IV SA/Gl 926/12

Uzasadnienie

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 235¹ i art. 237 Kodeksu pracy nie stwierdził u M.M. choroby zawodowej - pylicy płuc – pylicy górników kopalń węgla - wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, brak było podstaw do rozpoznania u skarżącego wymienionej choroby zawodowej.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący był narażony na działanie pyłu kamienno-węglowego (zwłókniającego) podczas zatrudnienia w latach [...] w Kopalni Węgla Kamiennego A w K., jako robotnik pod ziemią, obsługa urządzeń na podszybiu pod ziemią, robotnik transportowy pod ziemią, spawacz pod ziemią, górnik pod ziemią, maszynista lokomotywy pod ziemią oraz elektromonter pod ziemią. Następnie organ odwoławczy podniósł, że biegli Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., na podstawie porównania radiogramu skarżącego ze standardami radiologicznymi Międzynarodowego Biura Pracy ILO, zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy, nie stwierdzili zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy górników kopalń węgla. Ponadto organ dodał, że według orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w S., brak jest podstaw do rozpoznania wymienionej choroby zawodowej, gdyż aktualny radiogram klatki piersiowej M.M., oceniony zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy ILO z 1980 r., nie wykazuje obecności zmian uzasadniających rozpoznanie u niego pylicy płuc. Wykonany radiogram klatki piersiowej M.M. nie wykazuje obecności zmian (regularnych, okrągłych, o odpowiedniej gęstości), które uzasadniałyby w dostatecznym stopniu rozpoznanie u badanego pylicy płuc. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej w pozycji tylno – przedniej, zmian ogniskowych w płucach, mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Podniósł, że orzecznictwo w zakresie wymienionej choroby zawodowej, opiera się na metodzie porównawczej standardów rtg klatki piersiowej – wydanych przez Międzynarodowe Biuro Pracy w Genewie, traktowanych jako zalecenia pomocne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich – z radiogramami badanego. Dodał, że aktualnie stosowana jest klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Podkreślił, że klasyfikacja ta umożliwia opis zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. Wskazał, że w przypadku M.M. nie stwierdzono obecności zmian w obrębie płuc, uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M.M. podniósł zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji, przepisu prawa materialnego, tj. art. 235¹ Kodeksu pracy oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez zaniechanie uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o dodatkową opinię lekarską. Wskazał, że nie została wyjaśniona kwestia objawów stwierdzonych u niego, pomimo, że według niego objawy te wskazują jednoznacznie na występowanie pylicy płuc. Ponadto zarzucił naruszenie przy wydaniu decyzji § 6 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez błędną ocenę narażenia zawodowego i w konsekwencji stwierdzenie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej również P.p.s.a. - następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad przeprowadzonego postępowania.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Podkreślenia bowiem wymagało, że w orzeczeniu lekarskim jednostki medycznej I stopnia, a także Instytutu Medycyny Pracy w S., stwierdzono brak możliwości rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy płuc górników kopalń węgla z powodu braku takich zmian w płucach, które upoważniają do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy ILO.

Jednocześnie jednak w sprawie nie dokonano opisu, przeprowadzonych w dniu [...] badań radiologicznych skarżącego. Pominięte zostało nawet wskazanie, czy w ogóle zostały wówczas stwierdzone jakiekolwiek zmiany.

Wobec tego żadne z wymienionych orzeczeń, nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 84 § 1 k.p.a. Są bowiem niekompletne, pozbawione uzasadnienia i z tego powodu nie mogą stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Przede wszystkim bowiem stwierdzić należało, iż posługiwanie się, zaleceniami wydanymi w 1980 r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy, nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydanego orzeczenia.

Stwierdzenie choroby zawodowej - pylicy płuc – pylicy górników kopalń węgla - nie zostało ograniczone przez wskazanie w wykazie chorób zawodowych, koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi podstawy do definiowania tej jednostki chorobowej.

Natomiast na podstawie art. 237 § 4 Kodeksu pracy, jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych jest minister właściwy do spraw zdrowia.

Minister ten został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki. Do chwili obecnej wymienione przepisy nie zostały wydane. Nie zastępują ich jednak zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, które zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy, ma charakter organu wykonawczego i nie ma uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym.

Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" ma charakter zaleceń, a nie wiążących wytycznych. Celem wydanej w 1980 r. klasyfikacji było ułatwienie i ujednolicenie opisu indywidualnych objawów pylicy, takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp.

Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podniósł, że biegli Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., na podstawie porównania radiogramu skarżącego ze standardami radiologicznymi Międzynarodowego Biura Pracy ILO, zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy, nie stwierdzili zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy górników kopalń węgla.

Ponadto organ dodał, że według orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w S., brak jest podstaw do rozpoznania wymienionej choroby zawodowej, gdyż aktualny radiogram klatki piersiowej M.M., "oceniony zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r., nie wykazuje obecności zmian uzasadniających rozpoznanie u niego pylicy płuc, zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylic ILO".

W związku z powyższym przytoczeniem motywów zaskarżonej decyzji, podkreślić ponownie należało, że powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzonych w badaniach radiologicznych objawów, nie zwalnia placówek medycznych od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska. Wskazanie, iż stan stwierdzony w wyniku badań radiologicznych, nie odpowiada objawom pylicy płuc, z powołaniem się tylko na wytyczne MBP ILO, jest stwierdzeniem o cechach arbitralnych.

W konsekwencji tego, doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania wskutek wydania decyzji na podstawie orzeczeń placówek diagnostycznych, które nie zostały – w sposób kompletny - uzasadnione.

Orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniają warunków opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona. Ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia braku zmian uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc.

Ponadto organ nie dokonał żadnej oceny wydanych orzeczeń lekarskich, przyjmując jedynie ich wnioski za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wobec tego uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ inspekcji sanitarnej jest bowiem zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oceny wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia.

W związku ze stwierdzonymi uchybieniami, wystąpiły podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ uwzględnieni powyższe wskazania i przede wszystkim uzupełni materiał dowodowy poprzez uzyskanie orzeczenia lekarskiego, które zawierać będzie kompletne uzasadnienie, wskazujące przyczyny przyjętych wniosków.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.