IV SA/Wa 1492/13

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012r. po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. powołując się na art. 60 ust. 3 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-administracyjnego i budynku obsługi technicznej (obiekty typu kontenerowego), budowie wagi samochodowej oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] gm. [...] powiat [...] woj. [...], stanowiącej teren zamknięty ([...]).

W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku postępowania organ wezwał inwestora scharakteryzowania planowanych obiektów pod kątem ich ewentualnego związku z obronnością lub bezpieczeństwem państwa. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie złożonym dnia 17 września 2012r. stwierdził, że planowane obiekty będą związane z zapleczem bazy przeładunkowej towarów z wagonów kolejowych i obsługą istniejącej bocznicy kolejowej zgodnie z umową najmu zawartą pomiędzy [...] S.A . a firmą K.

Wojewoda wskazał, że ww. inwestycja planowana jest na terenie zamkniętym, co wynika z decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Działka [...] w obrębie [...] gm. [...], na której projektowana jest inwestycja jest gruntem skarbu państwa we władaniu [...] SA.

Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Projektowana inwestycja nie spełnia zdaniem organu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy ponieważ jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107 ze zm.).

Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje pojęcie terenów zamkniętych i stanowi, że są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. określa rodzaje nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uwzględniając ich przeznaczenie, wyposażenie i lokalizację. Organ ocenił, że planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zakwalifikować do obiektów służących obronności czy też bezpieczeństwu państwa.

Odwołanie od tej powyższej decyzji Wojewody [...] złożyła Spółka z o.o. K.

W odwołaniu podniesiono, że kwestionowana decyzja organu wojewódzkiego wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Wskazano na bezpodstawne, zdaniem strony, zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezasadne uznanie art.. 91 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Strona podkreśliła, że odmowna decyzja była całkowicie niezasadne i dlatego powinna zostać uchylona, a wniosek strony załatwiony pozytywnie.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organu naczelnego podano, iż nie budzi wątpliwości, że inwestycja planowana jest na terenie zamkniętym ([...] w obrębie [...] gm. [...]), co wynika z decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Projektowana inwestycja nie spełnia zdaniem organu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy ponieważ jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107).

Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje pojęcie terenów zamkniętych i stanowi, że są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. określa rodzaje nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uwzględniając ich przeznaczenie, wyposażenie i lokalizację. Działka nr [...] w obrębie [...] Gm. [...] decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. została uznana za teren zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Jako przepisy odrębne na gruncie niniejszej sprawy traktuje się przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). Art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Właściwy minister i kierownik urzędu centralnego w drodze decyzji ustala tereny zamknięte (art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Powyższe rozwiązania prawne uzasadniają w ocenie organu stanowisko, że jakiekolwiek rozważania dotyczące braku uzasadnienia w przedmiocie traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania powołanej decyzji Nr [...] są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy wojewoda uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie tego organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa.

W przypadku projektowanej inwestycji organ pierwszej instancji ustalił, że taka okoliczność nie zachodzi, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

Jako bezzasadny organ ocenił zarzut strony skarżącej, że wojewoda zbyt ogólnikowo i lakonicznie uzasadnił, dlaczego projektowane zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane na terenie zamkniętym. Decyzja ma charakter uznaniowy, co ma związek ze szczególnym charakterem terenu zamkniętego i celem jego ustanowienia. Stąd też organ nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na takim terenie. Organ odwoławczy powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r, sygn. akt II OSK 1075/07 w którym to wyroku Sąd zajął stanowisko, że nie ma znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe lub jakiekolwiek inne obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.

Organ naczelny podkreślił, że okolicznością decydującą o wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, był fakt, że teren inwestycji (działka nr [...]) został umieszczony w załączniku do decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury jako teren zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka z o.o. K. z siedzibą w B.

W skardze zarzucono kwestionowanej decyzji organu naczelnego naruszenie prawa tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Wskazano na bezpodstawne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezasadne uznanie art.. 91 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że organy administracji dopuściły się dowolności interpretacyjnej. Nie wyjaśniły bowiem w jaki sposób przepis art. 9 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza zakres możliwych rodzajów inwestycji na terenie zamkniętym. W ocenie skarżącego z normy tej nie wynika automatycznie żadne ograniczenie swobody w zagospodarowaniu przestrzennym strefy terenu zamkniętego. Ograniczenie takie istnieje jedynie wówczas gdy organ je wykaże i uzasadni, orzekając w granicach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej dokładnego uzasadnienia. Tymczasem organy, zdaniem skarżącej strony, nie wyjaśniły dlaczego projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zrealizować na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność, że inwestycja projektowana na działce nr [...] położonej w gminie [...] stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Działka ta za teren zamknięty zastała uznana na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji (art. 4 ust. 2a) zaś organ ustalający teren zamknięty zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzule tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107) zawiera katalog nieruchomości, które ze względu na sposób wykorzystywania uznaje się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Wśród tych nieruchomości wymienione są nieruchomości pod liniami kolejowymi.

Powyższe uregulowania prawne wskazują, że teren zamknięty ma charakter szczególny, wymaga szczególnego reżimu z uwagi na cel jego ustanowienia jakim jest obronność i bezpieczeństwo państwa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Na gruncie niniejszej sprawy przepisami odrębnymi są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wspomniane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji na terenach zamkniętych ale wymaga by była zgodna z przepisami odrębnymi, zaś art. 60 ust. 3 stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wojewoda. W przypadku braku zgodności z przepisami odrębnymi organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji zasadnie uznały, że zamiar realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-administracyjnego i budynku obsługi technicznej (obiekty typu kontenerowego), budowie wagi samochodowej oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] gm. [...] nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego jakim jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Decyzja organu odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ma charakter uznaniowy. To organ rozstrzyga o tym, czy projektowana inwestycja da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego czy też nie.

Skarżąca Spółka zarzuca, że organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego projektowanej inwestycji nie można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości i że z przepisów prawa w jej ocenie nie wynikają ograniczenia swobody w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru stanowiącego teren zamknięty. Zarzut ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji był już podnoszony w odwołaniu. Organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu swojej decyzji.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07 stwierdzić trzeba, że zarzut braku uzasadnienia w przedmiocie przyczyn ustanowienia danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa jak również braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie jest bezprzedmiotowy z uwagi na szczególny charakter tego terenu i cel jego ustanowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w przytoczonym wyroku NSA. NSA uznał, że jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa a także braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji ustalającej teren zamknięty a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa.

Sama nazwa teren zamknięty wskazuje, że jest to teren o charakterze szczególnym i nie może być traktowany jak teren o reżimie zwykłym. Wynika to z przepisów odrębnych, które nie tylko wymagają rejestracji tego terenu w starostwie ale nakładają klauzulę tajności na istniejącą na terenie zamkniętym zabudowę. Uznanie nieruchomości za teren zamknięty jako niezbędnej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa w połączeniu z tajnością istniejącej na niej zabudowy oznacza niewątpliwie, że nie każda inwestycja może być w tym obszarze zrealizowana. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w kierunku czy projektowana inwestycja może być zrealizowana w tym obszarze oznaczałoby konieczność ustalenia i ujawnienia konkretnego celu na jaki w ramach obronności i bezpieczeństwa państwa nieruchomość została przeznaczona. Tymczasem status terenu zamkniętego jest równoznaczny z zakazem ujawnienia sposobu jego zagospodarowania na cele obronne i bezpieczeństwa państwa. Organ rozstrzygający wniosek inwestora nie może badać celu dla jakiego dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Względy te z reguły stanowią materię zastrzeżoną. Szczegółowe wyliczenie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których realizacja inwestycji nie jest możliwa godziłoby w cel dla którego teren zamknięty został ustanowiony. W konsekwencji prowadziłoby to do ujawnienia celu dla którego teren ten stał się terenem zamkniętym. Stąd też wymaga podkreślenia, że przedmiotowa decyzja uznaniowa ze swej natury nie może być wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w aspekcie celu dla jakiego teren zamknięty został ustanowiony. Z tego to powodu stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa do czasu wyłączenia nieruchomości z terenów zamkniętych, należy ocenić jako uzasadnienie prawidłowe i wystarczające (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia2010 r. II OSK637/09).

Zasadniczą przesłanką decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na terenie zamkniętym jest ocena, czy zamierzenie inwestycyjne może być zakwalifikowane jako służące obronności i bezpieczeństwu państwa i czy da się go pogodzić z celem dla którego teren zamknięty został ustalony.

W niniejszej sprawie organy administracji dokonały takiej oceny i na jej podstawie wydane zostało badane rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.