III SA/Po 540/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej: "K.p.a."), w sprawie odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2012 r. o skierowaniu D. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy w zakresie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu przystąpienia do egzaminu i zobowiązało D. P. do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Starosta P., działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., zwanej dalej: "P.r.d."), po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, skierował D. P., zamieszkałego w M., przy ul. [...],[...], na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w postaci egzaminu teoretycznego oraz praktycznego w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, C1, C1E. Jednocześnie w powyższym rozstrzygnięciu organ I instancji wskazał, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie do dnia [...] września 2012 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P. wnosząc o jej uchylenie oraz oddalenie wniosku o skierowanie na ponowny egzamin z prawa jazdy, ewentualnie o uchylenie decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do organu I instancji, a także o wstrzymanie obowiązku stawienia się na ponowny egzamin. Decyzji pierwszoinstancyjnej odwołujący zarzucił naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. przez błędne uznanie, że przekroczył limit 24 punktów w sytuacji, gdy Policja udowodniła wyłącznie uzyskanie 18 punktów, a także obrazę przepisów postępowania, w tym naruszenie zasad zawartych w art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez pominięcie w rozpoznawanym materiale dowodowym okoliczności przemawiających na jego korzyść, brak wcześniejszego wezwania do zapoznania się z materiałem dowodowym, brak wcześniejszego ustosunkowania się organu Policji do zarzutów, co do naliczenia punktów, oraz poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Formułując zarzuty skierowane przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej odwołujący wskazał również na błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej wydania, które miały wpływ na jej treść, poprzez między innymi wydanie decyzji za okres 2009-2010, skoro po upływie roku punkty z urzędu podlegają wykreśleniu.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia odwołujący wskazał, że za podstawę decyzji organ I instancji przyjął pismo Komendanta Miejskiego Policji o tym, że przekroczył on limit 24 punktów, przy czym na żadnym etapie postępowania nie przedstawiono wyliczenia, na którym oparto przedstawioną tezę i nie wykazano kiedy i w jakich okolicznościach odwołujący zaliczył te punkty. Zdaniem odwołującego w postępowaniu mającym na celu skierowanie na ponowny egzamin organy administracji winny kształtować przekonanie o słuszności takiej decyzji na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów i szczegółowego wyliczenia punktów w systemie rocznym w oparciu o zasady swobodnej oceny administracyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej organ był zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich sprzeczności przy uwzględnieniu całości zebranego materiału dowodowego. Z pism skierowanych do odwołującego przez Komendę Miejską Policji wynika, że przypisano mu 25 punktów karnych za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r. Jednakże w piśmie tym wyliczono wyłącznie 18 udowodnionych punktów karnych. Na pismo o wyjaśnienie powyższej rozbieżności odwołujący nie otrzymał odpowiedzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz uchyliło tę decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu przystąpienia do egzaminu, zobowiązując jednocześnie D. P. do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdził, iż powodem skierowania odwołującego na egzamin sprawdzający kwalifikacje był wniosek Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., l. dz. [...], o sprawdzenie kwalifikacji D. P., z którego wynikało, że w okresie od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego otrzymując łącznie 25 punktów. Według informacji zawartej we wnioski do naruszenia przepisów ruchu drogowego doszło: 1) dnia [...] maja 2009 r., [...],[...], samochód osobowy, [...], przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, punkty 4; 2) dnia [...] czerwca 2009 r., [...] - obszar wiejski, [...], samochód osobowy, [...], przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, punkty 4; 3) dnia [...] sierpnia 2009 r., [...],[...],[...], samochód osobowy, [...], przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h, punkty 6; 4) dnia [...] października 2009 r., [...], samochód osobowy, [...], niestosowanie się do znaku B-25 lub B-26 "zakaz wyprzedzania", punkty 5; 5) dnia [...] marca 2010r., [...] - obszar wiejski, [...], samochód osobowy, [...], przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h, punkty 6. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. nakłada na starostę obowiązek skierowania kierowcy na egzamin kontrolny w przypadku przekroczenia przez niego 24 punktów karnych. Organ II instancji wskazał również na regulację zawartą w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998, z późn. zm.), podnosząc przy tym, że punkty karne za poszczególne wykroczenia nakładane są przez Policję na podstawie załącznika nr 1 rozporządzenia. Każde naruszenie prawa o ruchu drogowym ma przypisaną konkretną liczbę punktów karnych. Liczba punktów karnych nie zależy od oceny funkcjonariusza Policji, lecz jest ściśle określona w przywołanym powyżej załączniku. W badanej sprawie odwołujący w okresie od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r. naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych. Odwołujący zakwestionował część punktów karnych twierdząc, że Policja udowodniła jedynie nałożenie 18 punktów. Organ I instancji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia czy wniosek oraz skierowanie na egzamin jest aktualny i podlega wykonaniu. Odpowiadając na pismo Starosty z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej w P. pismem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], poinformował, że brak jest podstaw prawnych do weryfikacji nałożonych na D. P. punktów, w związku z czym wniosek jest uzasadniony. Przewidzianą prawem o ruchu drogowym konsekwencją przekroczenia 24 punktów jest skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Kolegium nie może uwzględnić argumentów odwołania podważających zasadność nałożenia części punktów karnych. Decyzja o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje nie pozbawia kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami. Negatywne skutki, w postaci cofnięcia prawa jazdy powstaną wówczas, gdy zobowiązany nie przystąpi do egzaminu w wyznaczonym terminie albo gdy nie uzyska pozytywnego wyniku egzaminu. W związku z tym, że upłynął termin egzaminu wyznaczony przez organ I instancji Kolegium, aby umożliwić realizację nałożonego obowiązku, zadecydowało o wyznaczeniu nowego terminu przystąpienia do egzaminu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w prawem przewidzianym terminie wywiódł D. P. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniesioną skargę stwierdził, że otrzymując informację z Policji oraz z Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego był przekonany, że wszystkie okoliczności związane z jego uprawnieniami do prowadzenia pojazdów mechanicznych zostały sprawdzone przez odpowiednie organy. W dniu [...] lutego 2013 r. zgłosił się do Wydziału Komunikacji z zamiarem uzyskania skierowania na powtórny egzamin. W trakcie wypełniania formularza powstał problem wynikający z tego, że skarżący posiada niemiecki dokument prawa jazdy, który otrzymał w tym kraju w 1983 r., a nigdy nie posiadał dokumentów polskich oraz z tego, iż od 1982 r. jest zameldowany na stałe na terenie Niemiec, gdzie posiada również firmę, a w Polsce przebywa nie dłużej niż 150 dni w roku. Skarżący wskazał nadto, iż ze względu na pracę posiada meldunek na terenie Polski oraz polski dowód osobisty. Zaznaczył także, że gdy przed paru laty chciał wymienić prawo jazdy w Polsce udzielono mu informacji, że nie może tego wykonać przed wymeldowaniem z Niemiec.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., pismem z dnia 15 marca 2013 r., wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie Kolegium, ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze, podniosło, że fakt posiadania przez skarżącego niemieckiego dokumentu prawa jazdy nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy, jeżeli kierowca mieszka na terenie Polski. Z dokonanych ustaleń wynika, że D. P. zameldowany jest na pobyt stały w M. przy ul. [...], dane takie wynikają zarówno z centralnego systemu ewidencyjnego "Kierowca" jak i z ewidencji Urzędu Miejskiego w M.. Co więcej, D. P. w swoich pismach kierowanych do Kolegium jako miejsce zamieszkania podaje adres w M. W Urzędzie Miejskim w M. wyjaśniono również, że D. P. nie zgłaszał wyjazdu zagranicznego na okres przekraczający 6 miesięcy, mimo istnienia takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwaną dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz uchylająca przywołaną decyzję organu I instancji w części wyznaczającej termin przystąpienia do egzaminu i w tej części zobowiązująca skarżącego do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji drugoinstancyjnej.

Decyzje administracyjne obu instancji w ocenie Sądu nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższą zasadę rozwija art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. W toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej podejmuje więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia.

Przystępując do realizacji powyższych obowiązków organ administracji winien mieć na względzie w pierwszym rzędzie przepisy prawa materialnego, które w jego ocenie znajdą zastosowanie w sprawie. Czynione przez organ ustalenia faktyczne powinny obejmować przede wszystkim takie okoliczności, które na gruncie tych przepisów mają istotny wpływ na treść podejmowanego w dalszej kolejności rozstrzygnięcia. Przepisy prawa materialnego wyznaczają zatem podstawowe granice przedmiotu postępowania dowodowego w danej sprawie. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich tego rodzaju okoliczności faktycznych stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego też naruszenia dopuściły się organy administracji na gruncie kontrolowanej sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 stycznia 2013 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d., który zachował swoją moc obowiązującą mimo powyższej nowelizacji, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Zaś ostatnio przywołany przepis zawarty w art. 130 ust. 1 P.r.d. stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji.

Istotne, w ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że ustawa Prawo o ruchu drogowym wdrażała, w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia kontrolowanych rozstrzygnięć, postanowienia nieobowiązującej już obecnie dyrektywy Rady, nr 91/439/EWG, z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE Seria L z 1991 r. Nr 237, poz. 1 z późn. zm., zwana dalej: "dyrektywą nr 91/439/EWG"), co oznacza, że interpretując powyżej przywołane regulacje tej ustawy należy mieć na względzie konieczność przeprowadzenia wykładni prowspólnotowej, a więc interpretacji rzeczonych przepisów prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy nr 91/439/EWG, po to aby osiągnąć rezultat, o którym mowa w art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm., zwanego dalej: "TFUE"; wcześniej art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r.). Zgodnie z art. 288 akapitem 3 TFUE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że chodzi o osiągnięcie wymaganego przez dyrektywę stanu rzeczy. Ustalenie celu czy rezultatu, który musi być osiągnięty, odbywa się na drodze wykładni wszystkich przepisów dyrektywy i jej preambuły. Implementacja dyrektywy polega na podjęciu wszystkich niezbędnych działań, które zapewnią warunki do efektywnego stosowania i przestrzegania prawa wspólnotowego. Jak wynika z przywołanej regulacji TFUE, to od państwa członkowskiego zależy, jaki przyjmie sposób implementacji. Ważne jest jedynie, aby dzięki temu procesowi został zrealizowany cel dyrektywy, gdyż nawet jeżeli implementacja nie zostanie dokonana w sposób właściwy, to sądy mają prawo, a wręcz obowiązek, do dokonania wykładni prowspólnotowej, czyli mogą interpretować przepisy ustawy oraz aktów podustawowych w zgodzie z implementowaną dyrektywą. W każdej sprawie nie można zatem ograniczać się wyłącznie do oceny sposobu wdrożenia dyrektywy, a zwłaszcza zakresu regulacji dyrektywy przejętych do krajowego porządku prawnego. Zawsze podstawowe i rozstrzygające znaczenie powinna mieć wykładnia prowspólnotowa. Dokonywanie takiej wykładni stanowi obowiązek nie tylko sądów krajowych, lecz również organów administracji (zob. S. Biernat [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2002, str. 255).

Dyrektywa nr 91/439/EWG w art. 12 zobowiązywała państwa członkowskie do przyjęcia przed dniem 1 lipca 1994 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych celem wykonania tej dyrektywy w terminie do dnia 1 lipca 1996 r. Na gruncie polskiego ustawodawstwa dyrektywa ta wdrożona została przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Preambuła dyrektywy wyraźnie zaś wskazuje, że jednym z jej celów było ujednolicenie wspólnej polityki transportowej, poprawa bezpieczeństwa drogowego, a także ułatwienie ruchu osób zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym niż te, w którym zdawali egzamin na prawo jazdy.

Dalsza część preambuły stwierdza natomiast, że z powodów związanych z bezpieczeństwem drogowym i ruchem państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania ich przepisów krajowych w sprawie cofnięcia, zawieszenia i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy mających normalne miejsce zamieszkania na ich terytorium.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 dyrektywy nr 91/439/EWG jeżeli posiadacz ważnego prawa jazdy przyjmie normalne miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż to, które wydało prawo jazdy, przyjmujące państwo członkowskie może stosować do posiadacza prawa jazdy swoje krajowe przepisy przez okres ważności tego prawa jazdy, badania lekarskie i obowiązki uiszczania opłat, a także może umieszczać w tym prawie jazdy informacje niezbędne dla służb administracyjnych. Istota powyższych rozwiązań została powtórzona w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/439/EWG, zgodnie z którym (z zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji), państwa członkowskie normalnego miejsca zamieszkania mogą stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy posiadaczowi prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie oraz w razie potrzeby, wymienić w tym celu to prawo jazdy.

Z powyższych względów nie może ulegać wątpliwości, że państwa członkowskie w stosunku do posiadaczy praw jazdy, którzy mają normalne miejsce zamieszkania na ich terytorium, mimo iż nie są państwem członkowskim które wydało to prawo jazdy, mogą na swoim terytorium stosować przepisy prawa krajowego, w tym między innymi w przepisy w sprawach dotyczących kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, w razie przekroczenia przez takiego kierowcę 24 punktów z tytułu naruszeń krajowych przepisów ruchu drogowego, co zostało uregulowane w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1769/10, dostępny w Internecie na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. mowa jest ogólnie o uprawnieniach do kierowania pojazdem. Z regulacji tej, jak również z innych przepisów ustawy, nie wynika, by zakresem przedmiotowym swego zastosowania miała ona obejmować wyłącznie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 P.r.d., w stanie prawnym obowiązującym na dzień podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednim pojazdem silnikowym może kierować osoba posiadająca ważne zagraniczne prawo jazdy wydane między innymi przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Treść tego przepisu wskazuje na to, że użyty w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. zwrot "uprawnienia do kierowania pojazdem" obejmuje także zagraniczne prawo jazdy wydane przez inne, niż Rzeczypospolita Polska, państwo członkowskie Unii Europejskiej. Skoro uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane w jednym z państw członkowskich są wzajemnie uznawane na terenie całej Unii Europejskiej, a nadto obowiązuje w tym względzie jeden wzór prawa jazdy, z kolei przepisy polskiej ustawy stanowią ogólnie o uprawnieniach do kierowania pojazdem, z tym że wyraźnie uznają w tym zakresie również prawo jazdy wydane przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, to należy przyjąć, mając na względzie regulacje dyrektywy nr 91/439/EWG, że polskie organy są właściwe do orzekania o kontrolnym sprawdzeniu kwalifikacji w razie przekroczenia przez kierowcę posiadającego takie uprawnienia 24 punktów z tytułu naruszeń przepisów ruchu drogowego. W sprawach tych decydujące znaczenie ma to, czy prawo jazdy zostało wydane przez jedno z państw członkowskich Unii Europejskiej (lub inne wymienione w ustawie) oraz, czy w odniesieniu do osoby posługującej się takim dokumentem na terytorium Rzeczypospolitej Polski zachodzą przesłanki przewidziane w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 1 P.r.d.

Ponadto dla zastosowania omawianego instrumentu prawnego istotne jest to, czy kierujący posiada na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej normalne miejsce zamieszkania. Interpretacja powołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym musi bowiem - o czym była już mowa - uwzględniać także tekst i cel dyrektywy, co oznacza, że omawiane rozwiązania mogą mieć zastosowanie do kierujących, którzy posiadają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej normalne miejsce zamieszkania.

Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia normalnego miejsca zamieszkania, jednakże czyni to implemetowana dyrektywa nr 91/439/EWG. Zgodnie z art. 9 tejże dyrektywy normalne miejsce zamieszkania oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo, ze względu na osobiste powiązania, które wskazują na istnienie ścisłych więzi między tą osobą a miejscem, w którym mieszka. Jednakże za miejsce normalnego zamieszkania osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce powiązań osobistych i z tego względu przebywającej w różnych miejscach w dwu lub więcej państwach członkowskich, uważa się miejsce, z którym jest związana osobiście w ten sposób, że regularnie tam powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniany, jeśli osoba mieszka w państwie członkowskim w celu wypełnienia zadania w określonym czasie. Studia uniwersyteckie bądź nauka w szkole poza zwykłym miejscem zamieszkania nie stanowi zmiany.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć trzeba, że organy obu instancji nie poczyniły w powyższym zakresie wystarczających ustaleń. Ustalenia dokonane przez te organy ograniczają się w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, czy w stosunku do skarżącego spełniona została jedna z przesłanek przewidzianych w treści regulacji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 1 P.r.d., polegająca na przekroczeniu przez skarżącego 24 punktów z tytułu naruszeń przepisów ruchu drogowego. Chociaż z akt administracyjnych wynika, że skarżący posiada prawo jazdy wydane w Niemczech (kserokopia dokumentu prawa jazdy, k. 34), co na marginesie winno być jednoznacznie wskazane w sentencji decyzji czemu również uchybiły organy naruszając tym samym art. 107 § 1 K.p.a., organy nie poczyniły żadnych pogłębionych ustaleń co do tego, czy skarżący ma normalne miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czy na terytorium Niemiec. Co prawda przyjęły one miejsce zamieszkania skarżącego pod adresem ul. [...], [...], czemu dały wyraz w sentencji kontrolowanych decyzji, jednakże na gruncie niniejszej sprawy ustalenie powyższej kwestii, bez dokonania bardziej pogłębionej analizy związanej z nią problematyki, jest wysoce niewystarczające.

W ocenie Sądu powyższe ustalenie stanowi powtórzenie wskazania miejsca zamieszkania skarżącego we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., co najwyżej przy jednoczesnym skontrolowaniu tego aspektu na podstawie dowodu osobistego skarżącego, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych (k. 37). Tymczasem skarżący już w jednym z pierwszych pism skierowanych do organu I instancji (vide: pismo z dnia [...] lutego 2012 r., k. 38) podał, że jest zameldowany na pobyt stały na terytorium Niemiec. Organy zbagatelizowały tę informację i w konsekwencji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do jej potwierdzenia. Świadczy to o tym, że w ocenie organów informacja ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Stanowisko to jest nieprawidłowe. Organy winny bowiem – jeszcze w toku postępowania - po pierwsze, jednoznacznie ustalić jaki jest charakter zameldowania skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – stały czy czasowy (podejmowanie jakichkolwiek czynności w tym kierunku po zakończeniu postępowania, czego dopuściło się Kolegium, jest spóźnione), a po drugie, ustalić czy skarżący rzeczywiście jest zameldowany na terytorium Niemiec oraz jaki jest charakter tegoż zameldowania. Po dokonaniu powyższych ustaleń organy winny ocenić, czy ustalenia te pozwalają na przyjęcie, że skarżący ma normalne miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bądź na terytorium Niemiec. Jeżeli jednak ustalenia te okazałyby się niewystarczające dla jednoznacznego przesądzenia powyższej kwestii, a więc np. gdyby okazało się że skarżący jest jednocześnie zameldowany na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak i na terytorium Niemiec, organy winny dokonać bardziej pogłębionej analizy zebranego już dotychczas materiału dowodowego, a także przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe mające na celu uzupełnienie tego materiału, w szczególności w celu wykazania jakie są więzi osobiste i zawodowe skarżącego z poszczególnymi miejscami zamieszkania, do którego miejsca zamieszkania skarżący regularnie powraca, a także czy w którymś z powyższych miejsc skarżący przebywa co najmniej 185 dni w roku kalendarzowym.

Na podstawie przeprowadzonego dotychczas postępowania przedwczesne byłoby uznanie, że skarżący ma normalne miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei zastępowanie w tej kwestii organów przez Sąd jest niedopuszczalne, bowiem oznaczałoby wejście w sferę administrowania, do czego Sąd, na gruncie obowiązującego porządku prawnego, nie jest uprawniony.

Warto w tym miejscu wskazać, że problem normalnego miejsca zamieszkania skarżącego budził już wątpliwości w sprawie, w której skarżący chciał wymienić posiadane niemieckie prawo jazdy na polskie i był sygnalizowany w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie w [...] w F. (k. 11 i 13 akt organu I instancji). Tym bardziej zatem niezrozumiały jest fakt pominięcia zbadania tego zagadnienia przez orzekające w sprawie organy.

Co istotne dokonanie powyższych ustaleń pozostaje aktualne również na gruncie obecnie obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, nr 2006/126/WE, z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.; por. pkt 15 preambuły do tej dyrektywy, a także jej art. 11 ust. 2 i art. 12), której postanowienia wdrażane są przez ustawę o kierujących pojazdami.

Nadto organy winny poczynić jednoznaczne ustalenia, co do posiadanych przez skarżącego praw jazdy i dać wyraz tym ustaleniom w sentencji oraz uzasadnieniu wydanej decyzji. W tym kontekście organy nie wyjaśniły także powodów, dla których kontrolowana sprawa nie objęła wszystkich posiadanych przez skarżącego kategorii prawa jazdy (por. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 501/08, oraz w Łodzi z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 1177/11, dostępne w Internecie jw.). Kwestia ta wymaga uzupełnienia przez organy, co jest konieczne w razie gdyby miało dojść w przyszłości do dokonania merytorycznej kontroli tejże sprawy przez tut. Sąd.

Reasumując Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznanie bowiem, iż skarżący nie ma normalnego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skutkować będzie niedopuszczalnością postępowania w kontrolowanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia, merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji byłaby zdaniem Sądu przedwczesna, konieczne jest bowiem uprzednie poczynienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy ustaleń faktycznych.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma podstaw do nakładania obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w określonym terminie. Nie ma zatem podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Organy nie mogą zatem wyznaczać terminu, w którym skarżący winien zrealizować ten obowiązek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1217/08, z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 35/09, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11, dostępne w Internecie jw.).

Mając powyższe na względzie orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.), co Sąd uczynił w punkcie III sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności winien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia czy skarżący ma miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w dalszej kolejności - na podstawie tych ustaleń - ocenić spełnienie tejże przesłanki na gruncie kontrolowanej sprawy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a.