IV SA/Po 798/13

Uzasadnienie

Pismem z 14 marca 2012 r. W. P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, J. K., zwróciła się do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1983 r., znak: [...] (dalej: "decyzja PnB"), podkreślając, że strona opowiada się za uchyleniem tej decyzji, gdyż inwestor nie dopełnił czynności w niej nakazanych. W uzasadnieniu Wnioskodawczyni odesłała do załączonego do wniosku pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z [...] marca 2012 r., znak: [...], skierowanego do J. K., w którym podano, że decyzja PnB zezwalała R. P. na budowę budynku mieszkalnego na działce w [...], przy jednoczesnym spełnieniu wynikającego z tej decyzji warunku w postaci rozebrania budynku mieszkalnego zaznaczonego na planie sytuacyjnym, tj. najprawdopodobniej, z racji braku dokumentacji archiwalnej, budynku w podwórzu. PINB wskazał zarazem, że w wyniku czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, iż warunek ten nie został spełniony.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji PnB z powołaniem się na okoliczność, że nie dysponuje jakimkolwiek oryginalnym dokumentem w sprawie, pomimo wezwania stron do ich dostarczenia oraz pytań w tej sprawie do innych organów.

Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawczynię, Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] września 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzją Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu m.in. na konieczność podjęcia przez organ I instancji dodatkowych czynności w celu ustalenia okoliczności wydania decyzji PnB.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja PnB wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; dalej "Prawo budowlane z 1974 r.; w skrócie "pr.bud.1974"), w związku z przerwaniem budowy przedmiotowego budynku w latach 80-tych na okres dłuższy niż 2 lata.

Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawczynię, Wojewoda, decyzją z [...] marca 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzją Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu m.in. na niespójność wywodów organu dotyczących kwestii przerwy w budowie realizowanej w oparciu o decyzję PnB oraz na konieczność wyjaśnienia charakteru i trybu nałożenia, wynikającego z tej decyzji, obowiązku rozbiórki zaznaczonego budynku.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r. (znak: [...]) Starosta – wskazując, że działa na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. P. z [...] marca 2012 r. oraz powiadomienia PINB z 14 marca 2012 r. – umorzył postępowanie "w sprawie wniosku W. P." dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji PnB, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że Wnioskodawczyni jest współwłaścicielką działki nr [...] w [...]. Nieruchomość, której dotyczyło pozwolenie na budowę (działka nr [...]) stanowiła własność U. i R. P. R. P. nie żyje; aktualnie stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany; budynek jest obecnie zamieszkały. Dalej organ II instancji opisał przebieg postępowania, w tym dotychczas zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Uzasadniając kolejną decyzję o umorzeniu postępowania Starosta wskazał, że decyzja PnB została wydana z warunkiem zobowiązującym inwestora do rozbiórki budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym na podstawie obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1974 r. Budynek mieszkalny (nowy) został zrealizowany w latach 1983–1986 (w rejestrach prowadzonych przez organ zostało zgłoszone zakończenie budowy budynku mieszkalnego w dniu [...] listopada 1986 r.). Sporny budynek, przeznaczony do rozbiórki, jest nadal użytkowany, co potwierdza protokół PINB z [...] lutego 2012 r. Starosta podkreślił, że wszystkie zdarzenia, jak również upływ dwuletniego terminu przerwania budowy, miały miejsce przed 01 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: pr.bud.). W związku z tym skutki prawne powinny być oceniane z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974 pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W takim przypadku, inaczej niż obecnie, utrata ważności pozwolenia na budowę następowała z mocy prawa i nie wymagało to stwierdzenia w formie decyzji. W ocenie organu I instancji, skoro utrata ważności decyzji PnB już nastąpiła, to bezprzedmiotowe stają się rozważania na temat dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i uchylenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 162 k.p.a. Co więcej, skoro pozwolenie na budowę traciło ważność, to warunek zawarty w decyzji – nakaz rozbiórki – również wygasł z mocy ustawy.

Starosta ponadto wskazał na art. 39 pr.bud.1974, zgodnie z którym jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Starosta wskazał również na pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1989 r., z którego wynika, że Wojewoda uznał, iż inwestor nie musiał rozebrać obiektu, gdyż stwierdził, że budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, wykorzystywany jako pomieszczenia mieszkalne, wobec powyższego względy społeczne i gospodarcze przemawiają za czasowym wykorzystaniem obiektu i nie rozbieraniem go.

Od opisanej decyzji Starosty odwołanie złożyła Wnioskodawczyni, zastępowana przez pełnomocnika, zarzucając rażące naruszenie art. 105 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji. Uzasadniając pełnomocnik ocenił, że twierdzenia organu o przerwaniu budowy są bezpodstawne i gołosłowne. Starosta nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego przerwanie budowy. To, że budowa trwała dłużej niż dwa lata nie jest dowodem na to, że została przerwana. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, "skoro przyjęto zgłoszenie budowy, to uznano oczywiście, że z budową wszystko było OK". w przeciwnym razie, gdyby nastąpiła utrata ważności pozwolenia na budowę, to przyjęcie zgłoszenia zakończenia budowy odbyłoby się z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., znak: [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że skoro nie dokonano rozbiórki obiektu budowlanego określonego w pozwoleniu na budowę, to tym samym należało przyjąć, iż roboty budowlane w tym zakresie zostały przerwane, i to na czas dłuższy niż dwa lata (co miało miejsce pod rządem Prawa budowlanego z 1974 .). Stąd, w ocenie organu II instancji, uzasadniona jest koncepcja utraty z mocy prawa ważności pozwolenia na budowę, w świetle obowiązującego w tym czasie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe stało się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji PnB.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W., wniosła o: (1) uwzględnienie skargi przez Wojewodę w trybie autokontroli, poprzez uchylenie zaskarżanej, własnej decyzji i wydanie nowej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; (2) uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji przez Sąd w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Wojewodę w trybie autokontroli; (3) zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 457 zł [wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł (1 x stawka minimalna), koszty sądowe – wpis 200 zł, koszty udzielonego pełnomocnictwa – opłata skarbowa 17 zł] – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich zastosowanie.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał, że istota sporu zdaje się dotyczyć tego, czy roboty związane z rozebraniem budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym były robotami objętymi pozwoleniem na budowę – czy wchodziły w zakres projektu (dokumentacji technicznej. Ocenił, że zobowiązanie inwestora do wykonania tych robót, zawarte w decyzji PnB, było dodatkowym warunkiem lub też zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności i nie należy tego zapisu w pozwoleniu na budowę łączyć z robotami wynikającymi wprost z projektu budowy (dokumentacji) budynku mieszkalnego, do których to robót odnosi się art. 32 ust. 1 pr.bud.1974. Jeżeli przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracji, że rozbiórka budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym stanowi element budowy budynku mieszkalnego, to, zdaniem strony skarżącej, z całą pewnością można stwierdzić, iż rozbiórka tego budynku była istotnym warunkiem pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 pr.bud.1974 w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę, organ winien był wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40 pr.bud.1974. Tymczasem, jak podkreślił pełnomocnik Skarżącej, taka decyzja nie została nigdy wydana, a 12 listopada 1986 r. zostało przyjęte zgłoszenie zakończenia budowy budynku mieszkalnego, co było równoznaczne ze zgłoszeniem budynku do użytkowania. Przyjęcie zawiadomienia o oddaniu budynku mieszkalnego do użytku oznaczało, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i o żadnych odstępstwach nie może być mowy. Oznacza to, że roboty rozbiórkowe nie mogły stanowić integralnej części robót objętych pozwoleniem na budowę (bo ich niewykonanie byłoby istotnym odstępstwem), a były li tylko dodatkowym warunkiem lub czynnością, o których mowa w art. 162 k.p.a. Jeżeli zaś przyjąć, że roboty rozbiórkowe nie wchodziły w zakres budowy, to twierdzenia organu o przerwaniu budowy są bezpodstawne i gołosłowne. Starosta nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego przerwanie budowy w okresie od wydania pozwolenia na budowę (02 maja 1983 r.) do zgłoszenia zakończenia budynku do użytkowania (12 listopada 1986 r.) To, że budowa trwała dłużej niż dwa lata, nie jest dowodem na to, że została przerwana. Ponadto pełnomocnik zauważył, że gdyby nastąpiła utrata ważności pozwolenia na budowę, to przyjęcie zgłoszenia zakończenia budowy odbyłoby się z rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji stwierdził, że: stanowisko organów o utracie ważności pozwolenia na budowę i legalności użytkowania budynku objętym tym pozwoleniem jest nie do przyjęcia; o tym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe nie może być mowy; Umorzenie postępowania było niewątpliwie błędem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, w nawiązaniu do zarzutów Skarżącej, że rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innej przyczyny niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Badając w tak zakreślonych ramach kognicji zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organy nie ustaliły bowiem, czy Wnioskodawczyni posiada legitymację prawną do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji PnB i do udziału w nim w charakterze strony.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji (art. 162 k.p.a.) – jak każde jurysdykcyjne postępowanie administracyjne – musi toczyć się z udziałem stron. Oceny, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje status strony w takim postępowaniu należy dokonywać na zasadach ogólnych, tj. na tle wykładni art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 02.12.2008 r., II GSK 489/08, CBOSA). Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane (odpowiednio: uchylenie orzekane). Dlatego też nie zachodzi żaden automatyzm w uznaniu za stronę postępowania zmierzającego do stwierdzenia wygaśnięcia albo uchylenia danej decyzji, podmiotów (ich następców prawnych), którzy uczestniczyli jako strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania tej decyzji.

Wskazana odrębność obu kategorii spraw (w przedmiocie wydania danej decyzji oraz w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia lub uchylenia) nakazuje przyjąć, iż w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia (odpowiednio: uchylenie) pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wyznacza w sposób szczególny krąg stron postępowania "w sprawie pozwolenia na budowę", w osobach: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Innymi słowy – jak trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2011 r. (II OSK 1479/10, CBOSA), którego tezy, sformułowane wprost na tle art. 37 ust. 1 pr.bud., w ocenie Sądu w niniejszym składzie posiadają walor ogólny i są w pełni adekwatne także do przypadków wygaszania (odpowiednio: uchylania) pozwoleń na budowę w sytuacjach unormowanych w art. 162 k.p.a. – przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie cytowanego wyżej art. 28 ust. 2 pr.bud., dlatego że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Należy przy tym podkreślić, że każdy z podmiotów domagających się dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wygaszenie pozwolenia na budowę musi wskazać organowi prowadzącemu sprawę, w czym upatruje swój interes prawny, zaś argumentacja ta podlega kontroli organu prowadzącego postępowanie. Może się bowiem okazać, że wskazywane okoliczności nie wiążą się z interesem prawnym danego podmiotu, co rodzi obowiązek wydania stosownego orzeczenia administracyjnego (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo, po jego wszczęciu, decyzji umarzającej postępowanie).

W niniejszej sprawie kwestia konieczności wykazania, że wygaszenie (uchylenie) decyzji PnB leży w interesie prawnym wnoszącej skargę, a wcześniej żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego, całkowicie uszła uwadze tak Wnioskodawczyni, jak i organów administracji, które w ogóle tej kwestii nie rozważały, a w każdym razie nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu swych decyzji. W szczególności nie może zastąpić takich rozważań stwierdzenie, że Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości (działki nr [...]) sąsiadującej z nieruchomością (działką nr [...]), na której zrealizowano inwestycję objętą decyzją PnB, której uchylenia względnie stwierdzenia wygaśnięcia Skarżąca dochodzi. Nie jest bowiem wystarczające powołanie się na fakt, że podmiot domagający się wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wygaszenie (uchylenie) pozwolenia na budowę jest właścicielem gruntów sąsiadujących z nieruchomością objętą tym pozwoleniem, ale konieczne jest wykazanie, że ma w tym interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu. Raz jeszcze należy podkreślić, że wykazanie interesu prawnego, jako legitymacji materialnoprawnej, obciąża podmiot, który w postępowaniu chce uczestniczyć (lub też zainicjować takie postępowanie), co podlega analizie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy i jego ocenie, a następnie, w razie wniesienia skargi – także ocenie sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20.10.2011 r., II OSK 1479/10, CBOSA).

Kwestia ta w rozpatrywanej sprawie wydaje się szczególnie istotna w świetle całokształtu materiału zebranego w aktach sprawy, którego analiza na obecnym etapie może rodzić wątpliwości co do tego, czy przedmiotowa skarga służy zagwarantowaniu (ochronie) interesu prawnego podmiotu korzystającego z tego środka, czy może w istocie ma służyć osiągnięciu innego celu, związanego co najwyżej z interesem faktycznym Skarżącej nieobjętym normatywną ochroną. Z jednej bowiem strony w aktach brak jakiejkolwiek informacji mogącej wskazywać na negatywne oddziaływanie stojącego od lat budynku na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na działkę Skarżącej, a z drugiej strony – zgromadzone w aktach dokumenty, w tym zwłaszcza pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1989 r. nr [...] (k. 144 akt adm. I inst.) oraz protokół PINB z [...] lutego 2012 r. (k. 8 akt adm. I inst.) dają pewne podstawy do przypuszczeń, że stan techniczny tego budynku, nadal nie rozebranego pomimo upływu blisko trzydziestu lat i przez cały ten czas użytkowanego zgodnie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, nie stwarza zagrożenia dla otoczenia, oraz że zarazem mogą występować szczególne względy, wzmiankowane w art. 39 pr.bud.1974, zwłaszcza względy społeczne, przemawiające za dalszym wykorzystywaniem tego obiektu. W nawiązaniu do argumentacji organu I instancji odwołującej się do tego przepisu należy jednak podkreślić, że ewentualne skorzystanie z dobrodziejstwa art. 39 pr.bud.1974 – formalnie nadal możliwe – wymaga wydania decyzji administracyjnej; "zwykłe" pismo organu (jak ww. pismo UW w [...] z [...] czerwca 1989 r.) w takim przypadku nie wystarcza.

Wobec braku rozważenia i rozstrzygnięcia przez organy kwestii legitymacji procesowej Skarżącej do wszczęcia i udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia albo uchylenia decyzji PnB, przedwczesne okazały się uwagi organów odnośnie do kwestii merytorycznych, w tym zwłaszcza co do charakteru prawnego i skutków zobowiązania inwestora w treści decyzji PnB do rozebrania budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym. A co za tym idzie – na obecnym etapie rozpoznania sprawy przedwczesna byłaby również wszechstronna weryfikacja stanowiska organów w tym zakresie przez Sąd.

Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że zamieszczone w decyzji PnB zobowiązanie inwestora do rozebrania wskazanego budynku znajdowało normatywne oparcie w treści § 43 ust. 2 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.; dalej w skrócie: "rozp.nadz.urb.bud."), zgodnie którym pozwolenie na budowę określało w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Od razu należy wyjaśnić, że nieokreślenie w treści decyzji PnB terminu nakazanej rozbiórki nie miało wpływu na skuteczność samego zastrzeżenia, gdyż w takim przypadku należy przyjąć, że obowiązek rozbiórki powinien był zostać wykonany niezwłocznie ("bez zbędnej zwłoki") po uostatecznieniu się tej decyzji (co w konkretnym przypadku – np. w sytuacji, gdyby nowo budowany budynek miał dostarczyć lokum dla mieszkańców rozbieranego budynku – mogło oznaczać wymagalność obowiązku rozbiórki dopiero po zrealizowaniu inwestycji, gdyż wcześniej nie sposób byłoby mówić o zwłoce).

Nie dość jednoznaczne sformułowanie odnośnego fragmentu decyzji PnB ["...przy wykonaniu robót budowlanych należy zachować następujące warunki: (...) zobowiązuje się Obywatela do rozebrać budynek zaznaczony na planie sytuacyjnym"] oraz § 43 ust. 2 pkt 5 lit. b rozp.nadz.urb.bud. ["termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji"] może rodzić wątpliwości co do tego, czy zastrzeżony wymóg rozbiórki budynku stanowił "klasyczny" warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., czy tzw. zlecenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., W myśl pierwszego z wymienionych przepisów organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Jak trafnie zauważa A. Matan, w ustawodawstwie i doktrynie brak jasnych kryteriów rozgraniczających zlecenie od warunku. Należy jednak zauważyć, że wejście w życie decyzji opatrzonej warunkiem zawieszającym jest uzależnione od uprzedniego spełnienia ustalonego w niej warunku, natomiast w przypadku decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności wchodzi ona do obrotu prawnego, zaś obowiązek ten ciąży na adresacie po przystąpieniu do jej wykonywania. Ponadto związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku, pozostającego w ścisłym związku z treścią i bytem prawnym decyzji. Warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. wpływa na moc obowiązującą aktu administracyjnego w czasie. Natomiast zlecenie zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet (jeśli wynika to z ich istoty i związku z decyzją główną) dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. VI.6 do art. 162 i tam powołana literatura). Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją (zob. wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 2004/06, CBOSA).

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że zastrzegany w treści pozwolenia na budowę obowiązek rozbiórki został w § 43 ust. 2 pkt 5 lit. b rozp.nadz.urb.bud. określony mianem "warunku realizacji inwestycji" – a więc powiązany nie tyle z etapem wejścia w życie decyzji o pozwoleniu na budowę, ile raczej już ze stadium wykonywania tej decyzji (realizacji inwestycji objętej pozwoleniem) – należy skłonić się ku interpretacji, że nakładany na podstawie tego przepisu na inwestora obowiązek rozbiórki istniejącego budynku (a więc także obowiązek zawarty w decyzji PnB, która w swej podstawie prawnej wyraźnie wymieniała § 43 rozp.nadz.urb.bud.) – stanowił zlecenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych kwestii poruszonych w skardze i uwzględniając poczynione wyżej uwagi, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że zastrzeżone w decyzji PnB roboty rozbiórkowe nie stanowiły integralnej części robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Tym bardziej, że w świetle § 49 rozp.nadz.urb.bud. rozbiórka obiektów budowlanych – i to tylko tych wymienionych w § 49 ust. 1 rozp.nadz.urb.bud. – wymagała jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Za trafny należy ponadto uznać zarzut gołosłowności twierdzeń organu I instancji odnośnie do zaistnienia dwuletniej przerwy w budowie prowadzonej na podstawie decyzji PnB i ostatecznie zrealizowanej w okresie pomiędzy 02 maja 1983 r. (data wydania decyzji PnB) a 12 listopada 1986 r. (data zgłoszenia budynku do użytkowania). Istotnie, fakt, że budowa trwała dłużej niż dwa lata, nie może być, sam w sobie, dowodem na wystąpienie takiej przerwy – zwłaszcza w realiach ówcześnie panującej "gospodarki niedoboru".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone decyzje obu instancji.

O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 457 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni sformułowane wyżej uwagi i oceny prawne, a przede wszystkim wezwie Wnioskodawczynię do wykazania jej interesu prawnego we wszczęciu i udziale w postępowaniu w przedmiotowej sprawie wygaśnięcia (uchylenia) decyzji PnB, zaś uzyskane wyjaśnienia podda wnikliwej i wszechstronnej ocenie.