II SAB/Op 42/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej też Spółką), jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr A w miejscowości [...].

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2010 r. firma A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Informację o złożeniu wniosku podał również, w dniu 9 sierpnia 2010 r., do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości [...]. Wystąpił też z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS).

Następnie, pismami z dnia 2 i 8 września 2010 r. Burmistrz [...] wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 15 października 2010 r. zostało przesłane uzupełnienie raportu przez inwestora.

PPIS w [...] w dniu 8 listopada 2010 r. wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 82 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późń. zm.), zwanej dalej ustawą.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Burmistrz [...] dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie B w [...], które wniosek w tym przedmiocie sformułowało w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu pismami z dnia: 9 grudnia 2010 r. i 5 maja 2011 r., wezwał inwestora o złożenie dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienie informacji przedstawionych w raporcie.

Przy piśmie z dnia 24 marca 2011 r., Spółka przesłała Burmistrzowi ujednolicony tekst raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Burmistrz [...] poinformował pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu 22 sierpnia 2011 r. Burmistrz [...] wydał decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 grudnia 2006 r., nr III/19/2006.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (SKO) w dniu 24 listopada 2011 r. uchyliło decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło zignorowanie pozytywnej opinii urbanistycznej, a ponadto, nie przesądzając kwestii zgodności przedsięwzięcia z planem zwróciło uwagę, że w § 12 ust. 1 planu wprowadzono relatywnie szerokie rozumienie pojęcia "produkcja", zaliczając doń różne sposoby postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne. Kolegium podało, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić kompleksową ocenę projektowanej inwestycji pod kątem ustaleń planu, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy.

Pismem dnia 31 stycznia 2012 r. Burmistrz [...] powiadomił strony postępowania o możliwości wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W dniu 24 lutego 2012 r. Burmistrz [...] wydał postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2012 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, konieczność uzupełnienia dowodów w tym, poprzez uzyskanie opinii uzupełniającej, w związku z treścią odwołania, zaleceniami organu odwoławczego oraz argumentami podniesionymi przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 8 lutego 2012 r. wskazującymi na nowe okoliczności, które nie były dotychczas rozpatrywane.

W piśmie z dnia 1 marca 2012 r., Spółka zanegowała "przedłużenie" i podniosła, że jest ono nieuzasadnione, zebrane dowody są wystarczające do rozstrzygnięcia, a uzyskanie opinii "uzupełniającej" bezcelowe.

W dniu 23 marca 2012 r., rzeczoznawca Polskiej Izby Urbanistów przedstawił opinię Burmistrzowi dotyczącą zgodności z obowiązującym planem projektowanego zakładu.

Zawiadomieniem z dnia 29 marca 2012 r. Burmistrz poinformował strony że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 27 kwietnia 2012 r. a strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym.

Spółka natomiast pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. przesłała do organu opinię w sprawie zgodności przedsięwzięcia z planem, sporządzoną przez członka Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...]. Jednocześnie też wniosła o jej uwzględnienie przy wydaniu decyzji.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. organ poinformował strony o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 25 maja 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 24 maja 2012 r., nr [...] ([...]), Burmistrz [...] odmówił zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, bowiem uznał, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu.

W wyniku wniesionego odwołania przez Spółkę, decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...], SKO w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium dokonało wykładni planu i wywiodło, iż w oparciu o § 12 planu - obiektami produkcyjnymi są także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), np. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Organ zaznaczył, na podstawie § 4 ust. 1 planu, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Odnosząc się do oceny Burmistrza Kolegium stwierdziło, że nie sprecyzował on na czym opiera przekonanie, iż objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu. Wskazano, że wydanie decyzji odmownej musi opierać się na konkretnej normie prawa. Stwierdzając, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 K.p.a., jest dwuinstancyjne Kolegium uznało, że merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien dokonać Burmistrz [...]. Kolegium zaznaczyło też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić rozważania z decyzji odwoławczej oraz poddać wnikliwej analizie zebrane dowody, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić.

Powyższa decyzja kasacyjna wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 13 września 2012 r.

Pismem z dnia 8 października 2012 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza [...] o rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji w możliwie jak najkrótszym terminie wskazując, że przedłużające się postępowanie stwarza zagrożenie realizacji inwestycji i utraty dotacji (środków unijnych).

W dniu 11 października 2012 r. decyzja SKO w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez C S.A. Również w tym dniu (11października 2012 r.) Burmistrz wystąpił do Prokuratora Rejonowego w [...] z wnioskiem o zaskarżenie ww. decyzji kasacyjnej SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W związku z wniesieniem skargi oraz pismem SKO z dnia 15 października 2012 r., Burmistrz przesłał Kolegium akta administracyjne sprawy w dniu 24 października 2012 r.

Pełnomocnik Spółki kolejnymi pismami z dnia 25 października 2012 r. oraz z dnia 30 listopada 2012 r., nawiązując do decyzji kasacyjne z dnia 27 lipca 2012 r., wnosił do Burmistrza o kontynuowanie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, wskazując, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Akcentował, że planowana inwestycja jest objęta dotacją, a zwłoka w wydaniu decyzji może spowodować rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Ponadto sprawa ta nie jest "szczególnie skomplikowana." Na skutek dwukrotnego uchylenia decyzji przez SKO, Burmistrz uzyskał jednoznaczne wskazania. Zarzucając organowi bezczynność, Spółka wskazała, że narusza przepisy art. 35, art. 12 K.p.a.

W piśmie z dnia 24 grudnia 2012 r. Burmistrz poinformował Spółkę o tym, że decyzja SKO w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r. została zaskarżona do Sądu i wobec tego "na skutek braku prawomocnej decyzji odwoławczej, nie zachodzą przesłanki do podjęcia i zakończenia postępowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, oddalił skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Uznał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wobec czego, tym bardziej nie mógł jej dokonać organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało za nieuzasadnione zażalenie wniesione przez Spółkę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Kolegium przyjęło, że skoro odrębnym postanowieniem uwzględniono zażalenie strony na bezczynność Burmistrza [...], a jednocześnie w okresie od 13 września 2012 r. tj. od przekazania organowi akt sprawy wraz z decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., organ ten nie podejmował żadnych czynności celem ponownego rozpatrzenia "wniosku Spółki z dnia 23 lipca 2012 r.," zażalenie na przewlekłość postępowania jest nieuzasadnione.

Powołując się na powyższe postanowienie stwierdzające bezczynność organu, pismem z dnia 11 marca 2013 r. Spółka wezwała Burmistrza [...] do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawiązując do wyroku WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, kolejnym pismem z dnia 26 marca 2013 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza o udzielenie informacji dotyczących podjętych czynności w sprawie.

W dniu 22 kwietnia 2013 r. Burmistrz [...] wydał postanowienie na podstawie art. 84 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, w którym zwrócił się do dr inż. R. S., reprezentującego Politechnikę [...] Wydział Inżynierii Środowiska o wydanie w charakterze biegłego opinii w sprawie "Budowy zakładu produkcji paliw alternatywnych, wraz z instalacja produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych" w [...], działka nr A, do dnia 15 maja 2013 r.

Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, stał się prawomocny od dnia 23 kwietnia 2013 r., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu z dnia 13 maja 2013 r. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi doręczony został SKO w Opolu, które w dniu 16 maja 2013 r. przekazało akta sprawy wraz z kserokopią prawomocnego wyroku Burmistrzowi [...].

Pismem z dnia 17 maja 2013 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza [...] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zakresie skargi na przewlekłość postępowania, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, sformułowała żądania: stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia Burmistrzowi [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedstawiając przebieg całego postępowania, znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, skarżąca wskazała dodatkowo także na fakt zwrócenia w dniu 13 września 2012 r. akt sprawy Burmistrzowi [...] przez Kolegium wraz z decyzją kasacyjną z dnia 27 lipca 2012 r., a także na: swoje pismo z dnia 8 stycznia 2013 r., którym wezwała organ pierwszej instancji do podjęcia czynności procesowych i wydania rozstrzygnięcia, pismo organu z dnia 24 stycznia 2013 r. informujące, że sprawa załatwiona zostanie niezwłocznie po wyroku WSA w Opolu, pismo z dnia 12 lutego 2013 r., którym wezwała Burmistrza [...] do wydania decyzji merytorycznej oraz odpowiedź organu z dnia 28 lutego 2013 r. zawierająca informację, że rozstrzygniecie sprawy nastąpi po przekazaniu oryginału akt przez Kolegium. Skarżąca dodała, że stwierdzenie przez Kolegium odrębnym postanowieniem bezczynności organu nie oznacza, że jego pozorne działania nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco przewlekłe. W ocenie skarżącej możliwe jest jednoczesne rozpatrzenie skargi na bezczynność i przewlekłość.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i stanowią próbę wywarcia presji na organ celem wydania decyzji korzystnej dla skarżącej. O przewlekłości postępowania nie może świadczyć zwrócenie się przez organ do Prokuratora Rejonowego o wniesienie skargi do WSA. Organ zakwestionował twierdzenie, że po wydaniu decyzji kasacyjnej był zobligowany do wydania nowej decyzji w sprawie. "Decyzja kasacyjna nie była prawomocna, a sugerowane działania mogłyby doprowadzić do dwóch decyzji dotyczących tego samego postępowania." Zaznaczył, że przymiotu wykonalności nie mają decyzje odmawiające, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych. Dlatego decyzja nie podlegała wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Brak jest podstaw do procedowania w sprawie, w której nastąpiło zaskarżenie decyzji kasacyjnej do sądu. Organ wskazał na postanowienie dowodowe w sprawie wydania opinii przez biegłego, które było uzasadnione. Powołując regulację art. 35 § 5 K.p.a. podniósł, że sprawa toczy się w terminie wyznaczonym przez Kolegium. Dodał, że w dniu 6 czerwca 2013 r. otrzymał opinię biegłego i poinformował strony, że sprawa załatwiona zostanie do dnia 28 czerwca 2013 r. a z opinią można zapoznać się w terminie 14 dni, od daty otrzymania zawiadomienia.

Pismem procesowym z dnia 12 września 2013 r. skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty skargi. Zakwestionowała stanowisko organu o braku podstaw do kontynuowania postępowania. Zanegowała celowość powołania biegłego jak również jego kompetencje. Dodała, że przewlekłość ma miejsce także po przedstawieniu opinii, bowiem organ już dwukrotnie wydłużył termin rozpatrzenia sprawy (do 28 lipca 2013 r., a następnie do dnia 23 sierpnia 2013 r.), jednak nadal brak jest rozstrzygnięta. Wskazała też na stanowisko mówiące o tym, że możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (organu wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza [...]). Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Kolegium, postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując, że Burmistrz nie pozostaje jednocześnie w bezczynności, gdyż postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...] uznało zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy 3-miesięczny termin do załatwienia sprawy. Kolegium stwierdziło, iż wniesienie skargi na decyzję kasacyjną nie stanowi przeszkody do prowadzenia sprawy przez Burmistrza.

Mając na uwadze skutecznie wniesioną skargę przez Skarżącą, zaakcentować przyjdzie, iż przepis art. 149 P.p.s.a., stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jednakże, rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 P.p.s.a.), przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Podnieść też trzeba, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia spraw. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Warto jeszcze w tym miejscu dodać, że w piśmiennictwie zwraca się uwagę, iż celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidualnych było wymuszenie nadania czynnościom organu administracji sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VII nr 5(38)/2011 r., s. 48).

Zważywszy na przedmiot skargi podkreślić należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Odnotować również należy zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78).

Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...]. Organ ten niewątpliwie działał niewłaściwie i opieszale, a zatem w sposób nieefektywny, przedłużając kilka razy postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie podejmując przy tym skutecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne (w spornym okresie, tj. od dnia 13 września 2012 r. do dnia orzekania) prowadzone było przez Burmistrza, przez rok czasu i nie zakończyło się wydaniem wnioskowanej przez skarżącą decyzji. Po wpłynięciu decyzji kasacyjnej przez ponad rok, nie podjął niezbędnych czynności w sprawie prowadzących do jej zakończenia. Odnotować trzeba, że decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 K.p.a. jest decyzją ostateczną, a zatem wiążąca erga omnes i wymaga podjęcia czynności wykonawczych. Orzeczenie zapadłe w trybie art. 138 § 2 K.p.a. skutkuje tym, iż decyzja organu pierwszej instancji zostaje zniesiona, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje utrzymanie stanu sprawy w toku.

Rozpoznając niniejszą sprawę dostrzec należy, że zaskarżenie decyzji kasacyjnej do sądu administracyjnego nie spowodowało wstrzymania jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tej sprawie nie miało miejsca również wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd lub przez organ. W świetle powyższego, zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie usprawiedliwia organu w zaniechaniu podejmowania czynności do czasu wydania prawomocnego wyroku oraz zwrotu akt. Brak akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawania w sądzie, nie jest przeszkodą prawną do kontynuowania sprawy. W tym stanie faktycznym organ jednak nie podejmował działań, aby pozyskać wymaganą dokumentację w sprawie za pomocą dostępnych środków jak np. wnioskowanie o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt nie jest usprawiedliwieniem przewlekłości, a wręcz przeciwnie, świadczy o opieszałości w podejmowaniu czynności. Wskazywane przez organ względy - zaskarżenie decyzji, przekazanie akt, oczekiwanie na prawomocny wyrok i zwrot akt - nie są usprawiedliwieniem wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów potwierdzających podejmowanie (w spornym okresie) przez organ czynności procesowych, które miałyby na celu zakończenie postępowania. Powyższa argumentacja organu świadczyła o braku staranności, a tym samym nadmierna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie była uzasadniona. Bierność organu do dnia 20 lutego 2013 r. doprowadziła do wyznaczenia Burmistrzowi dodatkowego, nowego terminu załatwienia sprawy z art. 37 § 2 K.p.a. Jedyną czynnością organu - po wyznaczeniu przez Kolegium terminu - było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Po upływie nowego terminu załatwienia sprawy, gdy organ nie kończy postępowania i nie wydaje decyzji, naraża się na zarzut przewlekle prowadzonego postępowania. Z lektury akt administracyjnych wynika, że dodatkowy termin upływał 6 czerwca 2013r. Ten termin nie został dochowany, bowiem Burmistrz zawiadamiał strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 28 czerwca 2013 r. Kolejnymi pismami przedłużał terminy: do dnia 28 lipca 2013 r. i do dnia 23 sierpnia 2013 r. Przy czym do dnia orzekania, sprawa nie została zakończona, Burmistrz nie wydał oczekiwanej przez skarżącą decyzji. Takie postępowanie organu jest naganne, gdyż nie dochowuje nie tylko terminu z art. 35 K.p.a., ale również terminu dodatkowego (nowego), o którym mowa w art. 37 § 2 K.p.a. Stwierdzić zatem przyjdzie, że Burmistrz [...] naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 K.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 K.p.a. Ponadto z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a ponadto nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do wydania decyzji. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować wielokrotnego przedłużania przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że jednocześnie organ ten nie przeprowadza postępowania w zakresie wskazanym decyzją kasacyjną, w ramach przysługujących mu kompetencji, służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, brak było przeszkód prawnych, aby postępowanie pierwszoinstancyjne mogło być kontynuowane i zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne - nawet już po wyroku - przedłużenia terminu okazały się nieskuteczne. Zauważyć wprawdzie trzeba, że w niniejszej sprawie formalnie realizowano obowiązek informowania skarżącej o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podjęta czynność dowodowa (z opinii biegłego) nie mogła być uznana za wystarczającą dla uwolnienia się przez organ od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym kolejnym już trzecim postępowaniu. Analizując czynności organu w kontekście okoliczności sprawy na tym etapie i w spornym okresie przyjąć należało, że Burmistrz prowadzi postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej dłużej niż to konieczne.

Ponadto, organ nie może upatrywać i usprawiedliwiać przewlekłości w czynnym udziale strony w postępowaniu i w konsekwencji udzielaniu jej stosownych informacji oraz wyjaśnień. W tym przypadku, czynności podejmowane przez skarżącą nie mogły spowodować wydłużenia postępowania. Aktywność skarżącej związana z interwencjami wynikała z obawy o utracenie środków unijnych na realizację zamierzenia inwestycyjnego. Zachowanie i działanie skarżącej po otrzymaniu przez organ decyzji kasacyjnej nie mogły mieć wpływu na opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu. Podobnie jak: ponaglenia, wnioskowanie, żalenie bezczynności. Jednocześnie Sąd zauważa, że zażalenie na przewlekłość, jak również na bezczynność postępowania nie miało wpływu na przyspieszenie załatwienia sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i stwierdzonej przez Sąd przewlekłości organu brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można twierdzić o niewątpliwym i celowym niezastosowaniu się do wytycznych Kolegium w decyzji kasacyjnej, oczywistym i negatywnym charakterze podejmowanych czynności, niedziałaniu organu. W analizowanym przebiegu postępowania w tej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie wystąpiła rażąca przewlekłość, ale przewlekłość zwykła, czyli nie "z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi, bowiem miał na uwadze przede wszystkim okoliczność w jakiej sytuacji doszło do przewlekłości, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 oraz 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 4 według art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.