I OSK 2223/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 10 lutego 2012 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. odrzucił skargę A. S. uznając, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wniósł skarżący A. S. oraz uczestniczka postępowania M. B. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 132/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wywodząc, że Sąd pierwszej instancji winien dokonać ustaleń, czy A. S. posiada interes prawny do wniesienia skargi. NSA podkreślił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2011 r. wobec tego Sąd pierwszej instancji powinien dokonać ustaleń, czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności wpisu danych w ewidencji gruntów.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie odrzucił skargę wniesioną przez A. S. Jak wskazał Sąd, z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wynika jednoznacznie, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego została oparta na kryterium interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Podkreślenia zatem wymaga, że skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków, a kończącym dane postępowanie administracyjne aktem (czynnością) lub bezczynnością organu.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji do wniesienia skargi przez A. S. na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków, co zresztą słusznie podkreślił Starosta w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, interesu prawnego, dającego prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze skarżącego w przedmiotowym postępowaniu nie może strona wnosząca skargę wyprowadzać z faktu zawarcia umowy dzierżawy. Posiadanie zależne nieruchomości (dzierżawa) przez A. S., nie dają podstawy do przyjęcia, że wynik przedmiotowego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. A. S. będący dzierżawcą (posiadaczem zależnym) gruntu należącego do M. B. może mieć jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie. Posiadanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania jakoby A. S. przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał związku między czynnością organu w powyższym zakresie, a chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym, indywidualnym interesem prawnym. W związku z powyższym skarga jest niedopuszczalna.

Na marginesie Sąd wyjaśnił, że co do zasady, w przypadku stwierdzenia braku legitymacji skargowej, wniesiona skarga podlega oddaleniu wyrokiem. Nie dotyczy to jednak sytuacji, kiedy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 227-228). Tak też jest w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła M. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14, 15 i 38 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 277 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne ustalenia stanu faktycznego,

- art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy,

- art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak należytego, rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, odwołując się do literatury przedmiotu, że dopuszczalność odrzucenia skargi powinna się ograniczać jedynie do przypadków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny. Sąd musi ustalić wystąpienie związku pomiędzy przepisem prawa a zaskarżonym działaniem organu administracji publicznej, co zazwyczaj wymaga rozpoznania skargi.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Starosta Bydgoski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569) przyjęto: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji".

Każdy podmiot, który twierdzi, że ma interes prawny we wniesieniu skargi może ją złożyć. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest jednocześnie zbadanie, czy rzeczywiście sprawa dotyczy interesu prawnego osoby, która wniosła skargę. Jeżeli brak interesu prawnego jest oczywisty – sąd powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Jeżeli natomiast występują wątpliwości w tej kwestii, wtedy sprawa powinna być skierowana na rozprawę. W przypadku, gdy sąd dojdzie do wniosku, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego składającego skargę – powinien skargę oddalić (tak: W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 81-82). Innymi słowy, tylko osoba posiadająca interes prawny może poszukiwać ochrony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W rezultacie, skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (tak: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 268). Taki pogląd wyrażono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 439/10, Lex nr 992577; uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; wyrok NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien był badać posiadanie w sprawie interesu prawnego przez składającego skargę A. S. w trakcie postępowania, podczas rozprawy, a ewentualne dojście przez Sąd do wniosku, że takiego interesu prawnego u skarżącego brak, skutkować powinno oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji skargowej, w formie wyroku. Zamiast tego Sąd, ustalając nieposiadanie przez wnoszącego skargę interesu prawnego – odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, w formie postanowienia. Tym samym za uzasadniony uznać należało, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Za całkowicie nietrafne uznać natomiast należy poczynione na marginesie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się, orzekając o odrzuceniu skargi A. S., zamiast o jej oddaleniu. W powołanym przez Sąd I instancji komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor wyraźnie stwierdza, przywołując w/w wyrok NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00, że brak legitymacji skargowej powinien skutkować oddaleniem skargi. Istotnie, dalej autor ten stwierdza, że oddalenie skargi nie może mieć miejsca, kiedy skargę wnosi podmiot nie mieszczący się w żadnej z kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. czy też ustaw samorządowych. Wskazuje przykładowo na radnego skarżącego akt nadzoru na działalnością jednostki samorządu terytorialnego (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 257-258). Innego tego rodzaju podmiotem może być organ I instancji skarżący decyzję wydaną przez organ II instancji. Są to zazwyczaj tego rodzaju podmioty, które co do zasady (a limine), nie mogą mieć interesu prawnego w sprawie – legitymacji skargowej. Osobną kategorię stanowią jednak podmioty, których legitymacja ma charakter formalny (prokurator, organizacja społeczna). W okolicznościach sprawy niniejszej, gdy skargę złożyła osoba fizyczna, której interes prawny – legitymacja skargowa, podlegała badaniu przez sąd administracyjny, nie można stwierdzić, że należy ona do podmiotów, które nie mieszczą się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Pogląd wyżej wskazanego autora komentarza do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma więc w tym zakresie, z oczywistych względów, zastosowania w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych w podstawach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zmierzających do wykazania, że skarżący posiada interes prawny w sprawie, ponieważ na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne, a ponadto naruszałoby również zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.