II SA/Kr 670/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 1 października 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w L. , zgłosił w stosunku do N.W. sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr nr [...] położonych w miejscowości J. , gmina J. , województwo [...] .

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 21 sierpnia 2012r. na dziennik podawczy PINB w L. wpłynęło zawiadomienie z dnia 11 sierpnia 2012 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, złożony przez inwestora N.W. (k-38, akt PINB) Do wniosku dołączono dokumenty: oświadczenie kierownika budowy (k-36, akt PINB) wraz z mapą z naniesionymi zmianami (k- 34-35, akt PINB), protokół odbioru przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z szambem (k- 33, akt PINB), protokół odbiorczy przyłącza wodociągowego (k-32, akt PINB), protokół odbiorczy instalacji C.O. wraz z kotłownią i kotłem węglowym (k-31, akt PINB), protokół odbiorczy instalacji wodno-kanalizacyjnej (k-30, akt PINB), oświadczenie o stanie technicznym instalacji elektrycznej (k-29, akt PINB), protokół z dokonania kontroli i sprawdzenia przewodów kominowych, dymowych i spalinowych (k- 28, akt PINB), protokół odbioru technicznego przyłącza wraz z odcinkiem sieci rozdzielczej (k-27, akt PINB), oświadczenie o poprawności wykonania przyłączanych urządzeń, instalacji lub sieci przyłącze elektryczne (k-25-26, akt PINB), protokół odbioru szamba (k-19-22, akt PINB), protokół z pomiarów stanu instalacji odgromowej (k-6-18, akt PINB), mapa inwentaryzacji powykonawczej (k-5, akt PINB), świadectwo charakterystyki energetycznej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (k- 1-4, akt PINB), dziennik budowy, dokumentacja związana z pozwoleniem na budowę wraz z projektem budowlanym. Następnie w dniu 14 września 2012 r. wpłynęły uzupełnione dokumenty: uzupełniający opis w zakresie zmiany wentylacji grawitacyjnej na wentylacje mechaniczną (k. 45-49, akt PINB), protokół pomiaru wentylacji mechanicznej (k. 44-45, akt PINB), zostało uzupełnione oświadczenie kierownika budowy oraz rysunki przedstawiające dokonane zmiany (k. 35-36, akt PINB).

Jednak w wyniku ustalenia przez organ, w jego ocenie, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego – zmiana trasy przyłącza energetycznego, lokalizacji zbiornika na nieczystości wraz z trasą przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz instalacja wentylacji mechanicznej w miejsce grawitacyjnej, uznał, iż wymagana jest decyzja o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył N.W. zarzucając, iż żadne z dostrzeżonych przez organ odstępstw nie stoi w sprzeczności z lokalnym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wpływa na bezpieczeństwo użytkowania budynku, a nawet zapewnia lepsze funkcjonowanie budynku (wentylacja). Dotyczy to też skutecznego spływu ścieków po odpowiednim nachyleniu rur kanalizacyjnych po tej samej działce. Natomiast na przebieg przyłącza energetycznego inwestor nie miał wpływu, ponieważ prace wykonane zostały pod nadzorem zakładu energetycznego.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 marca 2013r. znak: [...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki został we wnioskowanym kształcie zatwierdzony przez organ architektoniczno - budowlany. Z tego faktu wypływają istotne konsekwencje na gruncie przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie przez inwestorów zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz przyłącza energetycznego w innym miejscu niż ustalone w pozwoleniu na budowę zmienia zagospodarowanie terenu przedmiotowej działki inwestorów w sposób istotny. Zmiana lokalizacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe z uwagi na istniejący spadek terenu, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla dokonania odstępstwa, gdyż istnienie spadku w terenie winno być uwzględnione w fazie projektowej. Aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów na objętej wnioskiem działce miały zasadnicze znaczenie dla oceny dokonanego zgłoszenia. Powyższe oznacza, iż w stosunku do zrealizowanego obiektu zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, a stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego takiej okoliczności w pełni uzasadnia wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, gdyż przed zakończeniem tego postępowania nie można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył N.W. , zarzucając: naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane - art. 36a i art. 54 w związku z niewłaściwą wykładnią i zastosowaniem, naruszenie kpa - art. 7, art. 11, art. 107- w związku z ich niezastosowaniem przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazując, iż sporne odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter nieistotny, szczegółowo opisując charakter zastosowanych odstępstw. Nadto skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii pojęcia istotnego odstępstwa z art. 36a ustawy Prawo budowlane, w którym przyjęto pogląd, iż kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a samo odstąpienie od obmiarów ustalonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie musi automatycznie stanowić odstąpienia istotnego. Dodatkowo uzasadnienia organów obu instancji są w tym względzie lakoniczne, nierzetelne i nie przekonywujące o słuszności wydanego sprzeciwu. Nie wyczerpują one składników wymienionych w art. 107 § 3 kpa, ponieważ nie sporządzono adekwatnego do sprawy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ostatnim zarzutem jest w ocenie skarżącego niewłaściwie ustalony krąg stron postępowania, z uwagi na fakt, iż decyzja wnosząca sprzeciw wobec użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego powinna być również skierowana do A.W. , będącej zgodnie z pozwoleniem na budowę drugim z inwestorów. Wydana decyzja dotyczy bowiem jej interesu prawnego, kształtując wobec tej osoby, poprzez stwierdzenie naruszenia prawa, konsekwencje prawne oraz nowe obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z powodu naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy na naruszenie art. 54 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie przy zgłoszeniu przez organ sprzeciwu - A.W. jako drugiego z inwestorów, obok skarżącego N.W. . Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wykładnia literalna jak i systemowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis winien być inwestor. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot - jako uczestnik procesu inwestycyjnego - zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art. 54) bądź w formie decyzji (art. 55). Stanowisko takie wynika również z treści art. 56 ustawy, w którym wskazuje się na obowiązki inwestora jako tego podmiotu, na który nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a nadto art. 57 i art. 60 Prawa budowlanego, w którym wskazuje się na inwestora. A zatem nie może budzić wątpliwości, że obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy spoczywa na inwestorze. Pominięcie zatem A.W. przy zgłoszeniu sprzeciwu miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo ma to istotne znaczenie w kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż pominięty podmiot nie był traktowany jako strona w toczącym się postępowaniu zgłoszeniowym – a winien mieć prawo do przedstawienia wymaganej na żądanie dokumentacji projektowej oraz występować w trakcie postępowania odwoławczego, gdyż inaczej jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu są naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy, co zasadnie zarzucił skarżący, naruszyły także art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłową wykładnię w niniejszej sprawie pojęcia "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego" wskazanego w tym przepisie, co miało wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości iż to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za istotne odstąpienie, zależy od okoliczności sprawy i winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Jednocześnie jednak orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustalenia jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5, lecz obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w konkretnych okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. II SA/Kr 535/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 marca 2011 r., II SA/Go 915/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lipca 2008 r. II SA/Sz 416/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2008 r. II SA/Łd 271/08). Zatem kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W kontrolowanej sprawie jak wynika z analizy projektu budowlanego oraz dokumentacji powykonawczej, wybudowane przyłącze energetyczne oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej z osadnikiem na nieczystości były objęte treścią pozwolenia na budowę, a ponadto urządzenia techniczne wykonano na terenie tej samej nieruchomości gruntowej, na której zostały zamierzone, a także znajdują się w tym samym obszarze działki, w którym je zaplanowano. Nie mają przy tym znaczenia w stosunku do parametrów bryły budynku mieszkalnego, a zmiany dotyczą drobnych korekt ich przebiegu i lokalizacji, nie mając znaczenia dla zakresu objętego zagospodarowaniem terenu - w dalszym ciągu zakres (zawartość) zagospodarowania pozostaje niezmieniony, ponieważ wykonano te same elementy, które zatwierdzono w projekcie budowlanym. W zakresie wykonania zaś wentylacji mechanicznej zamiast grawitacyjnej – zmiana ma miejsce wewnątrz (w obrębie) budynku mieszkalnego. Nadto wszystkie te przedmiotowe urządzenia techniczne w żaden sposób nie naruszają interesu osób trzecich, stanowią bezpieczne rozwiązanie w użytkowaniu, będąc w zasadzie lepiej skonfigurowane funkcjonalnie. Nie sposób również zarzucić sprzeczności z przepisami, w tym warunkami technicznymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego w ocenie Sądu odstępstwa mają charakter odstępstw nieistotnych i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co zasadnie zarzucił skarżący.

Poza tym Sąd podziela także zarzut skarżącego w zakresie naruszenia przez organy art. 7, art. 11, art. 107 § 3 kpa poprzez brak ich zastosowania przy przyjmowaniu przez organy, iż w/w odstępstwa miały charakter odstępstw istotnych. Uzasadnienia organów obu instancji w tym względzie ograniczyły się bowiem do wskazania, iż kwestia istotnych odstępstw zależy od okoliczności konkretnej sprawy oraz do autorytarnego stwierdzenia takiego charakteru bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zatem przeciwnie do wskazanych w poprzednim akapicie wymogów w tym zakresie. Poza wskazaniem na art. 36a Prawa budowlanego organy nie przedstawiły żadnych rozważań i wyjaśnień tej kwestii, a zatem nie można uznać, że wyczerpały wymogi z art. 107 § 3 kpa. W zasadzie uniemożliwia to jakiekolwiek merytoryczne odniesienie skarżącego a także Sądu do przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwianiu zgłoszenia.

Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a.

Z racji materialnoprawnego charakteru terminu do zgłoszenia sprzeciwu, który już upłynął, przedstawianie organowi przez Sąd wskazań co dalszego postępowania jest bezcelowe.