II SA/Wa 568/13

Uzasadnienie

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2012 r., zobowiązującą K. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], o strukturze 3 pokoi z kuchnią, powierzchni użytkowej 54,30 m2, w tym użytkowej podstawowej 37,85 m2, został przydzielony ojcu skarżącego W. P., na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. w związku z pełnieniem przez niego zawodowej służby Wojskowej. W decyzji przydziału uwzględniono żonę, troje dzieci oraz matkę.

Wyrokiem z [...] października 1975 r. Sąd Rejonowy dla [...] rozwiązał przez rozwód związek małżeński zawarty pomiędzy J. Z. i W. Z.

W. Z. po rozwodzie wyprowadził się z ww. kwatery, a jego prawo do kwatery zostało zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON na uzupełnienie wkładu budowlanego na mieszkanie spółdzielcze przy ul. [...].

W kwaterze przy ul. [...] pozostała natomiast była żona J. Z. z dziećmi W., K. i B.

Na wniosek W. Z. Kierownik Garnizonowej Administracji nr [...] decyzją z dnia [...] października 1978 r. unieważnił nakaz przydziału kwatery przy ul. [...] z [...] czerwca 1957 r. Jednocześnie ww. decyzją zawiadomiono J. Z., że nie posiada uprawnień do zajmowania osobnej kwatery stałej i w związku z tym przysługuje jej lokal zamienny. Wobec jednak nieposiadania przez wojskowe organy kwaterunkowe odpowiedniego lokalu zamiennego ww. decyzją zezwolono J. Z. wraz z dziećmi na użytkowanie zajmowanej kwatery.

Pismem z dnia [...] sierpnia 1998 r. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego Garnizonu [...] wskazał J. Z. propozycję lokalu zamiennego położonego w [...] przy ul. [...], składającego się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 37,55 m2 w tym mieszkalnej 26,57 m2.

J. Z. [...] kwietnia 1999 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o ustalenie, że pomiędzy nią a Wojskową Agencją Mieszkaniową istnieje stosunek najmu na czas nieoznaczony zajmowanego przez nią lokalu przy ul. [...].

Wyrokiem z [...] listopada 2000 r. Sąd powyższe powództwo oddalił. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2001 r. Sąd Okręgowy w [...] oddalił zaś apelację wniesioną przez J. Z. od wyroku Sądu Rejonowego.

Pismem z dnia [...] października 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wezwał J. Z. do przeniesienia się do wskazanego wcześniej lokalu mieszkalnego przy ul. [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie zainteresowana została poinformowana, iż w przypadku niezastosowania się do wezwania organ skieruje do sądu powszechnego pozew o eksmisję. J. Z. nie opróżniła zajmowanego lokalu.

Pozwem z dnia [...] listopada 2001 r. J. Z. wystąpiła do Sądu Rejonowego dla [...] o ustalenie, że przysługuje jej prawo do najmu lokalu zamiennego o powierzchni mieszkalnej 40 m2.

W dniu [...] listopada 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] skierował natomiast do Sądu pozew przeciwko J. Z. o eksmisję z zajmowanej osobnej kwatery stałej przy ul. [...], wraz ze wszystkimi rzeczami i osobami prawa jej reprezentującymi.

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie z powództwa J. Z. ustalił, że przysługuje jej prawo do najmu lokalu zamiennego o powierzchni mieszkalnej 40 m2.

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Sąd Rejonowy dla [...] zwrócił natomiast pozew o eksmisję wniesiony przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych.

J. Z. zmarła w dniu [...] kwietnia 2003 r.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajmowania przez K. Z. i W. Z. lokalu przy ul. [...] bez tytułu prawnego.

W dniu [...] lipca 2008 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] wpłynęło pismo pełnomocnika stron o zawarcie umowy najmu zajmowanego przez nich lokalu i umorzenie wszczętego postępowania w sprawie opróżnienia lokalu.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym lokalu zamieszkują K. i W. Z., przy czym W. Z. jest osobą niepełnosprawną. Ponadto ustalono, że W. Z. jest objęty pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], natomiast K. Z. nie korzysta z pomocy tego Ośrodka.

W dniu [...] grudnia 2008 r. do organu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika stron z wnioskiem o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu. Do pisma dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. Z. i oświadczenie K. Z., iż jego żona A. Z. zamieszkuje w lokalu, którego właścicielem jest jej matka.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] poinformował pełnomocnika stron, iż obowiązujące przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

W dniu [...] października 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wraz z decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekającą o zaliczeniu W. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności, która ma charakter stały.

W dniu [...] października 2011 r. do organu I instancji wpłynęło natomiast pismo Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] informujące, iż W. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 324 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Ponadto ww. Ośrodek wskazał, że sytuacja życiowa W. Z. pozostaje w centrum zainteresowania Ośrodka i udzielana pomoc jest ukierunkowana przede wszystkim na zaspokojenie jego niezbędnych, bieżących potrzeb bytowych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] przez W. Z., a następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. skierował do Sądu Rejonowego dla [...], pozew przeciwko W. Z., o opróżnienie przedmiotowego lokalu i orzeczenie o uprawnieniu pozwanego do otrzymania lokalu socjalnego.

Natomiast w stosunku do K. Z. decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] orzekł o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], uiszczania opłat za używanie lokalu w wysokości 382,48 zł i opłat pośrednich w wysokości 325,30 zł oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego stanowiącego kwotę 764,97 zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia lokalu.

Na skutek wniesionego przez K. Z. odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii sprawowania przez K. Z. opieki nad niepełnosprawnym W. Z., czym naruszył przepisy art. 7, 75, 77 i 80 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał w związku z tym na konieczność ustalenia w toku ponownego rozpoznania sprawy, czy K. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W. Z., na czym polega sprawowanie tej opieki oraz, czy K. Z. faktycznie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika K. Z. o treści przepisu art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r.) oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wezwał do złożenia dokumentów potwierdzających, że K. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem i wspólnie z nim zamieszkuje.

Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielnie informacji dot. K. Z. i W. Z., ich wspólnego zamieszkiwania, korzystania ze świadczeń finansowych i sprawowania stałej i bezpośredniej opieki nad W. Z. przez jego brata K. Z..

W odpowiedzi na powyższe pismo Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], że jest jednostką organizacyjną [...] powołaną i działającą w zakresie określonym przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 107 ust. 1 tej ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy może być wykorzystany wyłącznie do celów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, a prowadzone przez organ I instancji wobec panów Z. postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu nie odpowiada celom jakie przewiduje ustawa o pomocy społecznej.

W dniu [...] czerwca 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika strony stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2012 r., do którego załączone zostały zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia W. Z., jego oświadczeniem o sprawowaniu opieki nad nim przez brata K. Z. oraz decyzje o przyznaniu zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ poinformował pełnomocnika strony, iż z załączonych dokumentów nie wynika, by K. Z. sprawował bezpośrednią i stałą opiekę nad bratem i w związku z tym ponowił wezwanie o dostarczenie dokumentów potwierdzających, że taka opieka jest sprawowana.

Pełnomocnik K. Z. nie odpowiedział na powyższe pismo.

Pismem z dnia [...] września 2012r. organ I instancji poinformował pełnomocnika K. Z., iż zakończył postępowanie wyjaśniające oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Pełnomocnik strony zapoznał się z aktami prowadzonego postępowania w dniu [...] września 2012 r., nie wnosząc uwag.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 a oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zobowiązał K. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], do uiszczania opłat za używanie lokalu w wysokości 385,20 zł i opłat pośrednich w wysokości 340,60 zł oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego stanowiącego kwotę 770,40 zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia lokalu.

K. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, iż razem z matką J. Z. oraz bratem W. Z. na mocy decyzji nr [...] Kierownika GAM nr [...] z dnia [...] października 1978 r. nabył prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu do czasu uzyskania lokalu zamiennego, który nigdy nie został przydzielony. A zatem, zdaniem odwołującego się, jego prawa do przedmiotowego lokalu ukształtowały się pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. (art. 18 ust. 5 i art. 35) i brak podstaw do zastosowania stanu prawnego ukształtowanego po 1 lipca 2004 r. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie uwzględnił jego uprawnień wynikających z art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów tj. wstąpienia z mocy prawa w najem przedmiotowego lokalu. Skarżący zakwestionował też ustalenia organu I instancji odnośnie sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawnym bratem. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 37a powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r.

Tryb postępowania określony w art. 37a nie jest zaś trybem fakultatywnym, lecz obligatoryjnym, w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego. Dlatego też organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji nakładającej obowiązek opróżnienia lokalu i uiszczania należnych opłat oraz odszkodowania, w przypadku stwierdzenia zajmowania lokalu bez tytułu prawnego.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt zajmowania przez stronę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], bez tytułu prawnego. Tytułem prawnym do powyższego lokalu dysponował ojciec strony W. Z., jako żołnierz zawodowy, na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] wydanego [...] czerwca 1957 r. W związku z orzeczonym rozwodem nakaz ten został jednak unieważniony przez Kierownika Garnizonowej Administracji nr [...] decyzją z dnia [...] października 1978 r. nr [...]. Ww. decyzją poinformowano J. Z., że nie posiada uprawnień do najmowania osobnej kwatery stałej i w związku z tym przysługuje jej lokal zamienny. Wobec jednak nieposiadania przez wojskowe organy kwaterunkowe odpowiedniego lokalu zamiennego ww. decyzją zezwolono J. Z. wraz z dziećmi na użytkowanie zajmowanej kwatery.

Organ wskazał, iż tryb postępowania w sprawach zakwaterowania w osobnych kwaterach stałych obowiązujący w dacie wydania decyzji nr [...] regulowało zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 3l/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozkazów MON z 1976 r. Nr 12 poz. 68) wydane na podstawie art. 32 ust. 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 3-6 i 9 ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zgodnie z § 75 ust. 1 tegoż zarządzenia, w razie orzeczenia rozwodu, małżonkowi żołnierza (emeryta, rencisty wojskowego) jeżeli nie był on uprawniony do kwatery oraz pozostającym przy nim dzieciom przysługiwało prawo do lokalu zamiennego. Zgodnie zaś z § 75 ust. 2 rozwiedzeni małżonkowie, mimo orzeczenia rozwodu, zachowywali prawo do dotychczas zajmowanej kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego). Dlatego też organ wydając decyzję nr [...] zgodnie z przepisami prawa zezwolił J. Z. na użytkowanie kwatery przy ul. [...] do czasu przydziału lokalu zamiennego. Decyzja ta była więc swoistym "tytułem prawnym" do ww. lokalu do czasu przydzielenia lokalu zamiennego. Jednak w świetle przytoczonego wyżej przepisu § 75 ust. 2 zarządzenia w kręgu osób zachowujących prawo do zajmowanej dotychczas kwatery do czasu przydziału innej kwatery lub lokalu zamiennego byli wyłącznie rozwiedzeni małżonkowie. Natomiast dzieci mogły jedynie zamieszkiwać w tym lokalu jako członkowie rodziny.

W związku z tym, że wojskowe organy kwaterunkowe nie przydzieliły lokalu zamiennego, J. Z. użytkowała lokal przy ul. [...] do czasu swojej śmierci, tj. do [...] kwietnia 2003 r.

Organ zaznaczył, że tytuł prawny do lokalu nie powstaje w wyniku mieszkania w lokalu czy zameldowania w nim, ani z faktu uiszczania należnych opłat za lokal. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej może wynikać albo z decyzji przydziału lokalu, albo z umowy najmu. Okolicznością bezsporną jest natomiast, że K. Z. i W. Z. nie posiadają ani decyzji przydziału przedmiotowego lokalu, ani umowy najmu tego lokalu. Wobec tego lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego, nie znajduje też uzasadnienia prezentowany przez skarżącego pogląd, iż z mocy art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Jak wynika bowiem z treści ww. przepisu, osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie tej ustawy, przez okres nie krótszy niż 10 lat, wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Matka skarżącego do dnia śmierci tj. do dnia [...] kwietnia 2003 r. użytkowała jednak przedmiotowy lokal na podstawie zezwolenia Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań. Zatem dopiero od [...] kwietnia 2003 r., tj. od daty śmierci matki, K. Z. zamieszkuje w lokalu bez tytułu prawnego, stąd nie wypełnia przesłanek do wstąpienia w stosunek najmu wynikających z art. 30 ww. ustawy.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał też zarzut dotyczący nieuwzględnienia K. Z. jako opiekuna osoby niepełnosprawnej, tj. brata W. Z.. Podniósł przy tym, iż organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zobowiązał stronę do wykazania, na czym polega opieka sprawowana przez nią nad niepełnosprawnym bratem, a także wezwał do potwierdzenia tego stosownymi dokumentami lub zeznaniami świadków. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji odnośnie braku przesłanek do uznania K. Z. jako osobę, o której mowa w art. 45 ust. 3 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP tj. sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną i wspólnie z nią zamieszkującego.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z. zarzucił organowi:

← naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 76 K.p.a.;

← naruszenie art. 18 ust. 5 (zdanie 2) i art. 35 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w związku z orz. NSA z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 264/09 oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt TK 5/09 przez ich niezastosowanie (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1258/11), a także art. 85 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych w brzmieniu sprzed dnia 1 lipca 2004 r.;

← naruszenie art. art. 37a i art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez ich błędne zastosowanie, w sytuacji istnienia praw nabytych skarżącego na gruncie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. (art. 35) i 1995 r. (art. 85 w brzmieniu sprzed dnia 01.07.2004 r.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zmieniającą treść art. 2 ust. 2 ustawy o najmie lokali (brak wyłączenia lokali pozostających "w dyspozycji" resortów specjalnych spod działania ustawy o najmie) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt K 34/98;

← naruszenie art. 30 ustawy o ochronie lokatorów z dnia 21 czerwca 2001 r., wobec nieuwzględnienia zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstąpienia w najem z mocy prawa.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż wbrew powołanym przepisom proceduralnym organ II instancji nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego sprawy, pominął treść urzędowych dokumentów z akt sprawy dotyczących niepełnosprawności W. Z. oraz nie uzasadnił, na jakiej podstawie poczynił ustalenia na temat rzekomego niezamieszkiwania K. Z. z bratem. Organ pominął przy tym treść urzędowego dokumentu, jakim jest orzeczenie MOPS z dnia [...] stycznia 2010 r., z którego wynika, iż brat skarżącego, W., jest osobą wymagającą kompleksowego systemu usług opiekuńczych i bez pomocy innej osoby, nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy nie uwzględnił też, iż organ I instancji, na którym ciążył obowiązek wykazania rzekomego niezamieszkiwania skarżącego, nie podjął sam w tym zakresie żadnych czynności, nie przedstawił żadnego materiału mogącego potwierdzić wysuwane hipotezy, ani nawet nie oparł się na zawartych w aktach dokumentach, ewidentnie potwierdzających niemożliwość samodzielnego zamieszkiwania osoby niepełnosprawnej ([...]), takich jak dostarczone zaświadczenia lekarskie czy pominięty wywiad, z którego wynikało wspólne zamieszkiwanie obu braci, nadto oświadczenia samego niepełnosprawnego. Wbrew natomiast stanowisku organu II instancji, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie zarzutu rzekomego niezamieszkiwania skarżącego z [...] bratem.

W tej sytuacji brak zatem podstaw do zastosowania art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obecnym i nieuwzględnienia statusu skarżącego, jako opiekuna osoby niepełnosprawnej.

Niezależnie, od powyższego skarżący podniósł, iż jego prawo zarówno do zamieszkiwania przedmiotowym lokalu, jak i do lokalu zamiennego, ukształtowały się pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r., a zatem i Prawa lokalowego z 1974 r. Późniejsze regulacje, jak nowela z dnia 21 sierpnia 1997 r., do ustawy o najmie lokali z 1994 r., oraz art. 85 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r., a potem ustawa o ochronie lokatorów, potwierdziły brak wyłączeń spod działania ustawy o najmie lokali będących w dyspozycji WAM, aż do noweli ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1995.

Zarówno powołane w skardze orzecznictwo NSA, jak i praktyka Trybunału Konstytucyjnego potwierdzają ochronę praw nabytych, czego nie uwzględnił organ I instancji.

Z tych względów do oceny skutków związanych z powstaniem praw skarżącego, ukształtowaniem prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu musi być brany pod uwagę obowiązujący stan prawny z 1978 r., kiedy wraz z matką J. i bratem W. K. Z. nabył uprawnienia do lokalu zamiennego, którego dysponent nie zaoferował.

Niezależnie od powyższego, organ nie uwzględnił uprawnienia skarżącego z art. 30 ustawy o ochronie lokatorów, ukształtowanego przed dniem 1 lipca 2004 r., i wstąpienia z mocy prawa w najem przedmiotowego lokalu, co, również, dotyczy matki J. Z., gdyż jeszcze przed śmiercią zaistniały przesłanki, na podstawie, których z mocy prawa wstąpiła w najem.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji, w sposób instrumentalny interpretując przepis art. 30 ustawy o ochronie lokatorów, błędnie ustalił, iż okres zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego rozpoczął się dla niego od daty śmierci matki J. Z. (2003 r.), co sprzeczne jest, nawet, z własnymi, wcześniejszymi ustaleniami organów I i II instancji o zamieszkiwaniu matki i obu synów bez tytułu prawnego, od czasu unieważnienia w 1978 r. nakazu przydziału kwatery dla ojca skarżącego.

Bezsporne jest natomiast, że zarówno matka skarżącego, jak i jej dwaj synowie, jeszcze za życia J. Z., wszyscy z mocy prawa, wstąpili we współnajem przedmiotowego lokalu, czego organy nie uwzględniły.

Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ ponownie podniósł, iż w dacie rozwodu małżonków Z. ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1961 r. w ogóle nie regulowała kwestii związanych z uprawnieniami współmałżonków po rozwodzie, zaś ustawa o zakwaterowaniu (...) z 1976 r. stosowne przepisy wprowadziła dopiero w 1989 r. zatem trudno naruszyć art. 18 i 35 ustawy o zakwaterowaniu (...) z 1976 r. skoro ani w dacie rozwodu ani w dacie decyzji nr [...] wojskowych organów kwaterunkowych przepisy nie obowiązywały. Niemniej, zważywszy na decyzję zezwalającą na czasowe użytkowanie przez J. Z. (wraz z dziećmi) lokalu przy ul. [...], uznać należy, iż wojskowe organy kwaterunkowe potraktowały panią Z. jako osobę uprawnioną (rozwiedzionego małżonka) do lokalu zamiennego. Decyzja ta stanowiła zatem swoisty tytuł do zajmowania lokalu, zaś synowie posiadali pochodne prawo do zamieszkiwania (z osobą posiadającą zezwolenie na czasowe użytkowanie lokalu), nie było zatem możliwe żądanie opróżnienia przez J. Z. zajmowanego lokalu przed wskazaniem lokalu zamiennego. Trudno zatem mówić o naruszeniu art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem nie miał on w niniejszym przypadku zastosowania (10 letni okres zajmowania lokalu bez tytułu prawnego nie został zachowany również wobec skarżącego). Tymczasowy tytuł prawny przysługujący matce skarżącego wygasł natomiast najpóźniej z chwilą jej śmierci i od tej pory można mówić, że skarżący utracił pochodne prawo do zamieszkiwania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając skargę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że przywołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostały w zupełnie innych stanach faktycznych dlatego też, w ocenie Sądu, niezasadnym jest odwoływanie się do nich w niniejszej sprawie.

Tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] dysponował ojciec skarżącego W. Z., jako żołnierz zawodowy, na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] wydanego [...] czerwca 1957 r. W decyzji przydziału uwzględniono także członków rodziny, tj. żonę, troje dzieci oraz matkę.

Wyrokiem z [...] października 1975 r. Sąd Rejonowy dla [...] rozwiązał przez rozwód związek małżeński zawarty pomiędzy J. Z. i W. Z..

Ma rację organ wskazując, że w dacie rozwodu małżonków Z. (rodziców skarżącego) ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1961 r. w ogóle nie regulowała kwestii związanych z uprawnieniami współmałżonków po rozwodzie, zaś ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. stosowne przepisy wprowadziła dopiero w 1989 r. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 18 i 35 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r., które weszły w życie dopiero w 1989 r., a tym samym nie obwiązywały w dacie rozwodu małżonków Z.

W związku z orzeczonym rozwodem małżonków Z., na wniosek W. Z., nakaz przydziału kwatery nr [...] przy ul. [...] z [...] czerwca 1957 r. został unieważniony przez Kierownika Garnizonowej Administracji nr [...] decyzją z dnia [...] października 1978 r. Jednocześnie ww. decyzją zawiadomiono J. Z., że nie posiada uprawnień do zajmowania osobnej kwatery stałej w związku z czym przysługuje jej lokal zamienny. Wobec jednak nieposiadania przez wojskowe organy kwaterunkowe odpowiedniego lokalu zamiennego ww. decyzją zezwolono J. Z. wraz z dziećmi na użytkowanie zajmowanej kwatery. Decyzja ta została doręczona J. Z. w dniu [...] października 1978 r. i wobec nieskorzystania przez zainteresowaną z możliwości wniesienia odwołania, stała się ostateczną.

J. Z. zamieszkiwała więc nadal wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu mieszkalnym.

Prawo J. Z. do lokalu zamiennego o pow. 40 m2 znajdującego się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zostało potwierdzone przez Sąd Rejonowy dla [...] w wyroku z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt [...].

W związku jednak z tym, że wojskowe organy kwaterunkowe nie przydzieliły J. Z. odpowiedniego lokalu zamiennego zamieszkiwała ona nadal wraz z synami w lokalu nr [...] przy ul. [...], aż do chwili swojej śmierci, tj. do [...] kwietnia 2003 r.

Swoisty tytuł prawny dla J. Z. do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu aż do daty śmierci stanowiła decyzja Kierownika Garnizonowej Administracji nr [...] z dnia [...] października 1978 r.

Uprawnienie K. Z. do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu wynikało natomiast jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego go z matką, jako osobą posiadająca tytuł prawny do zamieszkiwania w tym lokalu. Wraz ze śmiercią osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu takie osoby tracą jednak uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, tym samym zajmują lokal bez tytułu prawnego.

Wbrew zarzutom skargi, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w stosunku do skarżącego nie mógł mieć zastosowania przywołany w skardze przepis art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż w dacie wejścia w życie tej ustawy matka skarżącego J. Z. jeszcze żyła i była uprawniona do zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...], a więc także K. Z. przysługiwało pośrednio uprawnienie do zamieszkiwania w tym lokalu. Skarżący nie mógł więc wstąpić z mocy prawa na podstawie art. 30 ww. ustawy w stosunek najmu tego lokalu.

Sąd za zasadne uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może bowiem dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego - zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienia decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517).

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod mającą zastosowanie w niniejszej sprawie normę prawa materialnego.

K. Z. w toku całego postępowania administracyjnego przed organami obu instancji podnosił, iż należy do kręgu osób o których mowa w art. 45 ust. 3 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W. Z. wspólnie z nim zamieszkując w lokalu mieszkalny nr [...] przy ul. [...].

Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że zamieszkały w przedmiotowym lokalu mieszkalnym brat skarżącego W. Z. jest osobą niepełnosprawną. Z tej przyczyny prowadzone przeciwko niemu postępowanie w sprawie opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego zostało umorzone jako bezprzedmiotowe decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], a następnie skierowany został przeciwko W. Z. pozew do Sądu Rejonowego dla [...] o opróżnienie przedmiotowego lokalu i orzeczenie o uprawnieniu pozwanego do otrzymania lokalu socjalnego.

Należy jednocześnie przypomnieć, że Prezes WAM decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], uchylając wcześniejszą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], zobowiązującą K. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości, czy K. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W. Z., na czym polega sprawowanie tej opieki oraz, czy faktycznie zamieszkuje wspólnie z bratem w przedmiotowym lokalu.

Organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy zobowiązany był zatem zgodnie z wymogami art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. podjąć z urzędu wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia powyższych okoliczności oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, uchybił powyższym obowiązkom, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...].

Działania wyjaśniające podjęte przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy ograniczyły się bowiem do tego, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia dokumentów potwierdzających, że K. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem i wspólnie z nim zamieszkuje oraz pismem z tej samej daty organ zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielnie informacji dot. K. Z. i W. Z., ich wspólnego zamieszkiwania, korzystania ze świadczeń finansowych i sprawowania stałej i bezpośredniej opieki nad W. Z. przez jego brata K. Z..

Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w odpowiedzi na powyższe wystąpienie organu nie udzielił żądanych informacji, lecz jedynie pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], że jest jednostką organizacyjną [...] powołaną i działającą w zakresie określonym przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 107 ust. 1 tej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy może być wykorzystany wyłącznie do celów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, a prowadzone przez organ I instancji wobec panów Z. postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu, nie odpowiada celom jakie przewiduje ustawa o pomocy społecznej.

Pełnomocnik skarżącego odpowiedział natomiast na wezwanie organu pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym podtrzymał wcześniejsze twierdzenia, że K. Z. opiekuje się swoim niepełnosprawnym bratem oraz wspólnie z nim zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...]. Do pisma tego pełnomocnik załączył zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia W. Z., decyzje o przyznaniu na jego rzecz zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego z opieki społecznej, a także pisemne oświadczenie W. Z., że jego brat K. Z. wspólnie z nim zamieszkuje i sprawuje nad nim całkowitą opiekę.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pełnomocnika organ pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował go, iż dostarczone dokumenty nie potwierdzają, aby K. Z. sprawował bezpośrednią i stałą opiekę nad bratem, nie wskazują również sytuacji rodzinnej i bytowej K. Z.. W związku z tym ponownie wezwał pełnomocnika do wykazania stosownymi dokumentami lub zeznaniami świadków, na czym polega opieka sprawowana przez K. Z. nad bratem.

Pełnomocnik K. Z. w zakreślonym terminie nie odpowiedział na powyższe wezwanie organu.

W związku z powyższym, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], po zapoznaniu pełnomocnika z aktami sprawy, wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję, w której zobowiązał K. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu tej decyzji organ, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym stwierdził, że K. Z. nie znajduje się w kręgu osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W ocenie Sądu, zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do takiego stwierdzenia.

Organ I instancji wbrew zaleceniom zawartym w decyzji Prezesa WAM z dnia [...] kwietnia 2012 r., w toku ponownego rozpoznania sprawy nie wyjaśnił bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, czy K. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W. Z., na czym polega sprawowanie tej opieki oraz, czy faktycznie zamieszkuje wspólnie z bratem w przedmiotowym lokalu.

Brak odpowiedniej aktywności w tym zakresie ze strony pełnomocnika strony nie zwalniał organu z obowiązku podjęcia działań z urzędu mających na celu wyjaśnienie powyższych okoliczności, gdyż to na organie administracji ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, jakich dopuścił się organ I instancji w niniejszej sprawie, zaakceptowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, świadczy o naruszeniu przez te organy przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie zatem podjąć z urzędu czynności mające na celu wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności wskazanych we wcześniejszej decyzji Prezesa WAM z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić szczegółowo, na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.