II SA/Kr 761/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [...], ustalił jednorazową opłatę w stosunku do A. spółki z o.o. - zbywcy udziału wynoszącego prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 0,0069 ha, obr. [...], objętej w dniu zbycia KW Nr [...] , oraz części nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 0,3829 ha, nr [...], o pow. 0,3613 ha, nr [...], o pow. 0,0051 ha, nr [...], o pow. 0,0501 ha, [...], o pow. 0,0032 ha, nr [...], o pow. 0,0686 ha, nr [...], o pow. 0,0210 ha obr. [...] , objętych w dniu zbycia KW Nr [...] jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 795 579,40 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w/w zbycia dokonano w dniu 8 kwietnia 2008 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego.

W oparciu o informację Biura Planowania Przestrzennego, oraz w oparciu o własne informacje stwierdzono że:

- przedmiotowe części nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [..] ), obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym poszczególne działki znajdują się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych (UC) i trasy komunikacyjnej – terenie drogi publicznej (KDD);

- bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", tzn. przed dniem 29 kwietnia 2006 r., przedmiotowe części nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r.

Natomiast z treści § 37 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenu U.U1.UC 30 %, MWU – 10%, dla innych 0%.

Organ następnie wyjaśnił zasady i podstawy naliczenia jednorazowej opłaty zawarte w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Podał, że jedną z przesłanek ustalenia renty planistycznej jest zbycie przez dotychczasowego właściciela, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, nieruchomości lub jej części, bądź też posiadanego udziału w nieruchomości. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego opisanej powyżej części nieruchomości nastąpiło w dniu 8 kwietnia 2008 r., a wpis (złożenie wniosku o wpis) do księgi wieczystej nastąpił w dniu 17 kwietnia 2008 r., zatem ten dzień przyjęto za dzień sprzedaży nieruchomości i punkt wyjściowy ustalenia czy zbycie miało miejsce po uchwaleniu planu, i to nie później, niż 5 lat od momentu jego wejścia w życie.

Następnie organ rozważył czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości po wejściu w życie przedmiotowego planu. Na tę okoliczność został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego E.W,. Dostarczony do sprawy operat szacunkowy, został oceniony przez organ I Instancji, który w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, w sposób szczegółowy, dokonał omówienia przepisów prawa, na podstawie których sporządzono operat, wskazując równocześnie, że zgodnie z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz standardy zawodowe rzeczoznawców. Dlatego też rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia i urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W związku z tym rzeczoznawca określił wartość nieruchomości jaką przedstawiała ona przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu, oraz po jego uchwaleniu, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty jednorazowej ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś zgodnie z art. 37 ust. 1zd. 2 ww. ustawy - wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jego wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu; w takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia, terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Nadto organ I instancji podkreślił, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", nie istniały jeszcze nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne takie jak wymieniono w akcie notarialnym stanowiącym umowę zamiany.

Jak ustalił rzeczoznawca majątkowy, działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2965 ha kw Nr [...] (zatwierdzonego ostateczną z dniem 17 lipca 2007 r. decyzją Prezydenta Miasta K. -z dnia 26 czerwca 2007 r. znak [...]), działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4204 ha kw [...] (zatwierdzonego w/w decyzją Prezydenta Miasta K., z dnia 26 czerwca 2007 r.), działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8539 ha, kw Nr [...] (zatwierdzonego w/w decyzją Prezydenta Miasta K. ), która to nieruchomość powstała po wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] , polegających na zmianie powierzchni i oznaczenia bez zmiany konfiguracji m. in. działki nr [...] o powierzchni 0,8598 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] (zatwierdzonej w/w decyzją Prezydenta Miasta K. ), tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ".

Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - tj. 29 kwietnia 2006r., istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w K. , oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2965 ha obr. [...], -objęta księgą wieczystą Nr [...] , nazwana przez rzeczoznawcę nieruchomością [...], nieruchomość gruntowa, położona w K. , oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4204 ha obr. [...], objęta księgą wieczystą Nr [...], nazwana nieruchomością 2, oraz nieruchomość gruntowa, położona w K. , oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8598 ha, obr. [...] objęta księgą wieczystą Nr [...]. nazwana nieruchomością [...] .

Od dnia 29 kwietnia 2006 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], działkę nr [...], oraz działkę nr [...] podlegały ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006 r., zgodnie z którym nieruchomość 1 (czyli działka nr [...] ) znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D -dojazdową) oraz terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KI)G (ulica klasy G - główną), nieruchomość 2 (działka [...] ) znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, natomiast nieruchomość 3 (działka nr [...]) znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC oraz terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D -dojazdową).

Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości części nieruchomości 1 (działki nr [...]), części nieruchomości 2 (działki nr [...]), części nieruchomości 3 (działek nr [...], nr [...] , nr [...] i nr [...] ) oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i nr [...] ) dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości l (działki nr [...]), nieruchomości 2 (działki nr [...]), nieruchomości 3 (działki nr [...] ) oraz dla części nieruchomości 4 (działek nr [...] i [...] ) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego.

Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości 1 (działki nr [...] ), nieruchomości 2 (działki nr [...] ), nieruchomości 3 (działki nr [...] ) oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] ,[...] ) przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " jako teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów Chemicznych "[...] ", przeznaczonymi do rozbiórki, rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie dokonanych w dniu 19 czerwca 2012 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego protokół z oględzin nieruchomości stanowi załącznik do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, iż do dnia 1 stycznia 2003 r. nieruchomości 1 (działki nr [...]), nieruchomości 2 (działki nr [...] ), nieruchomości 3 (działki nr [...] ) oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i [...] podlegały ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj.[...] ), zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zgodnie z którym nieruchomość 1 znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...] ,[...] ,[...] oraz w Obszarze Tras Komunikacyjnych - ulic głównych i oznaczonym na rysunku planu symbolem KTG 114, nieruchomość 2 i nieruchomość 3 znajdowały się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...] ,[...] ,[...] , działka nr [...] znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] , w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...] ,[...] ,[...] i Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP, natomiast działka nr [...] znajdowała się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP.

Rzeczoznawca dokonał określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 29 kwietnia 2006 r. oraz cen z dnia złożenia wniosków o dokonanie wpisów w księgach wieczystych, tj. 17 kwietnia 2008 r. - pierwszej wartości - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ", drugiej wartości - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości l (działki nr [...] ), nieruchomości 2 (działki nr [..] ), nieruchomości 3 (działki nr [...]), oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i [...] ) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego, oraz trzeciej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miastu K. . Rzeczoznawca majątkowy zastosował § 29 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na brak możliwości zastosowania sposobu wyceny, o którym mowa w ustępie l § 29, rzeczoznawca majątkowy zastosował sposób wyceny uregulowany w ustępie 2 i określił wszystkie trzy wartości rynkowe przedmiotowej części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego - obliczonego na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości - w wysokości 0,75.

Dla określenia wszystkich trzech wartości rynkowych wszystkich wskazanych powyżej nieruchomości, jako prawa własności rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Następnie organ opisał sposób doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, po dokonaniu przez niego analizy rynku nieruchomości gruntowych, które zostały zebrane w zbiór nieruchomości. Analiza ta została przez organ szczegółowo omówiona.

Omówiono także bardzo szczegółowo sposób wyceny wszystkich nieruchomości tak w postaci, które miały one w dniu wejścia w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w postaci, która powstała po podziale tych nieruchomości, a które były przedmiotem zbycia w niniejszej sprawie. Po dokonanej analizie rynku, rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe, mające wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację, otoczenie, dostępność komunikacyjną i dojazd, uzbrojenie, infrastrukturę, zagospodarowanie, utrudnienie w zagospodarowaniu, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie oraz wielkość, kształt i topografię. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku wyselekcjonowania za pomocą cech rynkowych, rzeczoznawca otrzymał bazę kilku transakcji do wyceny części nieruchomości. Z bazy wybrał trzy transakcje nieruchomości, które ze względu na swoje cechy rynkowe, są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Równocześnie rzeczoznawca dokonał korekty cen nieruchomości porównawczych ze względu na upływ czasu, na datę określenia wartości nieruchomości wycenianych.

W taki sam sposób rzeczoznawca majątkowy postępował dokonując wyceny wszystkich nieruchomości w trzech stanach, tj. mając na uwadze ich przeznaczenie zarówno w planie poprzednio obowiązującym, a wygasłym z dniem 31.12.2003r, w czasie, gdy żaden plan nie obowiązywał, czyli według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, oraz według przeznaczenia w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ".

W świetle powyższego organ I Instancji uznał, iż wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości ustalony na podstawie przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika wyłącznie z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". Również w świetle powyższego uznał przedłożony operat szacunkowy za dowód w prowadzonym postępowaniu, w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej), na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej dla ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego.

Od powyżej opisanej decyzji odwołanie wniosła A. sp. o.o., zarzucając brak przesłanek do wydania decyzji ustalającej opłatę jednorazową, gdyż ustalenia poprzednio obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , jak i ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " są podobne, a analiza przeznaczenia nieruchomości w dawnym planie jak i w nowym planie z punktu widzenia rzeczywistych możliwości jej zabudowy pozwala przyjąć, że postanowienia dawnego planu nie były mniej korzystne, niż postanowienia nowego planu. Nadto spółka dowodziła, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał kryteriów doboru nieruchomości podobnych w zakresie przeznaczenia, i stwierdził, że jej zdaniem rzeczoznawca przyjął do porównania jedynie nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, pomijając zaś nieruchomości o innym przeznaczeniu, takim jak komercyjne, zabudowę administracyjną czy mieszkaniową, która także wchodziła w zakres przeznaczenia tego obszaru w dawnym planie. Nowy plan ustala dla tego terenu przeznaczenie oznaczone symbolem UC, które jednak zawiera szereg ograniczeń przy jego realizacji, takich jak określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy, minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej ilości miejsc parkingowych, maksymalnej wysokości zabudowy, czego nie było w poprzednim, wygasłym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. W treści odwołania spółka przytoczyła średnie ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę na terenie K. w latach 2006 - 2008, posiłkując się zresztą danymi zawartymi w operacie, by wskazać że ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości wziętych do porównań w świetle postanowień dawnego planu osiągała bardzo niskie ceny sprzedaży. Stąd też wartość wycenianej nieruchomości w dawnym planie ustalono jako rażąco niską.

Spółka zarzuciła także zawyżenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynikać ma z faktu, że rzeczoznawca dla określenia wartości nieruchomości jakie prezentowała ona w nowym planie, do porównań wziął transakcje nieruchomościami z 2007 -2011r., tj. z okresu w którym nieruchomości osiągały bardzo wysokie wartości, co spowodowało z kolei rażące zawyżenie ich wartości.

Dalej odwołująca podkreśla, że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., uchylony został § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął przy dokonywaniu szacowania, ceny z dnia zbycia nieruchomości. W sytuacji braku przedmiotowego, uchylonego przepisu, szacunek winien być dokonany według cen na dzień wejścia w życie nowego planu.

W treści odwołania podniesiono także błędny dobór nieruchomości podobnych ze względu na kształt i rozmiar nieruchomości.

Kolejny zarzut odwołania dotyczył braku ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. Spółka stwierdziła, że rzeczoznawca opierał się jedynie na przedłożonych dokumentach oraz informacjach zdobytych podczas realizacji zlecenia.

Dalej podniesiono, że przedmiotowa decyzja wydana została po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz w okresie 1,5 roku od dnia wszczęcia postępowania, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 marca 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, E.W. , został wykonany według zasad i metod przewidzianych prawem. W operacie wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stosuje się je, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 87 ust. 3a, który to ustęp dodano po wydania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. P 58/08. Ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 87 po ustępie 3 dodano ustęp 3a. Organ przytoczył jego treść i podał, że zgodnie z brzmieniem dodanego przepisu w sytuacji, gdy pomiędzy wygaśnięciem planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1994 r., a terminem uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje luka planistyczna, czyli przez jakiś czas brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej wymaga oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym w dniu 31 grudnia 2003 r. planie, jak i oszacowanie nieruchomości zarówno mając na uwadze faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w czasie gdy żadne plan nie obowiązywał, jak i przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym. Mając ustalone trzy wyceny tej samej nieruchomości z trzech różnych okresów dotyczących jej przeznaczenia, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego 31 grudnia 2003 r. i porównuje się ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie, a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Konsekwencją dodania nowego uregulowania w art. 87 u.p.z.p. jest także zmiana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dniu 14 lipca 2011 r. wydano rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które dokonało zmian w brzmieniu niektórych przepisów jak i uchyliło § 50 tego rozporządzenia. W tej sytuacji więc, mając na uwadze przywołaną zmianę przepisów dotyczących i stanowiących podstawę prawną orzekania w przedmiocie jednorazowej opłaty, stwierdzono, że badana decyzja organu I. instancji jak i przeprowadzone przed jej wydaniem postępowania, w pełni mają oparcie w aktualnych przepisach prawnych. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał bowiem wyceny przedmiotowej nieruchomości mając na uwadze trzy jej stany, tj. jej wartość, jaką prezentowała ona w czasie, gdy obowiązywały ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , wygasłego 31 grudnia 2003 r., wartość jaką posiadała, gdy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania (czyli wg. faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości), oraz wartość, jaką posiada ona obecnie, czyli pod rządami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło także, iż stan nieruchomości został oceniony na dzień wejścia w życie planu obecnie obowiązującego, jako że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości jaka faktycznie istniała na dzień wejście w życie planu. Taka zasada jest w pełni zaakceptowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1517/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/OI 1017/10, które stwierdziły, że "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wycen nieruchomości według różnych jej przeznaczeń w zależności, jak przeznaczenia te ustalane były w planie ogólnym Miasta K. , w miejscowym planie zagospodarowania obszaru "[...] ", czy w czasie gdy żaden plan nie obowiązywał, tj. jedynie wg faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, szczegółowo analizował rynek nieruchomości, a następnie dokonywał wyboru nieruchomości podobnych zgodnie z przyjętymi kryteriami zawartymi w pkt 7 operatu pn. "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości". Głównym kryterium decydującym o doborze nieruchomości podobnych było ich przeznaczenie. W przypadku wyceny nieruchomości według ustaleń planu miejscowego obszaru "[...] " były to nieruchomości przeznaczone pod usługi komercyjne, oraz o przeznaczeniu mieszanym, w przypadku wyceny nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania uwzględniono transakcje gruntami stanowiącymi tereny przemysłowe, natomiast w przypadku wyceny według ustaleń planu ogólnego, wykorzystano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę przemysłową, przemysłowo - usługową w tym produkcji i zaplecza technologicznego oraz przeznaczeń pod zieleń. Różnice związane z możliwościami inwestycyjnymi, oraz przeznaczeniem przy wycenie nieruchomości wg ustaleń planu miejscowego "[...]", oraz planu ogólnego Miasta K. zostały uwzględnione w wycenie, za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie", natomiast przy wycenie faktycznego sposobu zagospodarowania, różnice związane z zagospodarowaniem nieruchomości uwzględniono za pomocą cechy rynkowej "zagospodarowanie nieruchomości", oraz "elementy, czynniki utrudniające zagospodarowanie". Dalej, w tej samej części operatu, rzeczoznawca określa współczynnik zmienności cen w czasie, określa zależności pomiędzy prawem użytkowania wieczystego a prawem własności, ustalając ten współczynnik korygujący na 0,75. (rzeczoznawca przyjął do porównań z rynku transakcje prawem własności, bowiem brak było wystarczającej liczby transakcji prawem użytkowania wieczystego, stąd konieczność zastosowania współczynnika). Również w tej samej części operatu, rzeczoznawca na podstawie transakcji, jak też w oparciu o preferencje potencjalnych nabywców, ustalił cechy rynkowe oraz wagi, które mają największy wpływ na wartość nieruchomości. Są to cechy: lokalizacja - popyt oraz moda na dana okolicę, otoczenie - atrakcyjność otoczenia, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna i dojazd, uzbrojenie, infrastruktura, zagospodarowanie nieruchomości, utrudnienia w zagospodarowaniu, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie, kształt i wielkość. Każdej z cech przyporządkowana została skala określona przymiotnikiem (bardzo dobry, dobry, przeciętny), a przy każdym określeniu skali, znajduje się wyczerpujący opis, który charakteryzuje daną skalę (np. bardzo dobra lokalizacja - teren atrakcyjny z bardzo dobrym dostępem do komunikacji miejskiej, obiektów handlowych i usługowych, oraz obiektów użyteczności publicznej, korzystny dostęp do arterii komunikacyjnych, tras wylotowych. Moda na daną lokalizację, teren położony blisko centrum osiedlowego).

Dokonując wyceny nieruchomości w każdym z trzech stanów, rzeczoznawca każdorazowo przedstawiał taki właśnie sposób doboru nieruchomości podobnych. Wyceniając poszczególne nieruchomości według wszystkich trzech stanów, rzeczoznawca ze sporządzonego zbioru nieruchomości podobnych wybierał po trzy nieruchomości, które uczestniczyły w procesie wyceny. Następnie wskazał położenie tych nieruchomości (gmina, ulica, nr działki), powierzchnię nieruchomości, osiągniętą cenę i cenę za 1m2, oraz określił wagi ustalonych cech różnicujących i ich zakres kwotowy. Powyższe ustalenia pozwoliły dokonać porównań nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi wziętymi do porównań, co dało w efekcie wartość wycenianej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej, że przeznaczenie tego terenu w starym planie wyznaczonym jako Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego - PS, wykazujące szeroki zakres możliwości wykorzystania, łącznie z usługami komercyjnymi, nie został przez rzeczoznawcę uwzględniony przy doborze nieruchomości podobnych. Wszelkie różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wziętymi do porównań zostały niwelowane poprzez zastosowanie współczynników korygujących oraz wyselekcjonowanych cech określających nieruchomości. Nie jest zasadny, zdaniem Kolegium zarzut, że nie wzięto przy szacowaniu pod uwagę ograniczeń inwestycyjnych, jakie wynikają z zapisu w planie miejscowym obszaru "[...]", czyli wskazań co do maksymalnego wskaźnika zainwestowania terenu, maksymalnej wysokości itp. Również i wygasły plan zagospodarowania przestrzennego (zwany przez Stronę starym planem), takie ograniczenia posiadał, a nadto wymagane było przed realizacją inwestycji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, która określała w oparciu o ustalenia planu także i poszczególne parametry przyszłej zabudowy. Nie jest również trafny zarzut odwołującej się o rażąco niskiej cenie średniej nieruchomości wg przeznaczenia w starym planie, a ustalonej w operacie. Wyjaśniono, że wyceniana nieruchomość stanowi prawo użytkowania wieczystego, które zgodnie z dokonaną przez rzeczoznawcę analizą, w odniesieniu do gruntów komercyjnych czy przemysłowych jest tańsze od prawa własności średnio o 25 %, co skorygowano. Mając na uwadze zapisy na stronie 28-29 operatu i wskazany przez stronę przedział cenowy - wskazano, że dotyczy on średnich cen kwartalnych. Podane średnie ceny, wskazane na przywołanych stronach dotyczą wszystkich gruntów budowlanych odnotowanych na terenie K. bez rozbicia na poszczególne przeznaczenia, co nie oznacza, że wśród gruntów budowlanych nie ma nieruchomości o cenie jednostkowej mniejszej niż 200 zł/1m2. Co do zarzutu, iż bardzo wysoka wartość nieruchomości na jaką wyceniono nieruchomość po wejściu w życie miejscowego planu "[...] ", jest wynikiem wzięcia do porównań transakcji nieruchomości z czasu, gdy nastąpił generalny wzrost cen na rynku nieruchomości, to uznano, że również nie jest on zasadny. Kolegium podkreśliło, że ceny gruntów zostały skorygowane za pomocą określonych współczynników zmienności cen w czasie, na dzień zbycia prawa użytkowania nieruchomości. Powyższe powoduje, iż porównywano ceny z jednego poziomu czasowego - dnia zbycia nieruchomości. Taki zabieg niweluje wszystkie różnice cenowe nieruchomości mające miejsce w różnych okresach. Nie można, tak jak to wnioskuje spółka, szacować nieruchomości na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie. Przedmiotowy teren jest obszarem, którego przeznaczenie do czasu wejścia w życie miejscowego planu - było powszechnie znane, bowiem znajdowały tam się dawne Zakłady Chemiczne [...] . Co za tym idzie, był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów, zdegradowany produkcją, która tam się odbywała. Nadto powyższe potwierdził także rzeczoznawca, który jak podał to w operacie, oparł się także na przedłożonych dokumentach i zebranych informacjach. Za całkowicie chybiony uznano zarzut ustalenia opłaty planistycznej przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla zachowania wskazanego w ustawie (art. 37 ust 3 i 4) terminu 5 lat, niezbędne jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, a nie wydanie decyzji, co też miało miejsce w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06). Również nie podzielono zarzutu naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. spółka z o.o. zarzucając:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;

b) naruszenie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c) naruszenie art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezgodny z ww. przepisami dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, w wyniku czego wadliwie określono wartości nieruchomości wycenianych;

d) naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej spółki przez Kolegium o możliwości zapoznania, się z zebranym materiałem dowodowym, i daniem możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału.

Uzasadniając skarżąca spółka podniosła, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nie przeprowadzono rzetelnej i dogłębnej analizy jedynego dowodu, w oparciu o który ustalona została opłata planistyczna, tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.W. . Operat ten zawiera liczne błędy, a spółka w pismach kierowanych do Kolegium Odwoławczego szczegółowo je wykazywała. Jednakże błędy te nie zostały usunięte, co spowodowało, że w operacie uzyskano nieprawidłowe wartości wycenianych nieruchomości. Operat nie dokonał rzetelnej analizy przeznaczenia nieruchomości w dawnym i nowym planie. W operacie winien się znaleźć opis przeznaczenia w planach miejscowych każdej z nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę do wyceny.

Skarżąca kwestionuje między innymi fakt, że rzeczoznawca przyjęła do ustalenia wartości nieruchomości według przeznaczenia w dawnym planie, transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu wyłącznie przemysłowym, przy czym nie dokonała żadnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy. Jakkolwiek w dalszej części skargi Spółka wskazuje, iż Kolegium podało, że w przypadku wyceny według ustaleń planu ogólnego wykorzystani transakcje nieruchomościami o przeznaczonymi pod zabudowę przemysłową, przemysłowo - usługową w tym produkcji i zaplecza technologicznego oraz przeznaczeń pod zieleń, jednakże pominięto możliwości wykorzystania nieruchomości w czasie obowiązywania dawnego planu pod usługi komercyjne. Nadto strona uważa, w oparciu o otrzymaną decyzję, iż organy administracji zaniechały krytycznej analizy operatu jako dowodu w sprawie, bowiem jedyny dowód w sprawie jakim jest operat znajduje się poza kompetencjami merytorycznej weryfikacji tego dowodu. Również żaden z organów nie podjął działań w celu wyjaśnienia wątpliwych kwestii wynikających z operatu szacunkowego. Powyższe doprowadziło zaś do tego, iż organy administracji nie uznały, że postanowienia wygasłego planu nie były mniej korzystne, niż zapisy obecnie obowiązującego planu.

W związku z tym, w dalszej części skargi, strona dokonała porównań zapisów planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. jeśli chodzi o ustalenia dotyczące obszaru oznaczonego symbolem PS - Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego, podnosząc, iż organy administracji nie dokonały tego rozróżnienia mając na uwadze przygotowanie zbioru nieruchomości porównywalnych. Również w toku wyceny nie uwzględniono faktu, że w obszarze UC, który obecnie, zgodnie z zapisami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], posiada szereg ograniczeń co do realizacji inwestycji, takich jak wskaźnik powierzchni zabudowy terenu, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej dopuszczalności miejsc parkingowych, minimalnego wskaźnika powierzchni terenu inwestycji jako terenu urządzonej zieleni ogólnodostępnej, maksymalnej wysokości zabudowy. Powyższe, zdaniem strony skarżącej skutkują rażącym zawyżeniem wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Spółka nadesłała sporządzoną na jej zlecenie opinię urbanistyczną M.K. . Konkluzją tej opinii było stwierdzenie, że z punktu widzenia rzeczywistych możliwości jej zabudowy postanowienia poprzedniego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nie były mniej korzystne, niż postanowienia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Nie każde naruszenie prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a to w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem procedury administracyjnej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Stosowanie zaś do art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku, gdy uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Powołane przepisy określają czytelne zasady szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości tej nieruchomości wynikającym z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji mają obowiązek ustalić, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego (biegłego), wartość danej nieruchomości w "nowym" planie miejscowym. "Nowy" plan miejscowy to ten plan, pod rządami którego zbywane zostaje prawo własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego gruntu. W tej sprawie owym "nowym" planem miejscowym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2008 r. Nr [...] ), obowiązujący od 29 kwietnia 2006 r. W dalszej części uzasadnienia plan [...] będzie nazywany mianem "nowego" planu miejscowego.

W przypadku, gdy uchwalenie nowego planu nie spowodowało uchylenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego dla tego samego obszaru, niezbędnym jest dokonanie oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej faktycznego wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, a także oszacowanie wartości danej nieruchomości na podstawie planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. – tzw. "starego" planu miejscowego. W tej sprawie tym starym planem miejscowym był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. (dalej jako "stary" plan miejscowy), obowiązujący do 31 grudnia 2002 r.

Dopiero porównanie wartości danej nieruchomości na podstawie starego planu miejscowego i faktycznego wykorzystywania danej nieruchomości w okresie pomiędzy wygaśnięciem starego planu, a wejściem w życie nowego planu miejscowego, pozwala na ustalenie, czy w ogóle stosuje się art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. lub art. 87 ust. 3a u.p.z.p., a więc czy w ogóle ustalana jest jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Jak bowiem wynika z powołanego art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w przypadku uchwalenia planu miejscowego po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą starego planu miejscowego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. nie stosuje się w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w starym planie jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy starego planu. W takiej sytuacji w przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w starym planie miejscowym.

Tym samym istotne znaczenie w tej sprawie miało prawidłowe określenie wartości nieruchomości w starym planie miejscowym. Przy czym trafnie organy uznały, że w związku ze zbyciem udziału w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, która to nieruchomości po wejściu w życie nowego planu miejscowego ulegała podziałowi należy w pierwszej kolejności oszacować wartość prawa własności całej nieruchomości, po czym ustalić wartość prawa użytkowania wieczystego dla tej działki, a następnie odnieść te wielkości do udziału w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Ten model szacowania wartości części udziału w prawie użytkowania wieczystego nie budzi wątpliwości.

Uzasadnione wątpliwości budzi przyjęcie założeń do szacowania wartości prawa własności działki na podstawie "starego" planu miejscowego. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", przepisy rozdziału 1 działu IV u.g.n. określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Trafnie organy uznały, że operat szacunkowy winien być sporządzony na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów miała określić rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając:

1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny;

2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów;

3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw;

4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia;

5) rodzaje nakładów na nieruchomości;

6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności;

7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

W tej sprawie organy uznały za prawidłowe podejście porównawcze przy użyciu metody porównywania parami i taka metodologię szacowania przyjął biegły.

Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do § 29 ust. 2 rozporządzenia jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

W tej sprawie organy, na podstawie oceny sporządzonego operatu szacunkowego przyjęły, że były zawierane transakcje sprzedaży prawa własności.

Podejście porównawcze, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W takim podejściu stosuje się jedną z następujących metod: metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Wyboru właściwej metody dokonuje, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W tej sprawie rzeczoznawca wybrał metodę porównywania parami, która polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie nieruchomości podobnej. Jest nią nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Istotną cechą przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] było jej przeznaczenie w starym planie zagospodarowania przestrzennego - obszar produkcji i zaplecza technicznego – obszar PS. Podstawowym przeznaczeniem obszaru PS były zakłady przemysłowe, zakłady eksploatacji powierzchniowej, bazy i zaplecza techniczne budownictwa, składy magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych, urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, urządzenia obsługi rolnictwa na terenach strefy intensywności miejskiej, inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego, inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i zagraniczne (§ 26 ust. 1 pkt 1-6 starego planu). Jako przeznaczenie dopuszczalne przyjęto, między innymi, lokalizację usług komercyjnych (§ 26 ust. 2 pkt 3 starego planu), przy czym obiekty i urządzenia lokalizacji dopuszczalnej miały stanowić uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej oraz przestrzegania zasady, że takie uzupełniające obiekty lub urządzenia projektowane oraz istniejące nie mogły zajmować więcej niż 40 % obszaru PS (§ 26 ust. 3 pkt 1-3 starego planu).

Na podstawie obowiązującego od 29 kwietnia 2006 r. nowego planu miejscowego, teren ten został zaklasyfikowany jako obszar UC - zabudowa usług wielofunkcyjnych (§ 26 nowego planu miejscowego). Podstawowe przeznaczenie tego terenu w nowym planie miejscowym stanowią inwestycje związane z komercyjną działalnością usługową, w tym lokalizowanie samodzielnych obiektów handlowych wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ramach przeznaczenia podstawowego określono w szczególności: handel detaliczny, handel hurtowy, gastronomię, hotelarstwo, kulturę, ochronę zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), sport i rekreację, usługi biurowe i administracji, instytucje finansowe, biura projektowe i badawczo-rozwojowe.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości według "przeznaczenia urbanistycznego" na podstawie starego planu i nowego planu miejscowego. Organy uznały prawidłowość tak przyjętego założenia.

Skoro porównywano daną nieruchomość z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu miejscowego i starego planu miejscowego, to wątpliwości budzi już różnicowanie wag poszczególnych cech przy takim porównaniu. Dotyczy to także wagi cechy różnicującej stanowiącej przeznaczenie (raz jako 10 % a raz jako 15 %). Przy szacowaniu wartości nieruchomości tą sama metoda i tym samym podejściem należy przyznawać takie sam stosunek procentowy tym samym kryterium modyfikującym (tzw. wagom). Inaczej tak organ, jak i rzeczoznawca naraża się na zarzut dowolnego modyfikowania znaczeniem poszczególnych wag celem uzyskania danego wyniku.

Dokonując oceny wagi, jakim jest przeznaczenie terenu, rzeczoznawca ani w odniesieniu do nieruchomości porównywanych na podstawie nowego planu miejscowego, ani nieruchomości porównywanych na podstawie starego planu miejscowego nie wskazał, jakie było przeznaczenie owych przyjętych do porównania nieruchomości.

Dopiero z uzasadnienia decyzji organu II. instancji, opartych o wcześniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy można wywnioskować, że rzeczoznawca przyjął przeznaczenie porównywalnych nieruchomości w odniesieniu szacowanych na podstawie nowego planu miejscowego przeznaczonych pod usługi komercyjne oraz o przeznaczeniu mieszanym. Natomiast szacowania nieruchomości na podstawie starego planu miejscowego dokonano przyjmując przeznaczenie pod zabudowę przemysłową, przemysłowo - usługową w tym produkcji i zaplecza technologicznego oraz przeznaczenie pod zieleń. Konkludując organy przyjęły, że nieruchomość w starym planie miejscowym była przeznaczona pod zabudowę przemysłową, a w nowym planie pod usługi komercyjne. Przy takich założeniach szacowano wartość przedmiotem nieruchomości, co doprowadziło do ustalenia, że nowy plan miejscowy spowodował znaczący wzrost jej wartości.

Sąd tego przekonania nie podziela, a przynajmniej nie zostało ono należycie uzasadnione.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że stary plan miejscowy, jak to już zostało wskazane w uzasadnieniu tego wyroku, zawierał także przeznaczenie obszaru PS pod usługi komercyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że sklepy wielkopowierzchniowe stanowiły i stanowią jedną z form usług komercyjnych. Okoliczność, że usługi komercyjne mogły obejmować maksymalnie do 40 % obszaru PS (§ 26 ust. 3 pkt 2 starego planu miejscowego) nie oznacza, że działki nr [..] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] nie mogły zostać objęte właśnie takim dopuszczalnym zagospodarowaniem. Przede wszystkim rzeczoznawca nie wykazał, dlaczego uznał, że przeznaczenie dopuszczalne nie może mieć znaczenia przy ocenie, jak zmieniło się przeznaczenie w stosunku do nowego planu miejscowego. Co więcej, w operacie szacunkowym w ogóle kwestię innego przeznaczenia biegły nie porusza, przyjmując założenie, że przeznaczenie tej działki w starym planie jest prawdopodobnie inne niż w nowym planie.

W ocenie Sądu bez uzasadnienia, dlaczego uznano przeznaczenie w/w działek w starym planie jako zabudowa przemysłowa, pomimo możliwości zabudowy obszaru PS do 40 % zabudową usług komercyjnych – nie można przyjąć prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności rzeczoznawca nie wskazał, jaką część obszaru PS stanowiły przedmiotowe działki i czy np. na nich mogły być realizowane usługi komercyjne przy uwzględnieniu dopuszczalnego charakteru zagospodarowania na podstawie postanowień starego planu miejscowego. W tym zakresie podstawowe zarzuty skargi, a wcześniej odwołania, zasługują na uwzględnienie.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że podstawą wymierzenia jednorazowej opłaty jest przeznaczenie terenu w planach miejscowych (starym i nowym). Skoro w jednym planie miejscowym przeznaczenie było szerokie (np. tak jak to miało miejsce w tej sprawie w odniesieniu do starego planu miejscowego), a w nowym planie wąskie (stanowiące kontynuację jednego z dopuszczalnym przeznaczeń w stosunku do starego planu miejscowego) to także wymagało wyjaśnienia, dlaczego uznano, że zaistniała zmiana przeznaczenia planistycznego tej działki w oparciu o oba ww. plany. Sama przy tym okoliczność, że nowy plan miejscowy sprecyzował zasady zagospodarowania danego obszaru w stosunku do postanowień starego planu, nie może przesądzać o odmienności samego przeznaczenia. Wynika to bowiem z odrębnych wymagań stawianych przez ustawodawcę wobec starego planu miejscowego (ogólne zapisy, zawsze konkretyzowane w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) i planów uchwalanych po 1 stycznia 1995 r., a w szczególności po 10 lipca 2003 r., które musiałby być na tyle szczegółowe, aby na ich podstawie wydawać pozwolenia na budowę bez potrzeby ustalania warunków zabudowy.

Tym samym brak uzasadnienia przyjęcia odmiennego przeznaczenia w/w działek w nowym planie miejscowym w stosunku do starego planu miejscowego stanowi podstawową przesłankę uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

W tym zakresie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 kpa zasługują także na uzasadnienie. Trafne są te argumenty zawarte w skardze, które wskazują na brak wskazania przeznaczenia planistycznego nieruchomości branych do porównania.

Zasadne są zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się rzeczoznawca biorąc pod uwagę tylko trzy nieruchomości do porównania. Dokonując porównania na podstawie przeznaczenia w starym planie miejscowym i na podstawie nowego planu miejscowego przyjęto w operacie po 3 nieruchomości, które ze względu na swoje cechy rynkowe były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, a wobec dokonanego porównania w okresie faktycznego wykorzystywania nieruchomości (po wygaśnięciu starego planu, a przed uchwaleniem nowego planu), rzeczoznawca w ogóle nie wskazał powodów dokonania wyboru 3 nieruchomości do porównania. Sąd w tej sprawie aprobuje stanowisko zajęte w wyroku WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, opub. w Lex nr 674212, zgodnie z którym "przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkudziesięciu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania".

Zasadny jest zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organy (w tym organ II. instancji), jakoby nie mogły one dokonać oceny zebranego w sprawie dowodu, i to podstawowego, w postaci operatu szacunkowego. Operat ten jest bowiem dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje rozstrzygnięcie. Jak trafnie podnosi się w skardze, to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy, a tym samym operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy inny dowód. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, a tym bardziej wskazać, że nie ma wiedzy i nie może dokonać oceny tego dowodu, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach został on sporządzony i skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania np. z metody porównawczej. Tak więc organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05).

Część zarzutów skargi nie jest zasadna. W tym stanie sprawy nie można przyjąć, że żadna tzw. opłata planistyczna nie może być nałożona na stronę skarżącą. To ma wynikać ze sporządzonego operatu szacunkowego i ustaleń organów administracji, a w szczególności z ustalenia, na ile zmieniło się przeznaczenie nieruchomości w nowym planie miejscowym w stosunku do starego planu miejscowego.

Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie stanowi istotniejszej wady postępowania w tej sprawie. Skarżąca spółka brała aktywny udział w postępowaniu i była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (zawiadomienie z dnia 19 lipca 2012 r.[...] ). W tej sprawie organ II. instancji nie prowadził odrębnego postępowania dowodowego, a więc i strony nie zostały pozbawione możliwości zapoznania się z nowymi dowodami.

Trafnie organy przyjęły, że jednorazowa opłata (tzw. opłata planistyczna) nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko część prawa użytkowania wieczystego działki wydzielonej już po uchwaleniu nowego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć wzrost wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia nowego planu (wyrok NSA z 28 września 2009 r. sygn. II OSK 1