II SA/Wr 497/13

Uzasadnienie

Podaniem z dnia 2 października 2012 r. M. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu T. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót ziemnych dotyczących podniesienia gruntu o 20 – 40 cm na terenie działki sąsiedniej nr 207/4, obręb M., gmina W. bez koniecznego pozwolenia na budowę i wybudowaniu oczyszczalni ścieków na terenie wskazanej działki również bez konicznego pozwolenia na budowę w okolicznościach sprzeciwu wniesionego przez Starostę Powiatu T..

W sprawie "wybudowania oczyszczalni ścieków" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] r. Nr [...].

Natomiast pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił strony, że z wniosku M. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na podniesieniu gruntu o 20 – 40 cm na terenie działki nr 207/4 AM-1 w miejscowości M. w gminie W. bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w sprawie podniesienia gruntu jako bezprzedmiotowe, uznając że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wójt Gminy W., ponieważ to ten organ prowadzi postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na skutek podniesienia gruntu na terenie działki nr 207/4 w M.(sygn. akt [...]).

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, tj. art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6,8, 75, 77, 80 i 84 lub rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty przez organ odwoławczy i nakazanie właścicielowi działki nr 207/4 w M. doprowadzenie terenu zabudowy do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie rozbiórki budowli ziemnej (skarpy z murkiem oporowym) i wyrównania terenu działki do wysokości sąsiadującej działki nr 207/2 w M..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na skutek wniosku M. K.z dnia 28 września 2012 r., organ I instancji przeprowadził kontrolę z udziałem stron postępowania, w trakcie której wnioskodawczyni sprecyzowała swój wniosek oświadczając, że chodzi jej o podniesienie gruntu na terenie działki nr 207/4 czego skutkiem są zmiany stosunków wodnych na tej działce i na jej działce nr 207/2, co powoduje ciągłe zalewanie jej nieruchomości jak i podmakanie budynku. Wniosła o przywrócenie stanu poprzedniego lub nakazanie wykonania urządzeń, które zapobiegłyby negatywnym skutkom w stosunku do jej działki. Do protokołu kontroli wpisano, że na podstawie map geodezyjnych stwierdzono, iż przedmiotowe działki i działki sąsiednie w promieniu 100 m posiadają naturalny spadek w kierunku ulicy Miłej, czyli z północy na południowy wschód. Teren działki nr 207/4 jest wykonany powyżej terenu działki nr 207/2, co wskazują również rzędne wysokościowe na mapach geodezyjnych. Nie stwierdzono w chwili kontroli wykonywania jakichkolwiek robót ziemnych mających na celu podwyższenie terenu działki. Zagospodarowanie terenu działki nr 207/4 w zakresie rzędnych wysokościowych, nie zmieniło się od czasu zakończenia budowy budynku, czyli od 2008 r. Właściciel działki nr 207/4 T. E. oświadczył, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych w zakresie podwyższenia gruntu od czasu zakończenia budowy budynku. M. K. oświadczyła natomiast, że teren działki 207/4 był inny i teren ten był dorównywany do poziomu domu.

Organ ustalił, że J. i T. E. budowę budynku mieszkalnego rozpoczęli na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. przez Starostę T. a następnie zmienionej decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. budynku, o czym stanowi zaświadczenie z dnia [...] r., znak: [...].

Organ odwoławczy stwierdził też, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji uznał za niezasadny wniosek M. K. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety w sytuacji, gdy różnica terenu jest jednoznacznie widoczna na zdjęciach a także na rzędnych wskazanych na mapach geodezyjnych i zebranym materiale dowodowym.

W swoich rozważaniach D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że roboty budowlane, które nie prowadzą do powstania budowli ziemnej pełniącej określona funkcję i mającą określone przeznaczenie takiej jak np. nasyp kolejowy, wał przeciwpowodziowy, zbiornik wody; nie mogą stanowić przedmiotu zainteresowania organów nadzoru budowlanego w ramach posiadanych przez te organy kompetencji. Prace te nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego ani nie powodują zmiany parametrów takiego obiektu.

W przedmiotowym przypadku PINB nie stwierdził na oględzinach przeprowadzonych z udziałem stron wykonania budowli ziemnej, stanowiącej jako całość techniczno-użytkową, czyli obiekt budowlany, co do której należałoby prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ także wskazał, że zmiana ukształtowania gruntu na działce budowlanej w stosunku do założeń zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego stanowi zmianę w zakresie projektu zagospodarowania działki, czego konsekwencją może być obowiązek orzekany na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego.

W dalszej kolejności organ II instancji dokonał analizy projektu zagospodarowania terenu działki nr 207/4 zatwierdzonego decyzją pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...]r., na podstawie której małż. J. i T. E. zrealizowali budynek mieszkalny i porównał z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą dołączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. budynku. Z analizy tych dokumentów, w ocenie organu odwoławczego, wynika, że wartości rzędnych terenu wskazują na naturalny spadek terenu z części północnej do części południowej. Działka M. K. jest niżej położona. Występująca różnica terenu pomiędzy działką nr 207/ 4 i 207/2, według organu, nie jest efektem samowolnego odstąpienia od projektu budowlanego. Nie istnieją zatem podstawy do orzekania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W tych okolicznościach nie ma racji odwołująca, że został wykonany obiekt budowlany w postaci skarpy z murem oporowym. Również bezzasadny jest wniosek o powołanie biegłego geodety na okoliczność faktycznej różnicy poziomu terenu pomiędzy przedmiotowymi działkami, z uwagi na wnioski płynące z porównania mapy powykonawczej z projektem zagospodarowania terenu dla działki nr 207/4.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżącej M. K. na decyzję organu odwoławczego zarzuca się:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe niezastosowanie oraz uznanie, że dla skarżonej decyzji powołane przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem przyjęcia , że skarżona budowla jest budowlą ziemną w mysl przepisów powołanego wyżej art. 3 pkr 3 ustawy prawo budowlane;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności m.in. brak ustosunkowania się do dowodów przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia odwołania pod względem merytorycznym, z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącą.

Wobec wskazanych zarzutów, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Według skarżącej, w trakcie wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...] r. Nr [...] inwestor wykonał na działce nr 207/4 budowlę ziemną polegająca na podniesieniu terenu i wykonaniu skarpy przy wykorzystaniu ziemi z wykopów pod fundamenty wznoszonych tam obiektów budowlanych oraz budowie muru oporowego w celu zapobieżenia usuwania się ziemi z wybudowanej skarpy. Decyzja Starosty nie zezwalała na wybudowanie na granicy działek budowli ziemnej. Wykonana budowla ziemna w postaci skarpy ma wysokość po skrajnych brzegach granicy działek 0,5 m.

Skutkiem wykonania przedmiotowej budowli ziemnej jest systematyczne zalewanie terenu działki nr 207/2 przez wodę spływającą ze skarpy działki nr 207/4.

Przede wszystkim organ II instancji nie ustosunkował się do dowodów przedstawionych przez skarżącą wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji, czym naruszył art. 136 k.p.a. Skarżąca podnosi, że organ odwoławczy rozpatruje odwołanie stosując nie tylko kryterium legalności, ale również w zakresie merytorycznym. Organ odwoławczy nie zbadał prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu. Skarżąca wskazuje, że ani w decyzji o warunkach zabudowy, ani też w decyzji o pozwoleniu na budowę nie było zezwolenia dla inwestora na budowę skarpy ziemnej wraz z murem oporowym. Przedmiotowa budowla ziemna postała w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, garażu i bezodpływowego osadnika ścieków, a nie była przewidziana w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym do Sądu zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" J. i T. E. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania podnoszą, że "skarga jest kolejną całkowicie bezzasadną i pozbawioną jakichkolwiek podstaw prawnych kwestią". Podali, że w tej sprawie były już wielokrotnie składane wnioski przez Państwa K. do PINB, Urzędu Gminy, Policji, Prokuratury i Sądu, które nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości, a tym bardziej budowy muru oporowego, budowli ziemnej, czy samowoli budowlanej.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowodów w sprawie następujących dokumentów:

1) geodezyjnej ekspertyzy wysokości rzędnych terenu z dnia 10 marca 2013r. sporzadzonej przez geodetę mgr inż. P.T. na okoliczność stwierdzenia faktu podniesienia gruntu na działce nr 207/4 w M., na granicy z działką nr 207/2, co spowodowało powstanie budowli ziemnej w postaci skarpy z murem oporowym o wysokości 0,4 m;

2) opinii techniczno prawnej z miesiąca czerwca 2013r. dotyczącej postępowania w sprawie podniesienia terenu i zmiany stosunków wodnych na terenie działek nr 207/4 i 207/2m, sporządzonej przez biegłego E. S. w sprawie o sygn. akt [...] Wójta Gminy W. okoliczność potwierdzenia faktu podniesienia terenu na działce nr 207/4 oraz potwierdzenia właściwości organów nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy podniesienia gruntu, jako obiektu budowlanego, oraz wskazanie uchybienia przepisom postępowania administracyjnego organów nadzoru budowlanego poprzez brak powołania wnioskowanego przez skarżącą biegłego geodety;

3) decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. na okoliczność potwierdzenia faktu podniesienia terenu na działce nr 207/4 oraz wybudowania budowli ziemnej o wysokości 0,4 m na granicy z działką nr 207/2.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów.

Pełnomocnik organu oraz uczestnik postępowania T. E. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t. ; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

W badanej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy organ nadzoru budowlanego, do którego skarżąca złożyła podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego właściwie i dostatecznie wyjaśnił przy udziale strony przedmiot postępowania. Nie ulega wątpliwości, że do podania o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania robót ziemnych dotyczących podniesienia gruntu o 20-40 cm bez stosownego pozwolenia na budowę, zostały dołączone dwie kserokopie pism, tj. notatka służbowa z dnia 20 maja 2009 r. sporządzona przez pracowników Urzędu Gminy W. i protokół z dnia 16 grudnia 2009 r. sporządzony z oględzin działek nr 207/2 i 207/4. Z obu tych pism wynika, że teren działki nr 207/4 został "podniesiony" względem działki nr 207/2 o ok. 20-30 cm. W tak określonym, w sposób bardzo ogólny, przedmiocie sprawy, organ nadzoru budowlanego zapisał do protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 22 listopada 2012 r. tzw. sprecyzowanie żądania, poprzez wnioskodawczynię "Pani M. K., precyzując swój wniosek z 28.09.12 r. oświadcza, że chodzi jej o podniesienie gruntu na terenie działki nr 207/4 w M., czego skutkiem są zmiany stosunków wodnych na tej działce, jak i na jej działce nr 207/2 i powoduje to ciągłe zalewanie jej nieruchomości jak i podmakanie budynku".

W ocenie Sądu tak sprecyzowane żądanie w protokole z oględzin jest jeszcze bardziej ogólne niż złożone we wniosku z dnia 28 września 2012 r. Wniosek zawierał bowiem w istocie informację nawiązującą do decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Powiatu T. nr [...] z dnia [...] r. i określał skutki zrealizowania robót budowlanych na podstawie tej decyzji w sposób odmienny niż to określał projekt budowlany. Dla organu nadzoru budowlanego właściwe odczytanie woli M. K. zawartej w podaniu nie powinno nastręczać większej trudności, lecz dla wnioskodawczyni (osoby nie mającej przygotowania fachowego w tej sprawie) precyzyjne sformułowanie żądania mogło nastręczać trudności. Rolą organu bylo najpierw pouczyć stronę, w trybie art. 9 k.p.a., o obowiązujących trybach wszczęcia postępowania przed tym organem, rodzajach postępowań jakie mogą toczyć się przed tym organem i skutkach dokonania przez stronę określonego wyboru. W procedurze administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada "nieznajomość prawa szkodzi". Właśnie art. 9 k.p.a. jest odwrotnością tej zasady, po to aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd nie stwierdził aby organ I instancji zadał sobie trudu w wyjaśnieniu właściwej woli wnioskodawczyni, jak również organ odwoławczy nie próbował dokonać analizy oceny wniosku strony w kontekście całokształtu składanych pism i wyjaśnień do protokołu z oględzin. W protokole z dnia 28.11.2012r. M. K. wyraźnie oświadczyła, że nie zgadza się z wypowiedzią T. E. (inwestora), że teren działki 207/4 był taki sam jak poprzednio, gdyż teren był dorównywany do poziomu budowanego domu.

W tych okolicznościach należy uznać, że organ nieprawidłowo zakwalifikował wniosek strony jako wniosek o naruszenie stosunków wodnych z art. 29 ustawy prawo wodne, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dysponował bogatym materiałem dowodowym (w aktach administracyjnych) wskazującym na fakt prowadzenia przez Wójta Gminy W. od 2009 r. postępowania o naruszenie stosunków wodnych na działkach nr 207/4 i 207/2 z udziałem właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Zatem już choćby z powyższego wynika, że wolą wnioskodawczyni było uruchomienie wszelkich możliwych postępowań przed kompetentnymi organami administracji publicznej, celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem na wskazanych nieruchomościach, w zakresie kompetencji tych organów, w tym wypadku w oparciu o przepisy prawa budowlanego przed organem nadzoru budowlanego. Wskazuje na to również treść wniosku skarżącej złożonego do organu nadzoru budowlanego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność podniesienia gruntu (zbadanie rzędnych terenu działek) w stosunku do rzędnych określonych na mapie planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]. Choć organy obu instancji nie uwzględniły tego wniosku, traktując go jako zbędny, to skarżąca na etapie postępowania międzyinstancyjnego zleciła indywidualnie uprawnionemu geodecie wykonanie nowych pomiarów. Dokument z nowych pomiarów z dnia 18 lutego 2013 r. wykonany przez firmę [...] (dokument prywatny) został przekazany do organu II instancji, jako załącznik nr 5 do odwołania. Z dokumentu tego wynika, że rzędne terenu działki 207/4 różnią się w stosunku do rzędnych naniesionych na mapie planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją pozwolenie na budowę nr 310/06, na podstawie której wybudowano budynek mieszkalny na działce nr 207/4 i wskazują na podniesienie terenu działki nr 207/4.

Zgodnie z art. 75 k.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem obowiązkiem organu II instancji było przeanalizowanie przedłożonego przez stronę dokumentu prywatnego i wyciagnięcie wniosków, czy dowód ten jest przydatny w sprawie, czy też nie jest dowodem wiarygodnym i ewentualnie z jakich przyczyn organ go nie uznaje. Takich ocen zabrakło całkowicie w rozważaniach organu odwoławczego, co niewątpliwie narusza przepis art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i w związku z art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ umorzył postępowania jako bezprzedmiotowe.

Natomiast rozważania organu II instancji ograniczyły się jedynie do oceny analizy projektu zagospodarowania terenu działki nr 207/4 zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu T. z dnia [...] r. (nr [...]) i porównania z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą załączoną do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego.

Wyniki tej analizy są całkowicie błędne, z tej to przyczyny, że uprawniony geodeta mgr inż. M. R. wykonujący inwentaryzację powykonawczą (w ramach firmy [...]) w ogóle nie mierzył rzędnych terenu działek, co wynika z treści tego dokumentu, zatwierdzonego dnia 30 stycznia 2008 r. przez geodetę powiatowego. Zatem użyta do celów inwentaryzacji mapka posiadała rzędne terenu takie, jakie wynikają z dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w T., czyli takie jakie naniesione są na mapkę planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją pozwolenie na budowę nr [...] z [...]r. Uprawniony geodeta dokonując inwentaryzacji powykonawczej naniósł na mapkę jedynie obiekty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] i sieci uzbrojenia terenu po zakończeniu budowy, co wynika z art. 43 prawa budowlanego i § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie ( Dz.U. Nr 25, poz. 133 ). Tak więc poza zakresem inwentaryzacji powykonawczej pozostały ewentualne zmiany dotyczące ewidencji gruntów (rzędne terenu).

Na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przedłożone zostały przez pełnomocnika skarżącej dalsze dokumenty (k.33-60 akt sądowych), które Sąd dopuścił jako dowody w sprawie na okoliczność podwyższenia terenu działki nr 207/4 w stosunku do działki nr 207/2 w związku z prowadzeniem prac budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...]r.

Z dokumentów tych wynika, że "granica pomiędzy działką nr 207/4, a działką nr 207/2 wykazuje największą zmianę wysokości(...) o wielkość 0,4 m przy jednoczesnym braku zmian wysokości terenu na działce nr 207/2."(k. 36 akt sądowych).

Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził należycie postępowania administracyjnego, a wydana decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe oparta została na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie usunął tych uchybień, do czego uprawnia go przepis art. 136 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że ingerencja organów nadzoru budowlanego dotycząca wykonania robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu działki nie jest wykluczona w sytuacji, gdy roboty budowlane powiązane są z wykonywaniem obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę wskazującym na zakres i sposób ich wykonania. Należy bowiem pamiętać, że roboty ziemne, polegające np. na niwelacji terenu można zakwalifikować jako roboty budowlane, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś obiektu budowlanego lub pracami związanymi z prowadzeniem budowy jakiegoś obiektu budowlanego.

W związku z tym w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązany będzie samodzielnie ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, czy i w jaki sposób doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz, czy ma to związek z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w obowiązujących przepisach.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się merytorycznie co do charakteru - jak to nazwał pełnomocnik skarżącej - "budowli ziemnej w postaci skarpy i murku oporowego", albowiem wydane decyzje nie były orzeczeniami wydanymi co do istoty sprawy, co oznacza, że dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego dokona właściwych ustaleń i w zależności od ich wyników dokona prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót i wyda właściwe rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z treści przepisu art. 152 p.p.s.a, zaś orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 tej ustawy, w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t.), uznając że są to koszty niezbędne do dochodzenia swych praw.