II SA/Wr 362/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o przepisy art. 138 § 2 kpa i art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), po rozpoznaniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M.-B. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa instalacji do produkcji granulatu cementowego realizowanego w W." – uchyliło w całości zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy [...] decyzję z dnia [...] r. [...] wydaną przez Prezydenta Miasta W. w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do produkcji granulatu cementowego realizowanego w W. przy ulicy [...] na działkach 26/40, 26/38,26/32, 26/36, 26/42, 26/43, obręb P.".

Kolegium stwierdziło, iż lokalizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 28.11.2011r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] w W..

Ponadto Kolegium, mając na uwadze niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie badało zarzutów formalnych dotyczących naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie miały one wpływu na ostateczny wynik postępowania, a tylko takie naruszenia mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny również organy orzekające w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Dopóki zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na danym terenie określoną zabudowę, to okoliczność ta - pod rygorem nieważności - musi zostać uwzględniona w decyzji środowiskowej.

Tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 ustawy), uzależniony jest od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony. Stwierdzenie bowiem sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym zwalnia z przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Na decyzję ostateczną z dnia [...] r. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do WSA we Wrocławiu wniósł M.-B. S.A. z/s w N. reprezentowany przez radcę prawnego dr J.L. prowadząca Kancelarię Radcy Prawnego w K. przy ul. [...] K. -, zarzucając organowi II instancji:

- naruszenie art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia oraz pominięcie skutków prawnych wyroku WSA z dnia 11 października 2012r. sygn. akt II SA/Wr 169/12,

- naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzesz utrzymanie wadliwej decyzji w mocy,

- naruszenie art. 6 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p a. oraz art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. nr 199, poz 1227 z póź. zm.) poprzez wydanie kwestionowanej decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o którym mowa wyżej.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r" SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72, w którym przyjęto, że: "1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym"; wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji).

W ocenie Kolegium w obecnym składzie w przedmiotowej sprawie uległ zmianie stan prawnego po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. znak [...] wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012r. sygn. akt II SA/Wr 169/2012r., który w pkt. 1 stwierdził nieważność uchwały nr [...] r. z dnia [...] r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] w W..

Natomiast w pkt II tegoż wyroku WSA orzekł, że zaskarżona uchwala nie podlega wykonaniu.

Zatem Kolegium podziela pogląd skarżącego M.-B., iż rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu pozbawiło uchwałę nr [...] r. z dnia [...] r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] w W. wykonalności od dnia ogłoszenia wyroku.

W szczególności powyższe oznacza, że od 11 października 2012r. do czasu uprawomocnienia się orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., akt zaskarżony nie podlega wykonaniu.

Skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wyroku WSA we Wrocławiu złożył organ stanowiący Gminy W., sprawa jest w toku i jest zarejestrowana pod sygn. akt IIOSK 221/13.

Dodać należy, iż wstrzymanie wykonania zgodnie z poglądami doktryny chroni skarżącego, dając mu uprawnienie do tzw. "ochrony tymczasowej".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r" OSK 591/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 32, wyjaśnił, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego.( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 270/11).

Z przedstawionych powodów zarzut skarżącego, iż organ wydający decyzje ostateczną nie uwzględnił skutków prawnych wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012r. sygn. akt. IISA/Wr/169/12 jest w pełni uzasadniony.

Zasadny jest także zarzut skarżącego w kwestii usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] r. znak [...] odmawiających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji nie zastosował się bowiem ponownie rozpatrując sprawę do wskazanych okoliczności w decyzji organu II instancji z [...] [...], które winien był uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę, w szczególności organ nie dokonał oceny raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nie dokonał analizy ewentualnego kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie, nie odniósł się do uwag i wniosków zgłaszanych przez strony i Stowarzyszenia w trakcie postępowania wyjaśniającego.

W tym stanie faktycznym i prawnym biorąc pod uwagę, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] r. Nr [...] mocą, której została uchylona decyzja z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta W. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do produkcji granulatu cementowego realizowanego w W. przy ulicy [...] na działkach 26/40, 26/38,26/32, 26/36, 26/42, 26/43, obręb P.", nie wykonał zaleceń organu II instancji zawartych w tej decyzji, w szczególności dot. okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należało sprawę przekazać I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na tę decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie E. "O." w Ś. wskazując, że wydanie decyzji przez organ II instancji było niedopuszczalne z uwagi na to, że wydanie przez organ I instancji nowej decyzji środowiskowej jest uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 169/12. Dlatego zarzucając naruszenie przepisów art. 35 i 145 § 1 pkt 6 kpa skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonej decyzji.

Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GI 955/11).

Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., II SA/Kr 934/12, Lex nr 1235530).

Słusznie organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji podnosi, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88 ONSA 1988, nr 2, poz. 72, wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęto, że stwierdzenie przez sąd I instancji, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku mimo, że wyrok ją uchylający nie jest jeszcze prawomocny. Dotyczy to także prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie obowiązywała zatem od dnia 11 października 2012 r., wobec czego SKO w W. winno było ten fakt uwzględnić w decyzji z dnia [...] r., co w obecnie skarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ skorygował opisane naruszenie prawa. Należy dodać, że wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Wr 169/12 orzekający, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego jej nieważność – stał się prawomocny na podstawie wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 221/13 oddalającego skargę kasacyjną. Oznacza to, że podstawa orzekania organu II instancji przewidziana w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie istniała w dacie wydawania tej decyzji.

W świetle przytoczonych argumentów skarżona decyzja w niczym nie narusza prawa i dlatego zarzuty skargi należało uznać za nietrafne.

W związku z powyższym skargę tę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H.B.5.11.2013 r.