I SA/Gl 547/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] ([...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.267., dalej: "k.p.a.") ponownie rozpoznając sprawę – w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 279/12 sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] ([...]) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchylającym powyższą decyzję – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...] ([...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz.U. nr 205, poz. 1585, z późn. zm., dalej: "ustawa systemowa", "u.o.s.u.s.") – odmawiającą umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę w łącznej wysokości 127.206 zł, naliczonych na dzień 28 kwietnia 2011 r. do należności z tytułu opłaconych w terminie składek, w tym – na :

1) ubezpieczenia społeczne: odsetki w wysokości 101.596 zł naliczone do składek w łącznej wysokości 83.928,53 zł za okres 02/1999; 12/1999-01/2000; 04/2001-07/2003;

2) ubezpieczenie zdrowotne: odsetki w wysokości 18.801 zł naliczone do składek w łącznej wysokości 15.560,48 zł za okres 02/1999; 12/1999-01/2000; 04/2001-07/2003;

3) Fundusz Pracy: odsetki w wysokości 6.809 zł naliczone do składek w łącznej wysokości 5.645,46 zł za okres 02/1999; 12/1999-01/2000; 04/2001-07/2003.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym: w dniu 28 kwietnia 2011 r. do Zakładu wpłynął wniosek zobowiązanego z prośbą o umorzenie odsetek za zwłokę i rozłożenie należności głównej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na możliwie długi okres spłaty, uwzględniający możliwości finansowe. Uzasadniając swoją prośbę zobowiązany wskazał, że prowadzona przez niego w latach 2001-2003 działalność gospodarcza doznała załamania ze względu na trudną sytuację rynkową. J. G. wskazał, że firma przynosiła tylko straty i dlatego w 2004 r. zlikwidował ją. Aktualnie, jak wskazał, utrzymuje się z prac dorywczych i korzysta ze wsparcia rodziny. Podkreślił, że nie ma żadnego majątku, a także, że wielokrotnie zwracał się do ZUS o umorzenie zaległości. Podał, że egzekucja z wniosku ZUS prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] okazała się całkowicie bezskuteczna i komornik umorzył ją w 2008 r., bowiem w toku postępowania egzekucyjnego stało się oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych.

Ustosunkowując się do wniosku strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych do należności z tytułu nieopłaconych w terminie. Rozstrzygniecie podjęto w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 oraz 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie – wskutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Zakładu z dnia [...]. Na tę decyzję zobowiązany złożył skargę do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 279/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, m.in., że "materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, a organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny, nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji skarżone rozstrzygnięcie wykracza poza granice dopuszczonej prawem uznaniowości". Jednocześnie podkreślił, że "w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego".

Mając powyższe na uwadze Zakład pismem z dnia 23 listopada 2012 r., zawiadomił J. G. o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 279/12. W piśmie tym wskazał, że "realizując postanowienia art. 7 KPA Prezes ZUS prowadząc przedmiotowe postępowanie podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes zobowiązanego". Jednocześnie pouczył go, że "zgodnie z art. 10 KPA Stronie przysługuje czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W każdym stadium wszczętego postępowania Strona ma możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. W interesie Strony leży współdziałanie z Prezesem ZUS poprzez przytoczenie okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w II instancji".

Następnie, z urzędu, ustalając stan majątkowy zobowiązanego, zwrócił się do organów administracji publicznej o udzielenie informacji o posiadanych przez niego składnikach majątkowych i aktualnym stanie jego zadłużenia. Po czym – pismem z dnia 3 stycznia 2013 r., zawiadomił stronę o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia oświadczeń końcowych. Wskazując przy tym dane osoby rozpatrującej wniosek wraz z numerem telefonu, pod którym zobowiązany mógł uzyskać niezbędne informacje z przedmiotu rozpoznania. Na prośbę strony zawartą w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. o przesuniecie terminu do dnia 31 stycznia 2013 r., Zakład wyznaczył stronie kolejny termin do dnia 28 lutego 2013 r.

W tym miejscu jawi się konieczność podkreślenia, że ani na zawiadomienie z dnia 23 listopada 2012 r., ani na dwa kolejne: z dnia 3 stycznia 2013 r. i z dnia 14 stycznia 2013 r., strona wnioskująca o umorzenie nie zareagowała, nie złożyła żadnych wniosków dowodowych, ani też nie podjęła żadnej inicjatywy dowodowej, np. składając wniosek o jego przeprowadzenie, nie przedłożyła żadnych dodatkowych dokumentów obrazujących jej sytuację materialną, ani też nie poinformowała o wynikach rozmów kwalifikacyjnych przeprowadzonych – jak podała – w styczniu 2013 r. na terenie całego kraju, ani też dowodów na ich odbycie.

Tym samym ZUS decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ ubezpieczeń społecznych, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w porządku chronologii zdarzeń, a także prawne regulacje przedmiotu – w tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy systemowej – należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części pod warunkiem całkowitej ich nieściągalności. Wyczerpujący katalog okoliczności, w których całkowita nieściągalność zachodzi zawiera art. 28 ust. 3 u.o.s.u.s., tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. z 2003 r. Dz.U. nr 60, poz. 535 z późn. zm.),

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: "Ordynacja" lub "O.p."),

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Tym samym – jak wskazał – katalog przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości ma charakter precyzyjny.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w jej art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6 uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazał, że nastąpiło zaprzestanie, prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 sierpnia 2003 r.. Jednocześnie wyraził pogląd, że mimo umorzenia postępowanie egzekucyjnego, z powodu braku majątku podlegającego egzekucji, nie można jednoznacznie i definitywnie stwierdzić, że sytuacja ta ulegnie zmianie. Tym bardziej, że zobowiązany jest osobą współpracującą z małżonką prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: A. W związku z tym, jak zaznaczył, nie jest wykluczone, że sytuacja finansowa – w przyszłości – nie ulegnie poprawie. W tym stanie uznał, że nie jest wykluczone, że obecnie w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. W ocenie Zakładu przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1,2,4 i 4a ustawy systemowej nie wystąpiły z przyczyn oczywistych.

Następnie organ emerytalno-rentowy wskazał, na treść art. 28 ust. 3 tej ustawy a także odniósł się do aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Podnosząc, że umorzenie jest możliwe, jeżeli:

1) opłacenie należności pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) opłacenie składek mogłoby pozbawić przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia przedsiębiorcy uzyskanie dochodu i opłacenie składek.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż zgodnie przywoływanymi regulacjami prawnymi przedmiotu strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację zdrowotną spłata objętych wnioskiem należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto zaznaczył, że zobowiązany nie wykazał, że stan zdrowia, przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia uzyskanie dochodu i opłacenie zaległych składek.

Następnie stwierdził, że odmowa umorzenia składek za zwłokę uzasadniona jest:

po pierwsze: koniecznością zachowania zasady równego traktowania wszystkich płatników składek;

po drugie: koniecznością ochrony interesu ubezpieczonych, w tym zapewnieniu przekazania do otwartych funduszy emerytalnych części składek na ubezpieczenie emerytalne wraz z odsetkami za zwłokę, traktowanymi jako rekompensata dla ubezpieczonego w przypadku, gdy należna składka została opłacona po terminie;

po trzecie: obowiązkiem uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę co wynika art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

po czwarte: wymogiem rozliczenia przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności (również tych nie uwzględniających odsetek za zwłokę) proporcjonalnie na pokrycie kwot) zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę, co reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 2008 r. w prawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465).

Podsumowując podniósł, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika oraz całkowitej nieściągalności decydują zobiektywizowane kryteria wymienione w art. 28 ust. 3a, art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy systemowej i akcie wykonawczym do niego. W jego ocenie "ważnego interesu dłużnika oraz całkowitej nieściągalności należności nie można utożsamiać subiektywnym przekonaniem płatnika o potrzebie umorzenia zadłużenia".

W skardze na powyższą decyzję jej autor zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, konstruując sześć zarzutów, w których – co do meritum – zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 9 i art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z ary. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 ustawy systemowej, poprzez – jak określił – "powierzchowne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego", skutkujące niewłaściwą oceną sytuacji materialnej strony oraz bezzasadnym uznaniem, że brak przesłanek uzasadniających umorzenie należności obciążających go, podczas gdy w jego ocenie – "zgromadzony materiał dowodowy, potwierdza, iż zaistniały okoliczności wskazane w pkt 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s" – w tym miejscu wskazać należy, że użycie przez autora określenia "pkt 28" zamiast "art. 28" jest oczywistą omyłką pisarską,

2) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o konieczności przedstawienia dalszych dowodów, na powoływane przez nią okoliczności – w tym m.in. braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, wysokości wydatków ponoszonych na własne utrzymanie, a ponadto wysokości osiąganego dochodu;

3) art. 80 kpa poprzez powierzchowne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego "dowolnej" oceny,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu objętej skarga decyzji, na jakich dowodach organ oparł swoje ustalenia w zakresie dochodów uzyskiwanych przez stronę w styczniu 2013 r.,

5) przekroczenia granic uznania administracyjnego i

6) zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego.

Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte tak we wniosku o umorzeniu, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także przedstawione w poprzednio wywiedzionej skardze oraz piśmie ją uzupełniającym z dnia 24 września 2012 r. kwestionując co do zasady ustalenia poczynione przez Zakład, nie zgadzając się z jego oceną braku podstaw do uwzględnienia wniosku.

Odpowiadając na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację. Wyraził przy tym pogląd, że nie ma żadnych podstaw prawnych aby w ramach instytucji umorzenia składek dokonać wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie płatnikowi zaległych składek należy potraktować tylko i wyłącznie w kategoriach obowiązku wykazania przez organ rentowy, że płatnik jest w stanie spłacić zadłużenie a w razie niemożności przedstawienia stosownych dowodów na istnienie majątku płatnika, organ ma dokonać umorzenia długu. Takie wnioskowanie – jak podkreślił – nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Wskazał, że organ rentowy nie ma środków prawnych umożliwiających szczegółowe ustalenie sytuacji majątkowej dłużnika składek.

Zaakcentował, że prawem Zakładu jest odmowa umorzenia zaległych składek nawet w sytuacji, gdy wystąpią wszystkie przesłanki wymienione w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego rozporządzenia.

Na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. strona skarżąca, w obecności profesjonalnego pełnomocnika, oświadczył, że jedynym jego źródłem utrzymania są dochody żony z działalności gospodarczej, której pomaga. Wyjaśnił, że małżonka ukończyła socjologię a działalność prowadzi od roku 2008.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.").

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko zarzutów i wniosków skargi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności

Przytoczona powyżej regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Sąd jako prawidłowe przyjmuje ustalenia, jakie w tym zakresie zostały poczynione przez ZUS.

Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany był do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji ZUS, jak też rozpatrujący niniejszą sprawę Sąd, działały w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 279/12. Stosownie bowiem do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej, tak też WSA w Warszawie wyroku z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07. Z kolei organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją związania prawomocnym wyrokiem Tut. Sądu z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 279/12, który nota bene otrzymała strona skarżąca, tym samym powinna – po zapoznaniu się z jego uzasadnieniem – współdziałać z Zakładem dostarczając mu będące wyłącznie w jej posiadaniu dokumenty. Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę Zakład przeprowadził dowodzenie w sposób wskazany w powyższym wyroku i w dniu 23 listopada 2012 r. skierował do zobowiązanego zawiadomienie wskazując na koniczność przedstawienia dowodów, podając, że "w interesie zobowiązanego jest przedstawienie nowych faktów i okoliczności, które miałyby istotny wpływ na podjęcie decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co jest możliwe m. in. przez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia omawianej kwestii, tj. umożliwiłyby w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzenie należności".

Na wezwanie to – co wymaga podkreślenia – strona skarżąca pozostała całkowicie bierna.

Nadto Zakład – w ramach własnej inicjatywy dowodowej – z urzędu zwrócił się do organów administracji publicznej z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie majątkowym zobowiązanego, posiadanych przez niego składnikach majątku. W tym miejscu wskazać należy, że od dnia 23 listopada 2012 r. do dnia 5 marca 2013 r., strona skarżąca nie przejawiła żadnego zainteresowania własną sprawą, nie przedstawiła żadnych dowodów ani pism w tym przedmiocie. Za takie, w żaden sposób, nie może być uznane pismo zobowiązanego z dnia 8 stycznia 2013 r., będące odpowiedzią na zawiadomienie Zakładu o zakończeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji dotyczącej ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek i prawie zapoznania się z materiałem dowodowym, i złożenia oświadczeń końcowych, w którym poinformował Zakład, że prosi o przesunięcie terminu do dnia 31 stycznia 2013 r. albowiem "podyktowane jest to nagranymi przez moją osobę terminami z pracodawcami celem przeprowadzenia rozmów kwalifikacyjnymi do podjęcia pracy"– do czego organ się przychylił. Wszak po tym czasie w ogóle nie zgłosił się w Zakładzie, nie przedstawił żadnych dowodów na odbycie rozmów i nie wskazał rezultatów tych rozmów. Podobnież całkowicie bierną postawą wykazał się na zawiadomienie Zakładu z dnia 14 stycznia 2013 r. – będące pozytywną odpowiedzią na jego prośbę, wyartykułowaną w powyższym piśmie (tj. w przedmiocie przesunięcie terminu do dnia 31 stycznia 2013 r.), w którym wyznaczono mu kolejny termin do zapoznania się z aktami sprawy do dnia 28 lutego 2013 r. i złożenia oświadczeń.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w art. 84 Konstrukcji RP ustanowiono zasady, równości i powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Nie może budzić zatem żadnej wątpliwości, że wspólne dobro wymaga odpowiedniego rozłożenia ciężarów niezbędnych, by Państwo mogło istnieć, funkcjonować i działać w interesie społeczeństwa. Istnienie państwa, z jego rozwiniętymi funkcjami w dziedzinie socjalnej, kulturalnej, oświatowej itp., nie jest możliwe bez dysponowania odpowiednimi zasobami środków materialnych. Środki te są gromadzone w sposób planowy, uchwalony w postaci ustawy budżetowej, są one różnego pochodzenia. Konstytucja wymienia w tym względzie świadczenia publiczne oraz podatki. Toteż wszelki ulgi i umorzenia muszą być interpretowane ściśle, (tak: Wiesław Skrzydło w Komentarzu do art. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Lex2013).

Tym samym, skoro wszelkie zwolnienia i ulgi w systemie powszechności ich stosowania, są istotnym odstępstwem od zasady sprawiedliwości, powszechności i równości ponoszenia danin publicznych, i ich "ciężarów" na rzecz Państwa, w ocenie Sądu organ prawidłowo posłużył się regułami językowymi i systemowymi zawartymi w przywołanych w zaskarżonej decyzji aktach prawnych.

Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 2140/10).

W tym stanie prawnym i faktycznym Zakład w dniu 4 marca 2013 r. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]. W ocenie Sądu Zakład ponownie – działając w ramach remonstracji – dokonał uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie ocenił go przedstawiając motywy rozstrzygnięcia stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby organy prowadzące postępowanie podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ramy działania tej zasady wyznacza norma prawa materialnego, która ma być zastosowana w indywidualnej sprawie, którą charakteryzuje podwójna konkretyzjacja: przedmiotu i podmiotu. W tej sprawie granicę działań organu wyznacza zakres postępowania, czyli wystąpienie przesłanek pozwalających Zakładowi na umorzenie należnych Państwu a nie uiszczonych składek i ocenę zasadności odstąpienia od ich dochodzenia w przyszłości w sposób definitywny poprzez ich umorzenie.

Sformułowanym w powyższym zakresie przez Zakład wnioskom, nie można zarzucić, że są nielogiczne, naruszają zasady doświadczenia życiowego i tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji również zasadę obiektywizmu. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z taką oceną nie świadczy również, iż został tym samym naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W tym miejscu z uwagi na zarzuty zawarte w skardze zasadnym jest wskazanie, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i obejmuje swym zakresem wszystkie jego fazy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także miała wyznaczony termin do wypowiedzenia się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego, z czego nie skorzystała.

W toku postępowania, w ramach oceny materiału dowodowego, Zakład w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustosunkował się do zgłoszonych przez stronę skarżącą uwag i tych, które wyraził Tut. Sąd w wyroku z dnia 2 października 2012 r.. W tym stanie faktycznym sprawy strona skarżąca nie wykazała, że uchybienia organu administracji publicznej w zakresie czynnego udziału strony przy przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego stanowiły uchybienia tego rodzaju, że uniemożliwiły mu dokonanie określonych czynności procesowych, wyjaśnienie konkretnych okoliczności faktycznych, a tym samym nie wykazał, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy – wręcz przeciwnie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wniosek strony inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale także na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności.

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi je m.in.: sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Skoro strona skarżąca jest osobą w wieku zdolności do pracy, tzw. wieku produkcyjnym, wg skali GUS, to nie można wykluczyć możliwości zaspokojenia zaległości w przyszłości. Podobnież jak nie można wykluczyć możliwości zmiany warunków ekonomicznych zobowiązanego. Jednakowoż nie można wykluczyć, że nastąpiła znaczne ich pogorszenie, co pozwoli na wystąpienie przez niego z kolejnym wnioskiem o umorzenie zaległości. W tym miejscu wskazać bowiem należy, że taka sytuacji jest zawsze dopuszczalna gdy zmianie, pogorszeniu ulegnie stopa życiowa zobowiązanego.

Nadto – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – przyznać należy rację organowi, że strona nie wyjaśniła w sposób klarowny i przejrzysty posiadanych i wydatkowanych środków na ich utrzymanie. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że jest osobą współpracującą z małżonką – prowadzącą nota bene działalność bliską wykształceniu i doświadczeniu zawodowemu zobowiązanego.

W tym miejscu podkreślić należy, że ewentualne umorzenie publicznoprawnych, w tym konkretnym wypadku, stałoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, wyrażoną w art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z jego ust. 1 "ustawa stoi na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, stan cywilny oraz stan rodzinny". Z kolei z art. 2a ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że zasada równego traktowania wszystkich ubezpieczonych dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.

Tym samym w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się nie wywiązywanie się przez płatnika z ustawowego obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób, naruszając scharakteryzowaną powyżej zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Tym bardziej, że wolą prawodawcy stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany, co oznacza "nie musi") umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania i wykazania ponad wszelką wątpliwość, że zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem zadłużenia. Tymczasem strona skarżąca – o czym szerzej powyżej – nie wykazała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również nie przedłożyła dokumentacji medycznej świadczącej o złym stanie zdrowia swoim lub pozostałych członków rodziny, uniemożliwiającym wykonanie czynności zawodowych i uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę należności, czy rozdysponowania środkami ze sprzedaży składników majątkowych ruchomych i nieruchomości. Wprost przeciwnie – jak ustalił Zakład – brak było podstaw do przyjęcia, że opłacenie należności pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Jednocześnie podkreślić należy, że zasadą prawa jest, że długi należy regulować. Odstępstwa od tej zasady należy traktować jako wyjątek od niej. Stąd też wyjątkowa musi być sytuacji dłużnika i ową wyjątkowość musi udowodnić i przekonać o niej wierzyciela. W niniejszej sprawie ograny działające w imieniu i na rzecz Państwa, których działanie w tym zakresie nie mieści się w kategoriach uprawnienia ale obowiązku.

Reasumując podkreślenia wymaga, że – na co także zwrócił uwagę organ – umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek.

Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, nie może jednak być wewnętrzne sprzeczne. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, a także WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 171/11.

Uznaniowość rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielania jakichkolwiek ulg i umorzeń świadczeń publicznoprawnych nakłada na organy działające w imieniu Państwa obowiązek ustalenia w konkretnej sprawie istnienia bądź nie istnienia przesłanek ich udzielania, a następnie rozstrzygnięcia – w ramach uznania administracyjnego – o przyznaniu pomocy poprzez udzielenie ulgi, (umorzenia) bądź też odmowy jej udzielenia. Najbardziej jednak istotnym jest fakt, że samo uznanie, a więc zasadność czy to przyznania, czy też odmowy udzielenia ulgi nie stanowi naruszenia prawa, skoro ustawodawca wskazuje, że "organ może". Użycie sformułowania "może" przesądza o tym, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek w nich wskazanych nie obliguje organu do udzielenia zwolnienia z obowiązku uregulowania zaległości.

Zdaniem Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego, uprawnione jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że strona skarżąca nie wykazała, że zachodzą okoliczności, o których mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wypada podzielić stanowisko ZUS, że w rozpatrywanym przypadku organ nie mógł kierować się tylko i wyłącznie interesem zobowiązanego, który jest osobą w wieku tzw. produkcyjnym i ma możliwość regulowania chociażby bieżących zobowiązań. Przede wszystkim tych o charakterze cywilnoprawnym.

Organ analizując sytuację strony musiał przeciwstawić interesowi strony interes społeczny w postaci zasady równości i powszechności wypełniania obowiązków płatnika składek. Sąd podziela stanowisko organu, iż w okolicznościach sprawy zgodnym z prawem było skorzystanie z instytucji uznania administracyjnego, a odmowa umorzenia przedmiotowych składek w chwili wydawania decyzji była zgodna z prawem.

Oceniając legalność tej części rozstrzygnięcia należy jeszcze raz podkreślić, iż nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie odmowa ta nie ma charakteru dowolnego. W decyzji bowiem organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

Końcowo Sąd stwierdza, że w jego ocenie organ prawidłowo przeanalizował sytuację strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego.

Nadmienić w tym miejscu warto – na co także zwrócono uwagę powyżej – że strona skarżąca może w każdym czasie, a szczególnie w razie niekorzystniej zmiany swojej sytuacji materialnej czy osobistej, czy ziszczenia się którejkolwiek z ustawowych przesłanek umorzenia, ponawiać wniosek o umorzenie zaległości.

Nawiązując do argumentacji skargi wskazać także trzeba, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – zobowiązanemu do ściągania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, zarządzania nimi oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego – przyznano w tym zakresie szerokie (władcze) kompetencje.

W tym miejscu należy powtórzyć, że – mające wpływ na decyzje organu – przesłanki, które uzasadniałyby umorzenie zaległości w razie braku ich całkowitej nieściągalności nie zostały przez ustawodawcę jednoznacznie określone. W odniesieniu do tych ostatnich nie istnieje zatem "szablon" sytuacji, w których umorzenie byłoby obligatoryjne. Istotne jest nadto, że nawet, gdy organ stwierdzi, iż zaistniał wspomniany uzasadniony przypadek umorzenia, to i tak organ nie jest zobligowany do uwzględniania wniosku strony. Skonstatować zatem należy, że nawet skrajnie trudna sytuacja materialna czy zdrowotna nie stanowi przesłanki, która bezwzględnie obligowałaby ZUS do umorzenia zaległości.

Mając na uwadze powyższe, podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, która w sprawach skarg na decyzje uznaniowe obejmuje wyłącznie procedowanie organu poprzedzające rozstrzygnięcie o umorzeniu należności lub odmowie uwzględniania żądania strony, wykazała legalność działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. Organ ten rozważył sytuację zobowiązanego oraz wskazane przez niego okoliczności przemawiające, jego zdaniem, za umorzeniem należności i umotywował przyczyny odmowy uwzględnienia rozpatrywanego wniosku.

Powyższa konstatacja nakazuje oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.