III SA/Gd 710/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 29 marca 2013 r., na mocy którego - po rozpatrzeniu wniosku T. L. - organ postanowił wydać negatywną opinię w sprawie przyznania wnioskodawcy licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. L. jest emerytowanym żołnierzem, zatrudnionym jako pracownik ochrony bez licencji. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2013 r. T. L. wystąpił o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Wniosek został złożony po raz szósty. W postępowaniach toczących się z poprzednich wniosków T. L., złożonych w latach 2009 - 2012 r. wydano osiem negatywnych opinii.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia postanowienia przez organ odwoławczy, Komendant Powiatowy Policji w M., działając, m.in., na podstawie § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. 1998, Nr 78, poz. 511) wydał ubiegającemu się o licencję kolejną negatywną opinię.

W uzasadnieniu wskazano, że po przeprowadzeniu czynności wskazanych (wnioskowanych) przez stronę, tj. zasięgnięcie opinii w związku ze sprawowaną przez T. L. funkcją wolontariusza Klubu Abstynenta przy Powiatowym Centrum Profilaktyki Uzależnień oraz opinii z aktualnego miejsca zatrudnienia, organ ponownie ustalił przesłanki, które wpłynęły na wydanie negatywnej opinii o wnioskodawcy.

T. L. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając, że jest ono stronnicze, lakoniczne w treści i wydane na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonych czynności przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. W ocenie T. L. w sprawie nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego, w tym - nie przeprowadzono wnioskowanych przez niego dowodów. Rozstrzygnięcie zostało tym samym oparte na "opinii z przeszłości", która powinna pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 124 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. 2005 Nr 145, poz. 1221 ze zm.), zgodnie z którym licencję pracownika ochrony fizycznej wydaje się osobie, która posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie opinii poprzedzone zostało szeregiem ustaleń w miejscu zamieszkania opiniowanego, jak również w środowiskach, w których T. L. działał jako wolontariusz oraz, że rozpatrując złożone przez wnioskodawcę odwołanie miał na względzie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten nie pozwolił jednak uznać T. L. za osobę mającą nienaganną opinię. Organ wskazał, że wnioskodawca został zdiagnozowany jako osoba uzależniona od alkoholu oraz, że był leczony w przeszłości w związku z nerwicą. Okoliczności te z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego nie mogą zaś być obojętne dla wydania opinii. Zainteresowany podkreśla, że nie ma już problemu z alkoholem, a w miejscu pracy cieszy się opinię pozytywną, co potwierdzają załączone do odwołania oświadczenia M. R., R. W. i J. Ż.. Uznano jednak, że będąc odpowiedzialne za wydanie opinii organy, muszą mieć także na względzie takie zachowania opiniowanego z przeszłości, które mogą rzutować na potencjalne zachowania w przyszłości w kontekście wykonywanych przez licencjonowanego pracownika ochrony obowiązków i posiadanych uprawnień - w szczególności uprawnienia do posiadania broni palnej.

W świetle zebranych w toku postępowania informacji nie można wykluczyć, że pomimo podejmowania prób leczenia choroby alkoholowej, działając np. pod wpływem silnego stresu w związku z wykonywaniem odpowiedzialnych zadań, T. L. sięgnie po alkohol i stworzy potencjalne zagrożenie dla samego siebie, osób postronnych lub mienia.

Na opisane postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Policji T. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucił szereg błędów w ustaleniach faktycznych poprzez błędne uznanie, że :

- skarżący widnieje w policyjnych bazach informacyjnych jako sprawca trzech przestępstw,

- leczenie nerwicy, jakiemu poddał się skarżący w latach 1990-1991 i 1999-2000, daje podstawę do uznania, że w roku 2013 skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do wydania pozytywnej opinii, podczas gdy po roku 2000 skarżący nie miał już żadnych problemów związanych z nerwicowymi stanami chorobowymi,

- skarżący jest alkoholikiem, co nie pozwala na wydanie o nim pozytywnej opinii, podczas gdy skarżący jest alkoholikiem, ale pozostającym w trzeźwości,

- negatywne zachowania skarżącego wobec jego byłej żony, mające miejsce w latach 1995-1999, daje podstawę do wydania negatywnej opinii, podczas gdy od roku 1999 skarżący nie ma z byłą żoną żadnego kontaktu,

- H. K., prezes [...] Stowarzyszenia [...] oświadczył wobec organu I instancji, że z uwagi na problemy alkoholowe i stwarzanie sytuacji konfliktowych skarżący został usunięty ze stanowiska sekretarza, podczas gdy w przeprowadzonej ze skarżącym rozmowie telefonicznej w dniu 28.06.2013 r. H. K. oświadczył, że nigdy takich informacji nie przekazywał i że są one nieprawdziwe.

W ocenie skarżącego organy naruszyły tym samym przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77, 80 i 107 kpa z uwagi na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności nie przeprowadziły zgodnych z prawdą ustaleń co do karalności skarżącego. Przyjmując wcześniejszą karalność za istniejącą, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 106 k.k., organ rażąco naruszył także art. 7 Konstytucji RP i art. 76 w zw. z art. 107 k.k., a w konsekwencji wydając opinię negatywną - także przepisy prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 26 ust 3 pkt. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych organ wskazał, że okoliczność skazania za przestępstwa może mieć istotne znaczenie dla postępowania w sprawie wydania opinii, nawet jeżeli doszło już do zatarcia skazania. Tak też w przedmiotowej sprawie kwalifikacja prawna czynów przypisanych T. L. nie mogła zastać pominięta. Wskazuje ona bowiem na to, że opiniowany może mieć skłonności do stosowania przemocy fizycznej lub psychicznej względem innych osób, może działając pod wpływem alkoholu łamać zakazy określone prawem, przez co może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia samego siebie i innych osób, a ponadto łamać zakazy ustanowione zakazami sądów. Takich działań dopuścił się bowiem skarżący w przeszłości. W kontekście aktualnie uzyskanych informacji z miejsca zamieszkania oraz od opiniowanego - m.in. o wykonywaniu obowiązków pracowniczych pod wpływem alkoholu, niechęci sąsiadów wobec T. L. - nie może budzić zatem kontrowersji, że organ nie wydał o wnioskodawcy nienagannej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez orzekające organy.

W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest treść opinii wydanej o T. L. przez Komendanta Powiatowego Policji w M. Stanowisko organu I instancji o braku możliwości wydania T. L. nienagannej opinii została potwierdzona w zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 20 czerwca 2013 r.

T. L. zarzuca, że wydając negatywną opinię organy skoncentrowały się na wydarzeniach z przeszłości przez co uniemożliwiły skarżącemu uzyskanie licencji pracownika ochrony drugiego stopnia, pomimo, że faktycznie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia.

Zgodnie z 27 ust. 3 cyt. ustawy, licencję pracownika ochrony drugiego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 akt, tj. posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce jej zamieszkania (art. 26 ust. 3 pkt 1) oraz posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim ( art. 26 ust. 3 pkt 2).

Postępowanie o przyznanie licencji pracownika jest postępowaniem toczącym się na wniosek zainteresowanej osoby. Z zawodem pracownika ochrony łączy się szczególna odpowiedzialność, a zarazem ryzyko, wynikające z przedmiotu ochrony jakim jest życie, zdrowie i nietykalność osobista ludzi oraz bezpieczeństwo powierzonego mienia. Ustawa definiuje bowiem, że wykonując powierzone zadania pracownicy ochrony są uprawnieni do podejmowania działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej oraz działań zapobiegających przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałających powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz niedopuszczających do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony (art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie osób i mienia). Z tego powodu ustawodawca zastrzegł, że wykonywanie zawodu pracownika ochrony ma charakter licencjonowany. Zawarte w ustawie obostrzenia dotyczące osób starających się o uzyskanie licencji mają zatem na celu zapewnić odpowiedni dobór osób, które w przyszłości - w celu ochrony osób lub mienia - będą uprawione m.in. do wykorzystywania środków przymusu bezpośredniego oraz używania broni palnej (art. 36 ustawy o ochronie osób i mienia). Obostrzeniem takim jest niewątpliwie określony w art. 26 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wymóg posiadania nienagannej opinii wydanej przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce jej zamieszkania.

Sąd podkreśla jednocześnie, że okoliczność posiadania przez skarżącego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego jego zdolność do wykonywania zadań pracownika ochrony jest odrębną przesłanką przyznania licencji i w żaden sposób nie obliguje organu Policji do automatycznego wystawienia nienagannej opinii o kandydacie.

W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a sformułowane w tym zakresie w skardze zarzuty nie mogą być uwzględnione.

Wydanie niekorzystnej dla skarżącego opinii zostało poprzedzone zebraniem obszernego materiału dowodowego. Materiał ten został następnie wszechstronnie rozpatrzony, z uwzględnieniem okoliczności co do możliwości wystawienia T. L. nienagannej opinii. Podkreślenia wymaga, że wydawana przez organ opinia ma celu jednoznaczne potwierdzenie, że cechy osobowościowe danego kandydata (przekładające się na posiadaną przez niego dobrą opinię) stanowić będą gwarancję odpowiedzialnego i rzetelnego wykonywania przez niego zawodu wiążącego się z dużym ryzykiem, stresem, wymagającym refleksu i jednocześnie rozważnego podejmowania działań. Z tego względu nie budzi wątpliwości, że gromadząc materiał dowodowy organy mogą sięgać także do zdarzeń z przeszłości kandydata, jeżeli w dalszym ciągu obiektywnie rzutują one i wpływają na opinię, którą wnioskodawca ma w pracy, w sąsiedztwie, czy w innych środowiskach, w których koncentruje działalność i ważne dla siebie sprawy. Ponieważ uzyskanie licencji wiąże się z dostępem do broni palnej, w ocenie Sądu oczywiste jest, że przy wydaniu opinii należy i można brać pod uwagę okoliczności i zdarzenia nie tylko z ostatniego okresu życia, ale również te - które, choć dotyczą okresu wcześniejszego - wciąż rodzą uzasadnione wątpliwości co do gwarancji wykonywania przez kandydata zawodu pracownika ochrony w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu osób i mienia. Okolicznością taką może być również uzależnienie od alkoholu.

Wbrew twierdzeniom T. L. organy rozważyły zdarzenia z przeszłości skarżącego w powiązaniu z jego aktualną sytuacją, w tym z uwzględnieniem dobrych opinii o skarżącym, a także - z uwzględnieniem wyjaśnień dotyczących zmiany trybu życia przez skarżącego, tj., że pomimo choroby alkoholowej skarżący żyje w trzeźwości. W szczególności wzięto pod uwagę, że zarówno pracodawcy skarżącego (Dyrektor A, Dyrektor Centrum Profilaktyki i Terapii Uzależnień w M.), jak i właściciel obiektu, na terenie którego skarżący wykonuje obecnie swoje obowiązki służbowe, pozytywnie ocenili zaangażowanie i sumienność, jaką skarżący charakteryzuje się w pracy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu zaakcentowano również, że skarżący sam przyznaje, że obecnie spożywa alkohol wyłącznie incydentalnie i w sposób kontrolowany.

Jak podkreślono wyżej opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, ma jednak szczególny charakter i nie może się ograniczać do opinii o kandydacie jako o pracowniku. Wątpliwości organu, co do możliwości wystawienia T. L. nienagannej opinii, wynikały również z aktualnie pozyskanych informacji, w tym m.in. od Prezesa [...] Stowarzyszenia Abstynenckiego [...] H. K., który wskazał, że skarżący pełnił w ww. stowarzyszeniu funkcję sekretarza, lecz w październiku 2012 r. został z tej funkcji usunięty, ponieważ miał problemy z alkoholem oraz tworzył sytuacje konfliktowe wśród członów stowarzyszenia. W tej sytuacji organ zasadnie wziął pod uwagę, że w przeszłości skarżący miał problemy z alkoholem, w tym pracując w agencji ochrony B. otrzymał naganę za stawienie się w pracy w stanie po spożyciu alkoholu oraz był sprawcą przestępstw, do popełnienia których przyczynił się brak kontroli nad spożywaniem alkoholu. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd podkreśla, że pomimo zatarcia skazania, okoliczność ta mogła być wzięta pod uwagę, ponieważ w niniejszej sprawie nie chodziło o wydanie opinii o niekaralności, lecz opinii o predyspozycjach kandydata do pełnienia obowiązków pracownika ochrony, co gwarantować może jego nienaganna opinia ujawniona w toku postępowania dowodowego. Skoro zaś organy Policji wiedziały o popełnionych w przeszłości przez skarżącego - w tym również pod wpływem alkoholu - przestępstwach, niewątpliwie mogło to mieć wpływ na wydaną opinię, zważywszy na inne, aktualnie zgłoszone względem skarżącego, a z tych samych powodów, wątpliwości.

Ustosunkowując się do pisma skarżącego z dnia 10 września 2013 r., Sąd wyjaśnia dodatkowo, że organy oparły się w opinii wyłącznie na informacjach pochodzących od osób zamieszkujących w miejscowości, w której mieszkała wcześniej także zmarła matka skarżącego, a nie na informacjach pochodzących wprost od matki skarżącego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.