II OSK 1059/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1371/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Obywatelskiego Komitetu [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz Obywatelskiego Komitetu [...] kwotę 517 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku Parafii Rzymsko-Katolickiej [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku kościoła w miejscu lokalizacji kościoła spalonego, rozbudowa i przebudowa budynku zaplecza sanitariatów na budynek plebanii, rozbiórka i budowa-rekonstrukcja w nowej lokalizacji zabytkowego budynku spichlerza, wraz z budową miejsc parkingowych i komunikacji wewnętrznej na działkach nr [...] obr. [...], poprzez istniejący wjazd na działce nr [...] obr. jw. przy [...] w K.".

W toku postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa, na wniosek Obywatelskiego Komitetu [...], dopuścił tę organizację społeczną do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w tym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył Obywatelski Komitet [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się Obywatelski Komitet [...] i pismem z dnia 19 lipca 2011 r. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podniesione są trafne. W ocenie Sądu powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji była wątpliwość czy organ przeprowadził postępowanie z udziałem wszystkich podmiotów, które winny być stronami postępowania – z akt administracyjnych nie wynika by [...] (działka nr [...]) i Al. [...] (działka nr [...]), które przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji, były drogami publicznymi. Zaś z Raportu z Rejestru Gruntów wynika, że działki te stanowią współwłasność wielu osób fizycznych, które to osoby z niewiadomych przyczyn nie brały udziału w postępowaniu. Nadto Sąd zwrócił uwagę na to, że ustalenie statusu działki nr [...] jest istotne dla możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Bowiem w przedmiotowej sprawie w analizie bez przekonującego uzasadnienia przyjęto, że linię zabudowy dla budynku spichlerza należy wyznaczyć od tej właśnie działki, a nie od drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Wyznaczono przy tym nieprzekraczalną linię zabudowy, mimo że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje obowiązek wyznaczania obowiązującej linii zabudowy. Ponadto jako możliwość wyznaczenia linii zabudowy od strony [...], jako kontynuację odniesiono się do zabudowy istniejącej na działce nr [...]. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zabudowa na działce nr [...] daje podstawę do zakwalifikowania jej jako zabudowy od strony drogi publicznej jaką jest Al. [...]. Analiza tą kwestią nie zajmuje się w ogóle.

Wskazał także, że generalnie trafne są zarzuty nawiązujące do tego, iż planowana inwestycja nie jest odbudową spalonego kościoła, lecz w sensie prawnym budową nowego obiektu o charakterze sakralnym. W takiej natomiast sytuacji już sama analiza nie powinna się skupiać na tym, że w miejscu planowanej inwestycji istniał kiedyś kościół. Decyzja organu winna się natomiast skoncentrować na argumentach, dlaczego w świetle art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju inwestycji jest uzasadnione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Parafia Rzymsko-Katolicka [...] w K. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

a/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania tego przepisu przez organy administracji publicznej, tj. ocenę, iż organy administracji nie ustaliły, czy zamierzenie inwestycyjne, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie wymagało przeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne uznanie, że organy administracji publicznej w sposób nieprawidłowy ustaliły obowiązującą linię zabudowy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez błędne uznanie, że z treści powyższego przepisu wynika, iż bezwzględnie należy dokonać analizy wyłącznie aktualnej zabudowy obszaru analizowanego bez uwzględnienia pozostałości spalonego obiektu, zlokalizowanego na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

b/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo istnienia przesłanek do utrzymania w całości decyzji organu drugiej instancji,

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 10 i 28 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego zawarto argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Pismem z dnia 4 października 2013 r. Obywatelski Komitet [...] wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego enumeratywnie wylicza art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Niedopuszczalność drogi sądowej należy rozważać w układzie zewnętrznym, przez rozdzielenie dróg sądowych, przyjętych w systemie budowy wymiaru sprawiedliwości. Podstawą jest regulacja zawarta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w której normując budowę systemu wymiaru sprawiedliwości rozgraniczono drogę postępowania przed sądami administracyjnymi od drogi postępowania przed sądami powszechnymi (art. 177 i 184 Konstytucji).

Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie zamyka się wyłącznie w układzie zewnętrznym, przez naruszenie właściwości sądów powszechnych, ale też jest wyznaczona granicą układu wewnętrznego dopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalność drogi przed sądami administracyjnymi wyznaczona jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Niedopuszczalność podmiotowa jest związana z przyjętą bezwzględnie zasadą skargowości. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej – podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1005/12, npubl.).

Przyjmując bezwzględnie zasadę skargowości w art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. uregulowano legitymację do złożenia skargi do sądu. Według art. 50 § 1 tej ustawy "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyliczona w art. 50 § 1 P.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację.

Artykuł 50 § 1 P.p.s.a. przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele jakie wynikają ze statutu Obywatelskiego Komitetu Ratowania Krakowa takie jak udzielanie wszechstronnej, doraźnej i długofalowej pomocy władzom miasta Krakowa we wszelkich poczynaniach związanych z celami i zadaniami Komitetu, propagowanie idei i zadań Komitetu, popularyzacja zabytków i tradycji Krakowa, sprawowanie społecznej kontroli nad ratowaniem, odnową i zagospodarowaniem substancji zabytkowej Krakowa i Ziemi Krakowskiej, w tym prowadzenie konsultacji z władzami i organizacjami ratującymi, odnawiającymi i zagospodarowującymi zabytki i miejsca pamięci narodowej Krakowa i Ziemi Krakowskiej, występowanie do organów administracji państwowej o zastosowanie środków prawnych przewidzianych przez obowiązujące przepisy w razie stwierdzenia ich naruszenia lub niezastosowania, czy też występowanie do organów ścigania w razie stwierdzenia przestępstw zagrażających substancji zabytkowej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni.

Wprowadzenie przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma tę konsekwencję prawną, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 K.p.a. i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine P.p.s.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte bezwzględnie na zasadzie skargowości wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie nie zbadał legitymacji Obywatelskiego Komitetu [...], uruchamiając tym samym postępowanie na podstawie skargi podmiotu, któremu legitymacja nie przysługiwała. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż cele statutowe tej organizacji nie pozostawały w związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej przecież ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. To zaś nakazywało odrzucić wniesioną przez Obywatelski Komitet [...], w tej sprawie, skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż skarga ta została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

W tym stanie sprawy, skoro z przyczyn podmiotowych droga sądowa była niedopuszczalna, to Naczelny Sąd Administracyjny zastosował konstrukcję prawną z art. 189 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok i jednocześnie odrzucając wniesioną w tej sprawie skargę Obywatelskiego Komitetu [...].

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., poprzez odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, od Obywatelskiego Komitetu [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie, uznając że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w ww. normie. Zaś tym uzasadnionym przypadkiem jest okoliczność uwzględnienia skargi z przesłanek, które nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jak i to, że skoro Obywatelski Komitet [...] występował w obronie szeroko pojętej praworządności, to nie może z tego tytuły ponosić negatywnych konsekwencji.