze z tej racji, że może się ono zakończyć czynnością materialno-techniczą (udzieleniem informacji), bądź też decyzją administracyjną (odmowa udzielenia informacji). Tym samym zaś wchodzi ona w zakres szeroko rozumianych czynności prawnych. W ocenie Sądu, skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 14 grudnia 2009 r., jak również jego uzupełnienie z dnia 5 stycznia 2010 r. były podpisane jedynie przez Przewodniczącą Komisji Zakładowej A [...] UM w K. – D. G., podobnie jak większość kolejnych pism w tej sprawie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w tejże sprawie nie zakwestionowały legitymacji Przewodniczącej do reprezentowania Związku, to przyjąć trzeba, iż może on być skutecznie reprezentowany w ten sposób w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wyroki te spowodowały swoistą "konwalidację" uchybień w zakresie reprezentacji. Ponadto, nawet złożenie wniosku przez samą D. G., na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, byłoby skuteczne w tym znaczeniu, że Rektor [...] UM byłby zobowiązany do udostępnienie przedmiotowej opinii prawnej z tym zastrzeżeniem, czy czyniłby to na rzecz osoby fizycznej, a nie na rzecz związku zawodowego. Sąd wskazał, że WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 2010 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10 uznały przedmiotową opinię prawną za informację publiczną, zobowiązując Rektora [...] UM do jej udostępnienia w terminie 14 dni. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż opinia prawna sporządzona na potrzeby organu, jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, co do zasady, posiada walor informacji publicznej. Dotyczy sfery faktów, jest wytworzona na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organu oraz sposobie załatwienia spraw. Stanowi zatem informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w określonych przez u.d.i.p. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wniosek A [...]UM, jak Sąd stwierdził jednoznacznie, powinien zostać załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, iż związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Nadto bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie stan prawny nie uległ zmianie, podobnie jak i jej stan faktyczny. Naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 P.p.s.a. winno więc skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a więc jej całkowitym wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W świetle powyższych rozważań – w ocenie Sądu - nie budziło żadnej wątpliwości związanie Rektora [...] UM wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 2010, którym został zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy przedmiotowej opinii prawnej, jak i wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10, oddalającym skargę ze względu na aprobatę stanowiska sądu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Rektor [...] UM. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust.1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 5 oraz art.16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz.1198 ze zm.) oraz art.17 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 10 poz.65 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, iż brak po stronie organu możliwości wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 w sytuacji gdy wnioskowana informacja w ocenie organu stanowi jedną z tajemnic wskazanych w tym przepisie i przyjęciu tym samym, iż wydana przez radcę prawnego w ramach zewnętrznej kancelarii prawnej, niebędącej organem o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, opinia prawna w przedmiocie zasad głosowania nad wyborem komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, stanowi informację publiczną nie objętą dyspozycją art. 5 ust. 1 w/w ustawy, co stanowi naruszenie art.17 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zakresie, w jakim odnosi się do tajemnicy zawodowej radcy prawnego wykonującego zawód zaufania publicznego, co w sytuacji szerokiego dostępu osób trzecich do treści opinii zawierających informacje przekazane przez klienta w zaufaniu stanowi obejście przepisów o tajemnicy zawodowej radcy prawnego i godzi w wykonywanie zawodu radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego. Zarzucono także naruszenie przepisów proceduralnych, a to art.134 §1 i art.149 oraz art.153 P.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy z przekroczeniem granic sprawy będącej przedmiotem skargi oraz wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art.149 P.p.s.a. podczas gdy przedmiotem sprawy objęta jest decyzja Rektora w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji a nie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Podstawę orzekania stanowić winien art. 145 § 1 P.p.s.a., na co wskazuje również brzmienie sentencji wyroku. Podniesiono także, że z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji wywiódł z wcześniejszego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/G120/10 oraz wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10 zobowiązanie organu do udostępnienia przedmiotowej opinii prawnej bez wcześniejszego merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii objęcia przedmiotowej opinii tajemnicą radcy prawnego. W tym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych jak również nie dokonał oceny prawnej zagadnienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu Sąd I instancji nie dokonując rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym podstaw odmowy udostępnienia informacji ze względu na ustawowo chronioną tajemnicą radcowską w sposób przedwczesny i niezgodny z ustawą ograniczył zakres działania organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2013r. sygn. I OSK 384/12 uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Przypomniał, że w uzasadnieniu wyroku NSA dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt: I OSK 1855/10 w jednoznaczny sposób przesądzono, że opinia prawna sporządzona w myśl art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej na rzecz podmiotu reprezentującego państwową osobę prawną - w celu wykonania należących do kompetencji tego organu zadań publicznych - stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z czym stosuje się do niej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku tym stwierdzono, iż tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej opartej o art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust.2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust.1). W tych postępowaniach rozstrzygnięciu podlegać będzie, czy i w jakim zakresie ograniczyć należy dostęp do opinii sporządzonej przez radcę prawnego, z uwagi na treść art. 3 ust.3-6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. W wyroku tym nie przesądzono natomiast o sposobie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Rektor [...] UM w K. w dniu [...] r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd I instancji rozpoznając wniesioną skargę zobligowany był tę decyzję skontrolować pod względem jej zgodności z prawem, tj. czy w sprawie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Zasadnie więc podniesiono w skardze kasacyjnej, że uznanie przez Sądy obu instancji, iż opinia prawna stanowi informację publiczną nie jest równoznaczne z uznaniem, iż nie może być objęta ustawowo chronioną tajemnicą radcy prawnego. Sąd I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Zauważono także, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nieprawidłowo powołał się na art. 149 P.p.s.a. dotyczący bezczynności i przewlekłości postępowania, zamiast na art. 145 § 1 P.p.s.a.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie treść art. 170 P.p.s.a., a przede wszystkim zapis zawarty w art.190 P.p.s.a, a zatem pozostając w stanie związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013r. sygn. I OSK 384/12, a także dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt: I OSK 1855/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Jako przesądzone na obecnym etapie postępowania należało przyjąć, że wnioskowana przez A [...] UM opinia prawna sporządzona przez prawników świadczących pomoc prawną dla Uniwersytetu w związku z unieważnieniem wyborów na stanowisko Kierownika Kliniki Ginekologii i Położnictwa Wydziału Lekarskiego [...] UM w K. przeprowadzonych w październiku 2009r. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Rektor [...] UM w K. był podmiotem zobowiązanym do załatwienia wniosku. Spornym nadal pozostawało natomiast, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy legalna było decyzja o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano bowiem, iż przepis art. 3 ust. 3-5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych wprowadza bezwzględny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej radcy prawnego. Stwierdzono także, że opinia prawna stanowiąca przedmiot wniosku A [...] UM, zawiera treści objęte taką tajemnicą, które to zostały Rektorowi [...] UM przekazane w zaufaniu w związku ze sporządzaną opinią. Stąd udostępnienie opinii podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ocena kluczowej dla sprawy kwestii wymagała przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zakres kontroli sądu administracyjnego dokonywanej wobec decyzji organu, którą odmówiono stronie dostępu do wnioskowanej przez nią informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę zawodową obejmuje przesłanki o charakterze stricte formalnoprawnym, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny upoważniony jest także dokonać kontroli merytorycznej stanowiska organu.

Rozważania na ten temat rozpocząć trzeba od wskazania zadań przyznanych na mocy art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądom administracyjnym. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Tak też art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustanawia zasadnicze kryterium kontroli, jakim jest zgodność z prawem. Płaszczyznami kontroli jest ocena zgodności z prawem materialnym, ocena dochowania wymaganej prawem procedury, ocena respektowania reguł kompetencji (vide A. Kabat B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2006). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., dotyczący sposobów wykonywania sądowej kontroli potwierdza zasadę, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. kontrola sądowa musi być dokonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w stanowisku prezentowanym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (por. wyrok w sprawie Amie i inni przeciwko Bułgarii z dnia 12 lutego 2013r ze skargi nr 58149/08, w którym Trybunał uznał za wątpliwie czy kontrolujący sprawę sąd, w przypadkach, gdy przedstawiono mu pod kontrolę jedynie twierdzenia władz wyłączających jawność dokumentacji, zapewnia gwarancję należycie zbadanej sprawy i daje gwarancje braku zbytniej arbitralności).

Przyjąć zatem należy, że również w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznych z powołaniem się na tajemnicę zawodową, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej ze względu na tajemnicę radcy prawnego jest zasadna. Sąd zobligowany był zatem do zapoznania się z treścią opinii z dnia 1 grudnia 2009r. wydanej przez radcę prawnego i na tej podstawie rozstrzygnąć, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom pojęcia "tajemnica zawodowa radcy prawnego". W przeciwnym przypadku, bez wglądu do treści opinii kontrola sądu administracyjnego stałaby się iluzoryczna (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009r. sygn. K 26/08 publ. OTK-A 2009/9/135 czy uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 stycznia sygn. akt I FPS 1/06 publ. Centralna Baza orzeczeń NSA).

Jednym z elementów jakie pojawiają się przy charakteryzowaniu rodzaju pracy tzw. wolnych zawodów, w tym zawodu adwokata czy radcy prawnego jest szczególny stosunek zaufania łączący osobę wykonującą wolny zawód z jej klientem. Z kolei częścią tej swoistej więzi zaufania jest obowiązek zachowania tajemnicy przez osobę wykonującą wolny zawód. Klient powierza jej najbardziej intymne wiadomości ze sfery swojej prywatności, oczekując poszanowania tej sfery.

Historia doktryny tajemnicy zawodowej adwokata wskazuje, że jej źródłem była początkowo nietykalność i honor adwokata wyrażająca się w braku obowiązku ujawniania informacji zawodowych uzyskanych w kontaktach z klientem, dopiero w późniejszym okresie ochrona przesunęła się w stronę raczej ochrony klienta niż adwokata (por. Mariusz Swora, Tajemnica adwokacka w świetle wybranych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych publ. Palestra 2/3/2004). Tak też obowiązujące obecnie przepisy regulujące funkcjonowanie poszczególnych zawodów zaufania publicznego traktują tajemnicę zawodową jako obowiązek ciążący na przedstawicielach tych zawodów, nie zaś jako ich prawo. W ustawie o radcach prawnych czytamy, że "Radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej" (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz.U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.). Powołany przepisy wskazuje dość jednoznacznie, że zachowanie tajemnicy zawodowej stanowi obowiązek, a nie - prawo osoby wykonującej zawód prawniczy, w tym - radcy prawnego. Obowiązek zachowania tajemnicy ustanowiono w interesie klientów, a nie radców. Nie jest on wyrazem uprzywilejowania grupy zawodowej, lecz właśnie obowiązkiem związanym z wykonywaniem zawodu.

Nadto podkreślić trzeba, że Konstytucja RP nie daje podstaw dla konstruowania prawa podmiotowego radców prawnych w tym zakresie, gdyż - co wypada powtórzyć jeszcze raz - to nie w ich interesie ustawodawca przewidział obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej (por. wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. SK 64/03 publ. OTK-A 2004/10/107).

Przepis art. 3 ust. 5 ustawy o radcach prawnych stanowi natomiast, że "Radca prawny nie może być zwolniony z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej co do faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę". Zakres przedmiotowy obowiązku, we wszystkich przypadkach, jest zatem ograniczony do informacji, które prawnik uzyskał udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę. Tajemnica radcowska obejmuje tylko te wiadomości, które prawnik uzyskał od swego klienta w związku z prowadzoną sprawą, a chodzi tu o informacje poufne.

Ocena legalności kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy radcowskiej pozwala stwierdzić, że organ zbyt pochopnie powołał się na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i bez dostatecznych podstaw przyjął ziszczenie się przesłanek przewidzianych dla tajemnicy zawodowej. Tymczasem konieczne w takim przypadku jest prawidłowe ustalenie zakresu tajemnicy zawodowej, tj. oddzielenie informacji, które radca posiada ze względu na wiedzę prawniczą, informacji, które uzyskał, by móc sporządzić zleconą opinię oraz tych, które z mocy art. 3 ust. 3 i 5 ustawy o radcach prawnych są objęte tajemnicą zawodową, tzn., które radca prawny poufnie uzyskał w związku z udzielaniem porady prawnej lub prowadzeniem sprawy. Ograniczenia prawa do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią wyjątek od konstytucyjnie gwarantowanej zasady dostępu do tych informacji każdemu obywatelowi określonej, o czym mowa w art. 61 Konstytucji. Z zasady exceptiones non sunt excendendae wynika, że ograniczenia te muszą być rozumiane ściśle i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji nie pozwalają jednak przyjąć, by kwestia ta była należycie rozpatrzona. Jak wyżej wspomniano, Konstytucja, w tym powołane w zaskarżonej decyzji art. 61 oraz art. 31 ust. 3, nie kształtują tajemnicy zawodowej jako prawa podmiotowego radców prawnych, gdyż to nie w ich interesie ustawodawca przewidział obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. Tajemnica zawodowa służy bowiem osobom korzystającym z ich pomocy. Dlatego odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 31 ust. 3 (określającym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw) oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji ze względu na tajemnicę radcowską wymaga szczegółowego wykazania zaistnienia przesłanek wymaganych dla tej tajemnicy, czego organy administracji nie uczyniły.

Z tej przyczyny sprawa musi zostać rozpatrzona ponownie, a organ biorąc pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej, oceni powtórnie treść opinii prawnej. Weźmie pod uwagę w szczególności, że sam fakt sporządzenia opinii prawnej przez radcę prawnego, a także wyrażone przez radcę prawnego stanowisko w kwestiach prawnych nie jest objęte tajemnicą zawodową. Przywołanie poszczególnych przepisów prawa wraz z ich interpretacją, nawet jeśli jest to interpretacja własna, pochodząca od autora opinii, nie spełnia niezbędnej dla tajemnicy zawodowej przesłanki. Ratio legis art. 3 ust. 3 i 5 ustawy o radcach prawnych – sprowadza się bowiem do tego, aby tajemnicą objęte były te wszystkie okoliczności sprawy, które ujawnione mogą wyrządzić klientowi radcy prawnego szkodę, a nie sam fakt korzystania z pomocy prawnej.

Po powtórnej analizie opinii organ stwierdzi, czy zawarto w niej informacje poufne o sytuacji zamawiającego opinie organu, o których radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej i dotyczą przedmiotu świadczonej pomocy, a jeśli tak, to czy całość dokumentu musi zostać objęta tajemnicą zawodową radcy prawnego, czy też ewentualnie tylko jego fragment.

Jeśli natomiast organ uzna, że opinia prawna nie zawiera treści objętych tajemnicą zawodową radcy prawnego, załatwi pozytywnie wniosek skarżącego.

Dodatkowo podkreślić należy, że niewyjaśnione zostało także w zaskarżonej decyzji, czy sporządzający na rzecz Rektora [...] UM w K. radca prawny wykonywał stałą obsługę organu. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. SK 64/03 publ. OTK-A 2004/10/107), zważyć przyjdzie, że gdy radca jest zatrudniony w ramach umowy o pracę, lub wykonuje stałą obsługę trudno mówić, iż wykonuje on zawód zaufania publicznego. W każdym razie, w sytuacji długotrwałego stosunku prawnego łączącego radcę prawnego z podmiotem, na rzecz którego świadczy on usługi prawne, niemal nie sposób oddzielić "faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę", a które miałyby być objęte tajemnicą zawodową, od okoliczności znanych mu po prostu na skutek stałych kontaktów z jednostką organizacyjną, w której faktycznie wykonuje pracę.

Podobnie przyjęto w wyroku z dnia 18 maja 1982 r. ETPCz rozpoznając sprawę AM&S Europe Ltd przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich realizującej uprawnienia z zakresu ochrony zasad uczciwej konkurencji (sprawa nr 155/79). Dokonano tam podziału adwokatów na dwie kategorie: adwokatów zatrudnionych i wynagradzanych na podstawie umowy o pracę oraz adwokatów, którzy nie są związani żadną umową o pracę. Wyłącznie dokumenty sporządzone przez adwokatów należących do drugiej kategorii są uważane przez Trybunał za chronione na podstawie zasady tajemnicy komunikacji. Tylko kiedy prawnik podlega zwyczajowym w Unii Europejskiej więzom korporacyjnym jako adwokat i oprócz tego nie pozostaje w żadnym stosunku zatrudnienia w odniesieniu do swojego mandanta, komunikacja między nimi zgodnie z prawem wspólnotowym (unijnym) jest chroniona przez tajemnicę adwokacką.

W związku z uwzględnieniem wniosku pełnomocnika strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bezprzedmiotowe stało się rozstrzygnięcie w kwestii wniosku pełnomocnika organu o wyłączenie jawności sprawy w zakresie opinii prawnej z dnia 1 grudnia 2009 r.

Ponadto zaznaczyć należy na marginesie, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla skarżącego na zapoznanie się z wnioskowanym dokumentem w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu.

Z powyższych względów, orzeczono, jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 120 i art. 135 P.p.s.a., uchylając decyzje obu instancji wydane w ramach postępowania administracyjnego. Konieczne stało się bowiem zastosowanie art. 135 ze względu na szybkość postępowania i zapewnienie stronie dwuinstancyjnego trybu administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 480 zł – łącznie 680 zł.