II GSK 864/12

Uzasadnienie

1.Wyrok Sądu I instancji i przestawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji

1.1.Wyrokiem z 2 lutego 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 1437/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. i Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2011r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia wierzytelności.

1.2. Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2010r. nr [...], którą odmówiono umorzenia całości wierzytelności ARiMR wynikających z umowy z 31 grudnia 1992r. o spłatę zrestrukturyzowanego długu oraz z umowy z 6 stycznia 1993r. o kredyt udzielony ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa.

Na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 czerwca 1992r. w sprawie zasad funkcjonowania oraz źródeł zasilania Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (Dz. U. Nr 49, poz. 222 ze zm.) ze środków Skarbu Państwa-Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (dalej: FRiOR) na podstawie umowy z 31 grudnia 1992r. o spłatę zrestrukturyzowanego długu, wykupił długi Z. S. i M. S. wobec Banku Spółdzielczego w N. Oddział w Ś. i dokonał ich restrukturyzacji. Kwota długu do spłaty wyniosła 538.031, 81 zł. Następnie umową z 6 stycznia 1993r. o kredyt udzielony ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, FRiOR udzielił Z. S. i M. S. kredytu w kwocie 200.000,00 zł.

Z. S., B. S. i M. S. złożyli do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o umorzenie w całości wierzytelności Agencji powstałej ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa na podstawie art. 10 d ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4b ustawy z 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 1994r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Wniosek rozpatrzony został negatywnie. Organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku decyzją z [...] stycznia 2007r., natomiast organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją z [...] marca 2007r.

1.3.Rozpoznając skargę na ww. decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 października 2009r. sygn. akt: V SA/Wa 537/09 ze względów formalnych uchylił obie decyzje administracyjne wydane w sprawie.

1.4. Organ, ponownie ww. wniosek decyzją z [...] listopada 2010r. odmówił wnioskowanego umorzenia całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w stosunku do Z. i B. S. nie zachodzi przesłanka do umorzenia wierzytelności, określona w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazano tutaj, iż w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym z majątku dłużników możliwe jest uzyskanie kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji, a uprzednie postępowanie egzekucyjne, które toczyło się z wniosku innego wierzyciela i okazało się bezskuteczne, skierowane było tylko do jednego składnika majątkowego, a nie do całego majątku Z. i B. S. Wskazano również, iż wnioskodawcy nie wykazali aby zachodziła tutaj przesłanka do umorzenia określona w art. 25 ust. 1 pkt 4b) ww. ustawy, która stanowi, że wierzytelność może być umorzona, jeśli jej egzekucja zagraża egzystencji dłużnika, w przypadku gdy dłużnik jest niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ II instancji dokonał ponownej oceny możliwości finansowych wnioskodawców w kontekście przesłanek umorzenia określonych w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu z majątku B. i Z. S. możliwe jest uzyskanie kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji, natomiast wobec M. S. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji przedmiotowej wierzytelności. Organ wyjaśnił przy tym, iż zważywszy na solidarny charakter wierzytelności organu brak jest podstaw do umorzenia tej wierzytelności bowiem spośród trzech wnioskodawców przesłanki do umorzenia wierzytelności ARiMR zachodzą jedynie wobec jednego z wnioskodawców. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki umorzenia tj. niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wyjaśniono, iż wnioskodawcy nie udokumentowali swojej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w sposób przewidziany ustawą z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję wnieśli Z. S. i B. S. domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 7, 8, 15, 77§1, 98, 101, 107§3, 138§1 pkt 1 oraz 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.

2.2.Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią regulacje dotyczące umarzania wierzytelności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określone w przepisach art. 24-26 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Zarzuty skarżących odnosiły się wyłącznie do naruszeń przepisów postępowania, co skutkować miało w ich ocenie brakiem możliwości wykazania realizacji przesłanek umorzenia, przede wszystkim zbadać należało przebieg prowadzonego przez organy administracyjne postępowania pod kontem realizacji wymaganych prawem warunków formalnych.

Skarżący oraz M. S. (uczestnik postępowania) we wniosku wszczynającym sprawę powołali się na przesłankę z obowiązującego w dacie składnia wniosku art. 10d ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy z 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W związku z wejściem w życie w dniu 24 czerwca 2008r. ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotychczasowe przesłanki wnioskowanego przez skarżących umorzenia określone obecnie zostały w treści art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4b nowej ustawy o ARiMR, które to przepisy stanową, że: wierzytelność Agencji może być umorzona, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne albo gdy egzekucja wierzytelności zagraża egzystencji dłużnika, w przypadku gdy dłużnik stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. Powoływane przez wnioskodawców okoliczności to problemy zdrowotne Z. i B. S., skutkujące niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym oraz trudna sytuacja materialna wnioskodawców, w szczególności fakt, iż gospodarstwa rolne dłużników są obciążone hipotekami, co uniemożliwi wyegzekwowanie wierzytelności ARiMR. ARiMR wezwała wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku m.in. poprzez nadesłanie wskazanych w wezwaniu dokumentów potwierdzających stałą lub długotrwałą niezdolność wnioskodawców do pracy. Wezwanie zawierało pouczenie, iż nienadesłanie wskazanych dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje zwrot wniosku zgodnie z art.10e ust. 6 i 7 ustawy o ARiMR. Skarżący w zakreślonym terminie nie przedstawili żądanych dokumentów.

Art.10e ust.6 i 7 ustawy o ARiMR z 1993r. stanowił, że: ,, w przypadku złożenia wniosku bez kompletu wymaganych dokumentów Prezes Agencji zwraca się do wnioskodawcy o ich uzupełnienie w terminie 14 dni. W przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę terminu, o którym mowa w ust. 6, wniosek nie podlega rozpatrzeniu i jest zwracany wnioskodawcy." Treści tego przepisu odpowiada obecnie treść art. 26 ust. 6 i ust. 7 ustawy o ARiMR z 2008r. Wniosek w zakresie przesłanki umorzenia zadłużenia na tej podstawie, że egzekucja wierzytelności Funduszu zagraża ważnym interesom dłużnika, w tym jego egzystencji, w przypadku gdy dłużnik stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym z mocy prawa nie podlegał rozpatrzeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98§1 w zw. z art. 138§1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postępowanie w niniejszej sprawie w momencie orzekania przez organ nie toczyło się już w zakresie przesłanki niezdolności do pracy, bowiem w tym zakresie wnioskodawcy nie uzupełnili materiału dowodowego o czym poinformowani zastali pismem z 7 marca 2010r. Zatem nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania w celu uzupełnienia dokumentów dotyczących niezdolności do pracy w gospodarstwie nie miało wpływu na wynik postępowania. Także zarzuty naruszenia art. 15, art. 7 i art. 77§1 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Wniosek skarżących co do przesłanki niezdolności do pracy jako nie mogący stanowić podstawy rozstrzygania przez organ I instancji (z powodów przedstawionych powyżej) nie mógł być również rozpoznany przez organ II instancji. W ocenie Sądu na podstawie akt sprawy nie można zatem uznać, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu sprawa została rozpatrzona z dużą wnikliwością. Materiał dowodowy zebrany został i przeanalizowany bardzo starannie, przy jednoczesnym konfrontowaniu z prezentowaną argumentacją skarżących. Skarżący w trakcie prowadzonego postępowania dwukrotnie wzywani byli do uzupełnienia materiału dowodowego. Do ustalenia wartości szacunkowej gruntów oraz nieruchomości będących w posiadaniu skarżących przyjęto uśrednione kryteria oparte na danych rynkowych Głównego Urzędu Statystycznego, które są danymi obiektywnymi. Nieuzasadniony był zarzut skarżących, że organ nie dokonał "urealnienia" cen gruntów stanowiących przedmiot wyceny. Skarżący nie wskazywali również na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, które miałyby istotny wpływ na pogorszenie stanu budynków i tym samym obniżenie ich wartości.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Skarżący Z. i B. S. działający przez pełnomocnika adwokata zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. Nr 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy doszło do naruszenia a) art. 7, art. 8, art.9, art. 77§1, art. 980 k.p.a. co polegało na błędnym ustaleniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy i dowolnym przyjęciu, że organ I instancji nie rozstrzygał w zakresie przesłanki niezdolności do pracy w rolnictwie oraz, że w sprawie wezwano skarżących do uzupełnienia wniosku m.in. odnośnie w/w przesłanki z jednoczesnym pouczeniem o skutkach niezastosowania się do wezwania a także, że w sprawie została wyjaśniona-zgodnie z zasada prawdy obiektywnej-kwestia cen gruntów i stanu pozostałych nieruchomości, b) art. 138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania w postępowaniu odwoławczym sprawy w jej całokształcie, c) art. 139 k.p.a. poprzez jego pominięcie i wydanie w wyniku odwołania decyzji pogarszającej sytuację B.Z. S., d) art. 98§1 w zw z art. 138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania podczas gdy uwzględnienie wniosku stron pozwoliłoby na dostarczenie wymaganego dokumentu co mogłoby mieć wpływ na podjętą decyzję a w dalszej konsekwencji przyjęcie także przez Sąd, że w okolicznościach sprawy nierozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku o zawieszenie postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy choć spełnione zostały przesłanki do zastosowania tego przepisu, e) art. 107§3 k.p.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania (związanie organu wyrokiem Sądu),

2) art. 153 p.p.s.a. prze pominięcie przez Sąd wytycznych wyroku WSA w W. z 9 października 2009r. sygn. akt: V SA/Wa 537/09 a w konsekwencji nieuwzględnienie wskazań Sądu co do dalszego postępowania wedle, których należało rozpatrzyć cały wniosek B.Z. S. a nie dokonywać w części jego zwrotu,

3) art. 141§4 p.p.s.a. poprzez podanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnego stanu faktycznego sprawy odnośnie zakresu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, rozpatrzenia przez organ wszystkich zarzutów odwołania i poinformowania stron o skutkach niezłożenia wymaganych dokumentów oraz odnośnie przeprowadzenia przez organy decyzyjne pełnego postępowania wyjaśniającego a także przez brak odnotowania oraz rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutu niewykonania przez organ odwoławczy zaleceń wyroku WSA z 9 października 2009r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych

4.2.Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3.Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że są one chybione.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że poddany kontroli instancyjnej wyrok WSA w W. był już drugim orzeczeniem jakie zapadło przed tym sądem. W pierwszym wyroku z 9 października 2009r. wydanym do sygn. akt: V SA/Wa 537/09, WSA uchylił zaskarżoną decyzję w której odmówiono Z. i B. S. umorzenia zadłużenia, wskazując na uchybienia przepisom postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jednocześnie, w pisemnych motywach wyroku WSA w W. zaznaczył, że uchylenie obu decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznaczało to, że wniosek Skarżących uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia zasadności zgłoszonego wniosku miała być przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organów administracji.

Powyższe spostrzeżenie jest o tyle istotne, gdyż punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku była kwestia związania organów administracji oraz sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w cyt. powyżej wyroku WSA w W. wynikająca z art. 153 p.p.s.a. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.(wyrok NSA z 16 maja 2007r. sygn. akt: I FSK 857/06 OSP 2008/11/119). Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż wyrok WSA w W. z 9 października 2009r. stał się prawomocny bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tych orzeczeń.

Zgodnie z poglądami piśmiennictwa (por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 57; M. Łochowski, Wiążąca sądowa wykładnia prawa, ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, Przegląd Sądowy 1997, nr 10, s. 24-25; E. Wengerek, Glosa do uchwały siedmiu sędziów SN z 25 lutego 1957r. sygn. akt: I CO 44/56, Nowe Prawo 1956, nr 7-8, s. 189), pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi (dotyczącymi obowiązywania określonej normy prawnej, a nie sposobu pojmowania jej treści, takimi jak lex superior, lex specialis, lex generalia, reguły intertemporalne), reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumcji (np. kwalifikacji prawnej faktów) oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa (dyrektyw językowo-logicznych, systemowych, funkcjonalnych, historycznych itp.), których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r. sygn. akt: III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, s. 263 i n.).

5.5. Interpolując powyższe na grunt sprawy poddanej osądowi należy zauważyć, że zarówno WSA w W. jak i organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania. Co ważne, również Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu II instancji zastosował art. 153 p.p.s.a.

Chybiony był zarzut autora skargi kasacyjnej wedle którego nie uwzględniono wskazań Sądu co do dalszego postępowania bowiem należało rozpatrzyć cały wniosek B.Z. S. a nie dokonywać w części jego zwrotu. Jak powyżej wskazano powodem uchylenia decyzji były dostrzeżone wady formalne decyzji administracyjnych nie zaś względy merytoryczne.

5.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a., to wskazać należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Podkreślić również trzeba, że art. 141§4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania, co w istocie usiłują czynić skarżący. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie administracyjne. Uchybienie przepisowi art. 141§4 p.p.s.a. nie może zatem polegać na wadliwym przyjęciu stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd II instancji uznał za chybiony zarzut, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku podano błędny stan faktyczny.

5.7. Nietrafne są zarzuty sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Istota problemu jaki zarysował się w sprawie dotyczyła tego czy wniosek skarżących o umorzenie wierzytelności ARiMR powstałej ze środków FRiOR zasługiwał na uwzględnienie w kontekście powołanych przez skarżących przesłanek, których zaistnienie wedle skarżących, czyniło ich wniosek zasadnym. Skarżący powołali się na dwie przesłanki: zachodziło ich zdaniem uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne( art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy ARiMR) i egzekucja wierzytelności ARiMR zagraża egzystencji dłużnika, w przypadku gdy dłużnik stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b cyt. ustawy).

Analizując to zagadnienie, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24 ustawy ARiMR, Prezes Agencji może umarzać wierzytelności Agencji. Podobnie w art. 25 ust. 1 zawarto stwierdzenie, że wierzytelność Agencji może być umorzona. Zestawienie tych dwóch regulacji prawnych wskazuje, że decyzje podejmowane w tym przedmiocie, są rozstrzygnięciami podejmowanymi w oparciu o uznanie administracyjne.

Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta - Prawo administracyjne, PWN Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowania jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu , które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.

W sprawie poddanej kontroli instancyjnej, skarżący (z uwagi na braki formalne złożonego wniosku) zostali wezwani do uzupełnienia wniosku i przedłożenia dokumentów potwierdzających niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym ale nie dopełnili tego obowiązku z ustawowym terminie 14 dni. Brak tych dokumentów oznaczał, że wniosek nie podlegał rozpatrzeniu.

W realiach sprawy, organy administracji po rozpatrzeniu wniosku wydały rozstrzygnięcia negatywne dla skarżących. Fakt, że wniosek, skarżących w części dotyczącej nieudokumentowania przesłanki niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie został im zwrócony, nie stanowił takiego uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej decyzji oraz pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, nieprzedłożenie wymaganych dokumentów o których mowa w art. 26 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy ARiMR, eliminowało ex lege możliwość jego rozpatrzenia w tym zakresie. Jednocześnie, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, powstały stan rzeczy nie spowodował stanu powagi rzeczy osądzonej co otwiera skarżącym możliwość ponownego złożenia wniosku o umorzenie wierzytelności z powołaniem się na przyczyny określnie w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b cyt. ustawy jeżeli takowe istnieją i można je udokumentować.

5.8. Jako niezasadny w kontekście powyższych wywodów jest zarzut naruszenia art.98§1 k.p.a. Jak wykazano powyżej, skarżący nie utracili możliwości złożenia kolejnego wniosku, zatem zarzut, że nie zawieszono postępowania co miało uniemożliwić skompletowanie brakujących dokumentów jest nietrafny.

5.9. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która pogarszała sytuację skarżących.

Zgodnie z przepisami k.p.a. zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II Instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Dostrzec jednak trzeba, iż znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Stanowi on, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustalony w art. 139 k.p.a. dla organy odwoławczego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej odwołującego. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należało, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył zakazu wynikającego z cyt. powyżej art. 139 k.p.a. bowiem decyzja, którą wydał, utrzymywała w mocy, uprzednio wydaną decyzję Prezesa ARiMR. Nie doszło zatem do pogorszenia sytuacji odwołujących się B. i Z. S.

5.10.Nie sposób także podzielić zarzutu, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie. Sprawa była rozpoznawana w całokształcie, w takim zakresie w jakim toczyło się postępowanie czyli w przedmiocie drugiej z powołanych przesłanek umorzenia wierzytelności Agencji.

5.11.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w nieprawidłowym poinformowaniu skarżących o skutkach nienadesłania brakujących dokumentów.

Skarga kasacyjna, wskazując naruszenie tych przepisów nie określa istoty tego naruszenia i skutku jaki ono niesie dla kontrolowanego wyroku. Wskazanie zarzutu kasacyjnego musi wiązać się z określeniem jego wpływu, a więc uzasadnieniem prawnych następstw jakie są jego konsekwencją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest takiej argumentacji, a NSA będąc związany granicami i zarzutami kasacyjnymi nie może tej wady usunąć.

5.12. Chybiony był także zarzut odnoszący się do nieprawidłowej wyceny gruntów. Kasator zarzucając nierzetelne przeprowadzenie postępowania w kwestii wyceny gruntów i stanu nieruchomości, nie dostrzega, że istota sprawy koncentrowała się wokół oceny spełnienia przesłanek umorzenia zaległości skarżących.

Problematyka określenia wartości nieruchomości była tylko jednym z elementów ustalenia ogólnych możliwości spłaty powstałego zadłużenia. Nie sposób też podzielić zarzutu kasatora, kwestionującego wartość nieruchomości ustaloną w oparciu o dane GUS. W sprawie przyjęto średnie ceny gruntów ornych słabych w województwie opolskim biorąc pod uwagę ceny 1 ha w II i IV kwartałach 2010r.

5.13. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.