III SA/Wr 319/13

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem opisanym w osnowie niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. (znak [...]), w którym organ ten uznał za nieuzasadniony zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym zarzut przedawnienia obowiązków objętych kilkunastoma tytułami wykonawczymi (ich numery wskazano w tym postanowieniu), obejmującymi zaległości w składkach na FUS, FUZ oraz FPiFGŚP za okresy: od XII/2001 r. do IV/2002 r.; od VI/2002 r. do X/2002 r.; od XII/2002 r. do III/2004 r. – Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia podkreślono w pierwszej kolejności, że Dyrektor Oddziału ZUS występuje w sprawie równocześnie jako wierzyciel i jako organ prowadzący postępowanie egzekucyjne względem żalącej się, na podstawie wspomnianych tytułów egzekucyjnych. Za zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne, wskazane w tych tytułach, strona ponosi odpowiedzialność na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., jako członek zarządu [...]

Dalej, przywołując stosowne rozwiązania normatywne, organ wyższego stopnia zwrócił uwagę, iż – stosownie z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.e.a.") – podstawę zarzutu egzekucyjnego może stanowić między innymi (jak w rozpatrywanym przypadku) przedawnienie. Zaakcentowano przy tym, że na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Dyrektor IS jest związany stanowiskiem wierzyciela w odniesieniu do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez zainteresowanego, które zostały (między innymi) wymienione w art. 33 pkt 1-5 tej samej ustawy. Organ drugiej instancji skonkludował w związku z tym, iż nie miał możliwości merytorycznej ingerencji w stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Dyrektora Oddziału ZUS. Ograniczył się więc do zbadania tego orzeczenia wyłącznie pod kątem czysto formalnym. W tym zakresie nie dopatrzono się zaś uchybień. Występujący w podwójnej roli organ pierwszej instancji wskazał bowiem i uzasadnił w swoim orzeczeniu, że obowiązki wynikające z treści tytułów wykonawczych były wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a okoliczności te udowodnił.

Strona twierdzi, że należność wynikająca z decyzji o jej odpowiedzialności za zaległości spółki przedawniła się po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja ta została wydana, a więc z końcem dnia [...] r. (w myśl art. 24 ust. 5d ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.; określanej w dalszych rozważaniach jako "u.s.u.s."), ponieważ egzekucja tych należności została wszczęta dopiero w dniu [...] 2013 r. Na kanwie takiego twierdzenia Dyrektor IS zaznaczył, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił, że już w dniu [...] 2012 r. doszło do skutecznego doręczenia zainteresowanej upomnienia przedegzekucyjnego, co stanowiło pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania zaległości i ta właśnie czynność spowodowała zawieszenie – z tą datą – biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W ocenie organu wyższego stopnia, organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił wspomniane kwestie w zaskarżonym postanowieniu, wspierając się poglądami prezentowanymi w tym względzie przez sądownictwo sądowoadministracyjne. Stanowisko Dyrektora Oddziału ZUS jest zaś dla organu wyższego stopnia wiążące.

Pismem, datowanym na dzień [...] 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę na postanowienie opisane w osnowie niniejszego wyroku, wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w przedmiocie odmowy uznania zarzutu przedawnienia.

Autor skargi zarzucił, że kwestionowane orzeczenie wydano z naruszeniem przepisów:

1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 29, art. 33 pkt 1 i art. 34 u.p.e.a. – poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, co miałoby polegać na uznaniu, że do kompetencji organu nadzoru nie należy merytoryczna weryfikacja reguł ustalania przez organ pierwszej instancji przedawnienia dochodzonych zaległości;

2. art. 34 u.p.e.a. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ze względu na uznanie, iż Dyrektor IS nie jest zobowiązany do uzyskania stanowiska wierzyciela w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą; zdaniem autora skargi, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania egzekucyjnego;

3. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. – poprzez niezastosowanie tego przepisu, skoro bowiem nastąpiło przedawnienie obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, postępowanie należało umorzyć;

4. art. 24 ust. 5d u.s.u.s. – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ pierwszej instancji wskazał i uzasadnił, iż obowiązki, o których mowa, nie uległy przedawnieniu.

Na kanwie wymienionych zarzutów strona skarżąca wniosła – alternatywnie – o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i o umorzenie postępowania egzekucyjnego lub o uchylenie tych orzeczeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu umorzenia przedmiotowego postępowania. Wnioski te wsparto żądaniem zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zawarty także w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania postanowień wydanych w obu instancjach Sąd rozpoznał wcześniej, prawomocnym już postanowieniem z dnia [...] 2013 r. (k. [...] akt sądowych).

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów, Dyrektor IS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej – skrótowo – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, które dotknięte jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na postanowienia zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, organy zastosowały w sprawie właściwe przepisy, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji.

W toku postępowania egzekucyjnego skarżąca zgłosiła zarzut przedawnienia, wymieniony w punkcie 1 artykułu 33 u.p.e.a. Wedle art. 34 § 1 in principio tej samej ustawy, organ egzekucyjny rozpatruje taki zarzut po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. W rozpoznawanym przypadku status wierzyciela a zarazem organu egzekucyjnego przysługuje temu samemu podmiotowi – Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w W.). Konsekwencje zbiegu obu przymiotów dla przebiegu postępowania egzekucyjnego były już przedmiotem zainteresowania judykatury, w której uznano za bezprzedmiotowy wymóg uzyskiwania osobnego stanowiska wierzyciela, jeżeli jest nim – jak w niniejszej sprawie – sam organ egzekucyjny (por. między innymi uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06, lex nr 266785, a także wyroki tegoż sądu: z dnia 17 czerwca 2009 r., II FSK 333/08, lex nr 512828; z dnia 30 września 2010 r., II FSK 795/09, lex nr 745867 i z dnia 26 października 2011 r., II GSK 1099/10). Zgodnie z taką linią orzeczniczą, Dyrektor ZUS (Oddział w W.), ograniczył się zatem – prawidłowo, uwzględniając realia tej konkretnej sprawy – do wydania postanowienia w sprawie zarzutu sformułowanego przez stronę, a więc orzeczenia wymaganego przepisem art. 34 § 4 u.p.e.a.

Trafnie z kolei przyjął organ wyższego stopnia, że wyrażone jednocześnie we wspomnianym postanowieniu stanowisko wierzyciela jest dla niego wiążące, o czym z kolei przesądza brzmienie art. 34 § 1 in fine u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej nie jest co prawda organem egzekucyjnym w tej sprawie (na co zwrócono zresztą uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), ale Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1490/10 (lex nr 1113723) wyraził zapatrywanie, iż stanowisko wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest wiążące także (celowe podkreślenie składu orzekającego) dla organu odwoławczego, sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (teza 1. przywołanego wyroku). Należy w związku z tym zgodzić się w pełni z twierdzeniem organu wyższego stopnia, iż w sytuacji skupienia przymiotów wierzyciela i organu egzekucyjnego u tego samego podmiotu, również organ wyższego stopnia, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i merytorycznego badania stanowiska wierzyciela (por. tezę 2. wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r.). Weryfikacja zasadności stanowiska przyjętego przez wierzyciela (ZUS) dokonywana jest dopiero – ewentualnie – na poziomie postępowania sądowoadministracyjnego, w toku badania zasadności skargi (tak NSA w tezie 3. tego samego wyroku). Skład WSA rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r.

Dokonując zaś oceny zakwestionowanych orzeczeń z tej perspektywy, należy w pełni podzielić stanowisko organów, uwzględniając następujące, bezsporne okoliczności faktyczne rozpoznawanego przypadku.

Decyzją ZUS z dnia [...] 2007 r. ([...]) skarżąca została obciążona solidarną odpowiedzialności (wraz z inną jeszcze osobą) za zobowiązania z tytułu składek należnych od spółki z o.o. [A] z siedzibą w [...]. Decyzja ta zyskała walor rozstrzygnięcia prawomocnego i wymagalnego dopiero z dniem [...] 2012 r., wskutek wyroku Sądu Apelacyjnego we W. ([...]).

Skarżąca nie wykonała dobrowolnie powinności wynikającej ze wspomnianej decyzji, dlatego też, w dniu [...] 2012 r. wystawione zostały upomnienia przedegzekucyjne, o których mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. W dniu [...] 2013 r. upomnienia doręczono zainteresowanej, która zareagowała na nie wnioskiem o rozłożenie spłaty zadłużenia na raty, nie spełniając jednak – mimo wezwania datowanego na [...] 2012 r. (doręczonego w dniu [...] 2012 r.) – wymogów do udzielenia tej ulgi (wymogi te zostały szczegółowo opisane na s. 2 uzasadnienia pierwszoinstancyjnego postanowienia Dyrektora ZUS). Pismem z dnia [...] 2012 r. zainteresowana została więc poinformowana o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o rozłożenie należności na raty. Innym wnioskiem (datowanym na dzień [...] 2012 r.) strona zwróciła się o ograniczenie egzekucji z wynagrodzenia za pracę do kwoty [...] zł miesięcznie. Została w związku z tym poinformowana (pismem z dnia [...] 2012 r.) – między innymi – o szczególnej ochronie wynagrodzenia, przewidzianej w art. 87 § 3 kodeksu pracy.

W dniach [...] oraz [...] 2012 r. wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze, opatrując je klauzulami o ich skierowaniu do egzekucji. Tytuły te zostały skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] 2013 r.

W przedstawionych realiach nie można absolutnie podzielić zapatrywania strony skarżącej, upatrującej podstawy dla zgłoszonego zarzutu przedawnienia w rozwiązaniu przyjętym w art. 24 ust. 5d u.s.u.s. Stosownie do tego przepisu: "Prze-dawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana."

W ocenie Sądu, sens cytowanej normy nie może być interpretowany w oderwaniu od sposobu uregulowania przedawnienia dla potrzeb ustawy o ubezpieczeniu społecznym. W tym zaś zakresie zwrócić wypada w pierwszej kolejności uwagę na to, że wszystkie ustępy (od 5 do 6 w artykule 24 u.s.u.s.) stanowią w całości uzupełnienie i uszczegółowienie zapisu podstawowego, przyjętego w ustępie 4 tego samego artykułu. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu, "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6" (kolejne, celowe podkreślenie Sądu). Przepisy, do których prawodawca odesłał w art. 24 ust. 4 in fine u.s.u.s., regulują zaś dwie kwestie: po pierwsze – przyjmują odmienny (od reguły wyrażonej w ust. 4) moment początkujący bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej (następcy prawnego); po drugie – przewidują różnorodne zdarzenia, których zaistnienie powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Niezwłocznego i mocnego zaakcentowania wymaga przy tym, iż reguły wykładni systemowej nakazują przyjąć, że każda z okoliczności skutkujących zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, przewidziana w art. 24 ust. 5-6 u.s.u.s., odnosić się może do biegu przedawnienia należności składkowych pierwotnego dłużnika, ale także osoby trzeciej, która odpowiada za te należności posiłkowo, na podstawie decyzji, o której wielokrotnie była już mowa.

W kontekście takiego uregulowania zagadnienia przedawnienia w ustawie o ubezpieczeniu społecznym organy prawidłowo zatem przyjęły, iż zarzut zgłoszony przez skarżącą jest chybiony. Dla poprawności takiej oceny kluczowe znaczenie ma postanowienie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym, "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego" (dalsze celowe podkreślenia składu orzekającego, który rozpoznawał sprawę). Przywołany przepis przewiduje w istocie dwie przesłanki skutecznego zawieszenia biegu terminu zawieszenia przedawnienia. Jedną stanowi podjęcie przez organ pierwszej czynności, która zmierza do egzekwo-wania należności składkowych, drugą zaś – powiadomienie dłużnika o podjęciu tej czynności. W realiach rozpoznawanej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że zachodzi koniunkcja obu tych wymogów.

Godzi się wpierw zwrócić uwagę na to, iż w cytowanym przepisie mowa jest o jakiejkolwiek czynności zmierzającej do egzekwowania należnych składek, a nie tylko o przystąpieniu do prowadzenia przymusowej egzekucji. Za pierwszą czynność – w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. – należy zatem niewątpliwie uznać, jak słusznie przyjęły organy, także wystosowanie do skarżącej upomnień przedegzekucyjnych, w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. Przesłanie takiego upomnienia jest bowiem – co do zasady – wymogiem, od spełnienia którego zależy dopuszczalność prowadzenia przymusowej już egzekucji. Ta z kolei stanie się jednak bezprzedmiotowa, jeśli dłużnik uiści należności, w ciągu 7 dni od daty doręczenia mu upomnienia.

W rozpoznawanej sprawie upomnienia przedegzekucyjne zostały sporządzone przez wierzyciela w dniu [...] a skutecznie doręczone skarżącej – w dniu [...] 2012 r. Konsekwentnie trzeba przyjąć, że w tej właśnie dacie, kiedy zainteresowana została poinformowana o podjęciu przez wierzyciela (i organ egzekucyjny zarazem) pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania od niej należności z tytułu składek, doszło do przerwania biegu przedawnienia. Wszczęcie przymusowej egzekucji, wobec niezastosowania się przez stronę do upomnień, nastąpiło co prawda skutecznie dopiero z dniem [...] 2013 r. (data doręczenia tytułów wykonawczych, opatrzonych klauzulami skierowania ich do egzekucji), ale należy się zgodzić ze stanowiskiem organów, iż była to już kolejna (a nie pierwsza!) czynność zmierzająca do egzekwowania długów składkowych.

Zdaniem Sądu, podniesiona przez pełnomocnika skarżącej, na rozprawie, kwestia rozbieżnej terminologii, jaką posłużył się ustawodawca w art. 24 ust. 5b i ust. 5d u.s.u.s., nie może mieć decydującego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia. W ust. 5b mowa mianowicie o "dłużniku", natomiast w ust. 5d posłużył się legislator terminem "zobowiązany". Z użycia przez prawodawcę wymienionych określeń nie można jednak absolutnie wywodzić, jakoby przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., przewidujący zawieszenie biegu terminu przedawnienia w razie zaistnienia opisanej tam okoliczności nie mógł mieć zastosowania wobec skarżącej, która – w mniemaniu swojego pełnomocnika – była jedynie osobą "zobowiązaną" za zaległości składkowe spółki, ale nie "dłużnikiem", aż do czasu formalnego wszczęcia wobec niej przymusowej egzekucji należności dochodzonych przez ZUS.

Takie zapatrywanie nie jest zasadne. Oczywiste jest bowiem, że od chwili wydania decyzji o odpowiedzialności zainteresowanej (jako osoby trzeciej – członka zarządu), także skarżąca została obarczona obowiązkiem spełnienia świadczenia (spłaty należności składkowych spółki na rzecz ZUS). Powszechnie zaś przyjmuje się w literaturze przedmiotu, że dłużnik to właśnie osoba, na której ciąży powinność spełnienia określonego świadczenia (por. np. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2010, s. 15-17). Nawet gdyby przyjąć, że decyzja o odpowiedzialności osoby trzeciej nakłada na taką osobę obowiązek spełnienia świadczenia składkowego dopiero z chwilą uzyskania przez to orzeczenie waloru prawomocnego, to – w realiach tej konkretnej sprawy – i tak trzeba byłoby stwierdzić, że skarżąca uzyskała przymiot dłużnika (w rozumieniu art. 24 ust. 2b u.s.u.s.) najpóźniej z dniem [...] 2012 r., na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego we W. ([...]). Co najmniej od tej zatem daty (a nie jak twierdzi pełnomocnik strony – dopiero od [...] 2013 r., kiedy to doręczone zostały zainteresowanej tytuły wykonawcze) do skarżącej należało stosować także rozwiązanie normatywne przewidziane w art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

W konkluzji wypada stwierdzić, że bieg 5-cio letniego okresu przedawnienia, zakreślonego w art. 24 ust. 5d tejże ustawy, który rozpoczął się w dniu [...]i miał upłynąć z końcem [...] r., został skutecznie zawieszony z dniem [...] 2012 r., kiedy to stronie skarżącej doręczono upomnienia przedegzekucyjne, informujące ją o podjęciu przez wierzyciela (i organ egzekucyjny zarazem) pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania od niej należności składkowych. W konsekwencji, organy słusznie uznały zarzut przedawnienia za nieuzasadniony, bowiem stan zawieszenia biegu terminu przedawnienia trwa do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd był zobligowany do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.