II SA/Ke 630/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Kielcach od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "wydobywaniu kopaliny pospolitej wapieni dewońskich "Skrzelczyce" (pole wschodnie) przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny wraz z jego wstępną obróbką, w miejscowości Skrzelczyce, gm. P., woj. świętokrzyskie", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności.

W dniu 5 kwietnia 2007 r. na wniosek skarżącej Spółki została wydana przez Wójta Gminy P. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na wydobywaniu wapieni dewońskich ze złoża Skrzelczyce (pole wschodnie). W punkcie 3. tej decyzji wskazano, że teren nią objęty znajduje się w granicach Chmielnicko – Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu będącego formą ochrony przyrody i określono miedzy innymi, że:

1/wydobycie wapieni może być prowadzone tylko w obszarze górniczym ustalonym koncesją dla złoża Skrzelczyce, w warstwie suchej, do rzędnej 230m n.p.m.;

2/przy planowaniu i prowadzeniu eksploatacji należy uwzględnić pasy ochronne od gruntów nie będących w posiadaniu wnioskodawcy,

3/urabianie wapieni ze złoża może być prowadzone tylko w sposób mechaniczny, bez użycia materiałów wybuchowych.

W dniu 14 maja 2008 r. wpłynął do Wójta Gminy P. wniosek o zmianę powyższej decyzji – jej punktu 3 ust. 3, poprzez nadanie mu brzmienia "urabianie wapieni ze złoża prowadzone będzie przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny. Następnie, w toku postępowania, w dniu 27 listopada 2009 r. (data wpływu do organu), Spółka zmodyfikowała swój wniosek, domagając się zmiany zapisu pkt.3 ust. 3 decyzji z 5 kwietnia 2007 r. poprzez nadanie mu brzmienia "urabianie wapieni ze złoża prowadzone będzie przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny wraz z jego wstępną przeróbką".

Po przeprowadzeniu postępowania o jakim mowa w art. 46 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) w brzmieniu obowiązującym do daty wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), dalej określanej w skrócie ustawą o u.i.o.ś., Wójt Gminy P. decyzją z 17 stycznia 2012 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez SKO w K. decyzją z 23 lipca 2012 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Wójt Gminy P. uzupełnił postępowanie dowodowe przeprowadzając między innymi dowód z opinii hydrogeologicznej w celu wyjaśnienia rozbieżności dotyczących wpływu odwodnienia złoża wapieni dewońskich na środowisko, sporządzonej przez biegłego F. K. i następnie w dniu 26 lutego 2013 r., wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia między innymi art. 56a ustawy Prawo ochrony środowiska, ponownie odmówił wydania na rzecz Spółki z o.o. [...] w Kielcach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej – wapieni dewońskich Skrzelczyce przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny wraz z jego wstępną przeróbką.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku z czterech powodów:

1/ w wyniku realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmiany stosunków wodnych, podczas, gdy rozporządzenie Nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionych krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 156, poz. 1950) kategorycznie zabrania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna, na co zwrócił uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska w postanowieniu z 2 czerwca 2011 r. oraz biegły w swojej opinii. Jak to bowiem wynika z opracowanych w 2009 r. dokumentacji hydrogeologicznych dotyczących złoża Skrzelczyce (jedna przez Zakład Usług studziennych – [...]), poziom wód podziemnych w rejonie kopalni układa się średnio na rzędnej 260 m n.p.m., więc wydobycie kopaliny poniżej tego poziomu – na planowanych przez inwestora poziomach eksploatacyjnych 245 m n.p.m. oraz 230 m n.p.m. będzie się odbywało w złożu zawodnionym, a więc będzie wymagało wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym oba opracowania wskazują na znaczącą modyfikację stosunków wodnych w przypadku realizacji przedsięwzięcia i na zasięg leja depresji przy eksploatacji na poziomie 245 m. n.p.m. do 360 metrów od granic kopalni, przy obszarze zasilania 104 ha, a na poziomie 230 m. n.p.m. do 784 m od granic kopalni, przy obszarze zasilania 327 ha. Zgodnie z wnioskami zamieszczonymi w obu dokumentacjach, w wyniku eksploatacji kopalni zostaną zaburzone stosunki wodne rejonu w dewońskim poziomie wodonośnym. Pod koniec eksploatacji poziomu 245 m n.p.m. w zasięgu leja depresji znajdą się małe cieki powierzchniowe, dopływy rzeki Pierzchnianki, natomiast pod koniec eksploatacji poziomu 230 m n.p.m. w zasięgu leja depresji znajdzie się rzeka Pierzchnianka z jej dopływami, studnia nr 5 w Skrzelczycach, staw i mokradła w rejonie wsi Skrzelczyce.

2/ wpływ odwodnienia na każdym stopniu eksploatacji wykroczy poza projektowany zasięg terenu górniczego, w związku z czym nie jest możliwe spełnienie wymogu zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 czerwca 2011 r., uzgadniającego warunki przedsięwzięcia, a mianowicie, że "dopuszcza się eksploatację i odwodnienie złoża do rzędnej 230 m n.p.m., z tym, że granice leja depresji zawarte będą w zasięgu wyznaczonego terenu górniczego "Skrzelczyce 1".

Organ wskazał tu, że w rozdziale VII raportu warunki hydrogeologiczne zostały opisane inaczej niż w dokumentacjach hydrologicznych z 2009 r. Mianowicie, że z uwagi na istniejący uskok oddzielający utwory triasowe od dewońskich, lej depresji przy eksploatacji do rzędnej 245 m n.p.m. będzie miał zasięg ok. 150 metrów od konturu wyrobiska kopalni – przy obszarze zasilania 35 ha, natomiast przy eksploatacji do rzędnej 230 m n.p.m. zasięg zwiększy się do około 300 – 400 metrów – przy obszarze zasilania 115 ha oraz, że na poziomie eksploatacyjnym 245 m n.p.m. ewentualne wpływy odwodnienia kopalni na środowisko wodne praktycznie nie będą występować, a na poziomie 230 m n.p.m. wydaje się, że nie wystąpią praktycznie istotne zmiany warunków wodnych. Ponieważ jednak autorzy tej części raportu nie odnieśli się do przyjętej przez organ w 2009 r. dokumentacji hydrogeologicznej, wskazującej na 2-3 razy większy zasięg leja, a ponadto w samym raporcie istnieją rozbieżności, bowiem w jego rozdziale XIII, obszar zasięgu leja został określony na 104 ha (przy poziomie eksploatacji 245 m n.p.m.) oraz 327 ha (przy poziomie 230 m n.p.m.), został dopuszczony dowód z opinii hydrogeologicznej dr. F. K., który zgodził się z metodyką obliczania zasięgu leja depresji i przyjętych parametrów w dokumentacji z 2009 r., która została sporządzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologicznej i geologiczno – inżynierskie (DZ. U. Nr 201, poz. 1673). Biegły F. K. zasięg leja depresji określił na 450 metrów - przy eksploatacji na poziomie 245 m n.p.m. oraz 980 metrów - na poziomie 230 m n.p.m.

3/ brak zgody stron postępowania na zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa (między innymi N. O., L. B.– W. i Z. b. – właścicieli działki nr [...], J. i P. małżonków P., R. O. – właściciela działki nr [...], J. M., J. M., Z. P., S. P., M. M., M. K., J. D., S. D., A. T.),

4/ sprzeciw mieszkańców miejscowości Skrzelczyce, przejawiający się w zaskarżaniu decyzji, postanowień, odwołaniach, protestach, petycjach i pismach wpływających do organu w trakcie trwania postępowania.

Ponadto organ ten podkreślił, że aktualna koncesja oraz decyzja środowiskowa pozwala Inwestorowi wydobywać kopalinę tylko w warstwie suchej. Możliwość eksploatacji kopalni do poziomu zwierciadła wody czyni bezzasadnym wniosek o zmianę sposobu urabiania wapieni przy użyciu materiałów wybuchowych. Zgodnie z raportem dla aktualnych poziomów eksploatacyjnych tj. 262 m n.p.m. będą zastosowane mechaniczne metody urabiania, gdyż zastosowanie techniki strzałowej otworami zwykłymi nie jest możliwe z uwagi na zasięg oddziaływania tego typu robót strzałowych >200 m.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 77 i 80 kpa, albowiem jej zdaniem żaden z dowodów przyjętych za podstawę odmowy wydania decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że nie jest możliwe spełnienie wymogu zawartego w postanowieniu RDOŚ z 2 czerwca 2011 r., uzgadniającego warunki przedsięwzięcia. Skarżąca zakwestionowała przyjęcie przez organ, że jedynym wiarygodnym dokumentem przy rozstrzyganiu sprawy jest dokumentacja hydrologiczna przyjęta do zasobów archiwalnych, pomimo, że dokumentacja ta została sporządzona na zlecenie spółki i podlega ona aktualizacji. Taką też wstępną aktualizacją jest opinia J. M. i M. C., będąca częścią raportu złożonego w toku postępowania, która zdaniem odwołującej się jest wystarczająca na etapie toczącego się postępowania w spawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie jest natomiast takim dowodem opinia F. K. (która nota bene została przez organ potraktowana wybiórczo); zdaniem skarżącej opinia ta jest dokumentem zbytecznym w niniejszym postępowaniu, albowiem niezbędny, wystarczający materiał dowodowy był już w posiadaniu organu na wcześniejszym etapie postępowania. Skarżąca podkreśliła, że szczególne kompetencje RDOŚ w zakresie uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia powodują, że nie wolno zignorować postanowienia wydanego przez ten organ poprzez lakoniczną wzmiankę o rzekomej niezgodności tego postanowienia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wójt postanowieniem tym jest związany. "Jeżeli jakiś stan faktyczny istnieje, a jego interpretacja może być różna, to należy podjąć i skoncentrować się na takich działaniach, aby bezpieczne było środowisko, bez względu na to, która interpretacja naukowa nie zostałaby uwzględniona. RDOŚ zajął stanowisko właściwej kontroli nad przyszłymi działaniami inwestycyjnymi w świetle ochrony środowiska. RDOŚ nałożył na wnioskodawcę (inwestora) reżim w zakresie monitoringu środowiska, zachowania "ostrożności" przy udostępnianiu kolejnych poziomów eksploatacyjnych itp., od czego uzależnionych jest dalszy rozwój kopalni. Ta kwestia nie została dostrzeżona przez organ. W dalszej części odwołania jego autor skoncentrował się na kwestionowaniu prawidłowości opinii F. K. odnośnie zasięgu leja depresyjnego i jego wpływu na środowisko. Podniósł także, że protesty mieszkańców zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko oraz w postanowieniu RDOŚ. Przyjęcie przez organ protestów jako postawę odmowy wydania decyzji, bez odniesienia się do raportu i postanowienia, wskazuje na lekceważenie reguł dowodowych określonych w kpa.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o u.i.o.ś., do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei zgodnie z art. 56a ustawy o ochronie środowiska, do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowane przedsięwzięcie związane z wydobywaniem kopaliny, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami), zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Dalej organ wskazał, że pozytywna decyzja o jakiej mowa w art. 46 ustawy prawo ochrony środowiska może być wydana tylko wówczas, gdy realizacja przedsięwzięcia na danym terenie jest dopuszczalna, to znaczy nie zakazują jej przepisy odrębne. Dlatego też przypadków określonych w art. 56 ustawy prawo ochrony środowiska nie można traktować jako katalogu zamkniętego. Dalej Kolegium wskazało, że okolicznością niesporną jest to, że obszar przedsięwzięcia w większości znajduje się na terenie Chmielnicko – Szydłowskiego Obszaru Chronionego, a północna cześć złoża na terenie Cisowsko – Orłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie zaś z § 4 pkt 4 rozporządzenia nr 98/2005 Wojewody Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Święt. 2005.156.1950) oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia Nr 80/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z 14 lipca 2005 r., na terenach tych obszarów zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Powołane rozporządzenia stanowią akty prawa miejscowego i stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i o podziale zadań administracji publicznej w województwie, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że proponowana zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegać miałaby na umożliwieniu wnioskodawcy urabiania wapieni ze złoża przy użyciu materiałów wybuchowych oraz eksploatację złoża poniżej naturalnego zwierciadła wód podziemnych, to jest na poziomie 245 i 230 m n.p.m. Zgodnie z przedłożonym przez inwestora w dniu 1 czerwca 2010 r. raportem oddziaływania na środowisko, eksploatacja do rzędnej 245 m n.p.m. wymagać będzie odwodnienia, gdyż rzędna ta znajduje się 15 metrów poniżej zwierciadła wód podziemnych, lej depresji obejmie swym zasięgiem obszar o powierzchni ok. 58-60 ha, na który składają się projektowane wyrobiskom kopalni, zajmujące ok. 4 ha, a w dalszej przyszłości ok. 25 ha oraz strefa samego leja obejmująca obszar o zasięgu 150 – 200 metrów od granicy wyrobiska i ok. 400 – 600 metrów od dopływu cieku w kierunku na wschód rzeki Pierzchnianki i ok. 200 – 250 metrów od koryta cieku biorącego swój początek w Skrzelczycach. Autorzy raportu wskazali, że z uwagi na niewielki zasięg leja oraz maksymalne obniżenie zwierciadła wody o 15 metrów nie wystąpią osiadanie powierzchni terenu oraz "niekorzystne szkody w zakresie wegetacji roślin drzewostanu leśnego". Jednakże należy mieć na względnie, że po wyeksploatowaniu złoża, wyrobisko odkrywkowe zostanie zatopione do rzędnej około 260 metrów, a w jego obrębie powstanie zbiornik wodny. Z kolei eksploatacja kopalni na poziomie 230 metrów będzie prowadzona na głębokości około 30 metrów poniżej zwierciadła wód podziemnych. Lej depresji kopalni będzie obejmował obszar ok. 110 – 115 ha. Dojdzie do ograniczenia wielkości zasobów studni nr 11 wykonanej dla potrzeb kopalni i do obniżenia zwierciadła wód podziemnych do 30 metrów oraz ograniczenia miąższości słupa wody do około 20 metrów (w stosunku do 52 metrów stwierdzanych obecnie). Z treści opisowej raportu wynika, że utworzenie lejów depresyjnych spowoduje zmianę stosunków wodnych na danym terenie, aczkolwiek nie będą one prawdopodobnie wpływać niekorzystnie na obszar analizowany. W wyniku projektowanej eksploatacji kopalni poprzez wydobywanie kopaliny poniżej lustra wody dojdzie do ingerencji w zasoby wód podziemnych. Autorzy raportu wskazują bowiem, że skierowanie wód z odwadniania kopalni nastąpi do najbliższych cieków powierzchniowych, a po wyeksploatowaniu złoża odwadnianie kopalni zostanie zatrzymane i wyrobisko zostanie zatopione, a w jego obrębie powstanie zbiornik wodny. W wyniku eksploatacji kopalni zostaną zatem zaburzone stosunku wodne rejonu w dewońskim poziomie wodonośnym, w zasięgu leja znajdą się małe cieki powierzchniowe (przy eksploatacji na poziomie 245 m n.p.m.) i rzeka Pierzchnianka z dopływami, studnia nr 5 w Skrzelczycach, staw i mokradła w rejonie wsi Skrzelczyce przy poziomie 230 m n.p.m.). Organ pokreślił, że każda ingerencja polegająca na antropogenicznej zmianie głębokości zwierciadła wód podziemnych zmienia stosunki wodne. Natomiast odrębną kwestią jest to, czy ma to niekorzystny pływ na stan środowiska, w tym na powierzchniowe wody, a jeżeli tak, to jaki jest stopień tego wpływu. O wydaniu pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji nie może przesądzać stanowisko zawarte w doręczonym organowi w dniu 1 czerwca 2011 r. raporcie, z którego wynika, że eksploatacja złóż nie doprowadzi do istotnych zmian warunków wodnych. Przepisy prawa zakazują bowiem jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych, bez względu na to, czy ma to niekorzystny wpływ na stan środowiska.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, Spółka z o.o. [...] z siedzibą w Kielcach zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 kpa, art. 138 oraz art. 56 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z przepisami rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego nr 85/2005 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu oraz rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego nr 80/2005 w sprawie Cisowsko – Orłowskiego obszaru chronionego krajobrazu.

Autor skargi wskazał, że organy obu instancji naruszyły przepisy poprzez niewłaściwe ustalenie faktyczne oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego, zaś w przypadku organu II instancji poprzez brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym twierdzeń i zarzutów skarżącego. Zarzucił, że w ramach postępowania odwoławczego Kolegium mogło dokonywać ustaleń odmiennych niż organ I instancji i mogło odmiennie ocenić materiał dowodowy, nie zawężając go tylko do zatwierdzenia decyzji Wójta Gminy P. Dalej zarzucono, że organ I instancji oceniając materiał dowodowy nie wskazał, dlaczego nie dał wiary dowodom przedstawionym przez skarżącą i dlaczego jego zdaniem brak jest stanowiska RDOŚ w zakresie wpływu przedsięwzięcia na wody podziemne i powierzchniowe. Żaden z dowodów nie daje podstaw do przyjęcia, że nie jest możliwe spełnienie wymogu zawartego w postanowieniu RDOŚ z 2 czerwca 2011 r., uzgadniającego warunki przedsięwzięcia. Niezrozumiałe jest z jakich względów organ I instancji wskazuje dokumentację hydrogeologiczną przyjętą do zasobów archiwalnych jako jedyny wiarygodny dla niego dokument przy rozstrzyganiu sprawy, skoro jest to dokumentacja sporządzona na zlecenie wnioskodawcy i podlega ona aktualizacji, a taką wstępną aktualizacją jest opinia J. M. i M. C., będącą częścią raportu. Nie jest takim dowodem opinia F. K., gdyż opinia ta jest dokumentem zbytecznym w niniejszym postępowaniu, albowiem materiał dowodowy niezbędny, a zarazem wystarczający do rozstrzygnięcia wniosku znajdował się w posiadaniu organu już na wcześniejszym etapie postępowania. Autor skargi podkreślił, że nadrzędnym celem postępowań w sprawie wydania decyzji środowiskowych jest wypracowanie takich warunków realizacji przedsięwzięć, aby spełniona została norma chroniąca dobro, jakim jest ochrona środowiska naturalnego. Dla realizacji tego celu ustawodawca powołał RODŚ, nadając mu szczególne kompetencje w zakresie uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięć. Nie wolno więc ignorować postanowienia tego organu poprzez lakoniczną wzmiankę o rzekomej niezgodności tego stanowisk z materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, organ wydający decyzję środowiskową może oprzeć swoje stanowisko (w tym wypadku odmowne) o zapisy miejscowego planu, jeżeli taki istnieje albo o stanowisko Inspekcji Sanitarnej, albo wydać decyzję odmowną w przypadku nieuzgodnienia przez RDOŚ. Ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek innych dodatkowych możliwości. Wójt, wobec brzmienia przepisów, jest związany postanowieniem RDOŚ, a co więcej postanowienia zawarte w uzgodnieniu muszą się znaleźć w decyzji organu. Dalej autor skargo odniósł się merytorycznie do argumentów powołanych przez organ I instancji, wskazując, dlaczego jego zdaniem dokumentacja hydrologiczna oraz opinia biegłego F. K. w zakresie, w jakim ustalają zasięg leja depresji, są błędne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło wydania nowej decyzji, ale zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 5 kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a dokładnie jej punktu 3 ust. (czy też podpunktu) 3 w zakresie opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia. Należy domniemywać, że organ I instancji sugerując się treścią art. 56a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sentencji swojego rozstrzygnięcia wskazał, że odmawia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zamiast, że odmawia zmiany decyzji ostatecznej z dnia 5 kwietnia 2007 r. w zakresie objętym żądaniem. Tym niemniej, mimo tej nieprawidłowości sentencji decyzji organu I instancji, nie może budzić żadnych wątpliwości, że organ ten odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej wydanej w dniu 5 kwietnia 2007 r.

Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji. O ile bowiem możliwość odmowy wydania przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ograniczona do określonych sytuacji, o tyle możliwość odmowy jej zmiany nie ogranicza się, wbrew twierdzeniom skargi, do sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem bądź nie zostało uzgodnione pozytywnie z organami. Do zmiany bowiem takiej decyzji ma zastosowanie, oprócz przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska – stosownie do art. 56 a tej ustawy, także art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z 7 lutego 2013 r. w sprawie II OSK 2368/12 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych): "Analizując treść art.56a należy zwrócić uwagę, że przepis ten odnosił się do merytorycznych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym słowem zarówno wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poddane zostało tym samym wymogom materialnoprawnym, takie rozwiązanie zapobiegać ma ewentualnemu obchodzeniu prawa. Natomiast zarówno art. 56a ustawy jak i żaden inny przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nie regulował z punktu widzenia proceduralnego trybu w jakim może być zmieniona ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W takich okolicznościach zasadnie wskazywano, że zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być dokonana w trybie określonym zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być dokonana w trybie art.155 k.p.a., wówczas gdy były spełnione określone przesłanki materialnoprawne ( art.56a ustawy)".

Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy o u.i.o.ś., dlatego też prawidłowo, stosownie do jej art. 153, było ono prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w ich brzmieniu obowiązującym do daty wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dlatego też, zdaniem Sądu, do tego postępowania nie może mieć zastosowania art. 8 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804), zgodnie z którym do zmian decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepisy ustawy z 21 maja 2010 nie zmieniły bowiem przepisów przejściowych, wprowadzających ustawę o u.i.o.ś., w tym w szczególności jej art. 153. W ocenie Sądu zacytowany art. 8 ustawy z 21 maja 2010 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy o u.i.o.ś. W związku z tym w sprawie nie miał zastosowania art. 87 ustawy o u.i.o.ś. w brzmieniu nadanym powołaną wyżej ustawą z 21 maja 2010r., zgodnie z którym "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach".

W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że fakt wprowadzenia ustawą z 21 maja 2010r. art. 87 ustawy o u.i.o.ś. w brzmieniu wyżej zacytowanym, nie oznacza, że wcześniej do zmiany decyzji czy to na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska czy też na podstawie ustawy o u.i.o.ś. nie miał zastosowania art. 155 kpa. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 2368/12

"... przedstawionej oceny stanu prawnego nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, zgodnie z którą dopiero wejście w życie w dniu 15 listopada 2008r. ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a konkretnie art.87 tej ustawy zawiera podstawę do stosowania art.155 k.p.a. w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (...) W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 87 w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 20 lipca 2010r., (...). Odnosząc się zaś do tego argumentu należy zwrócić uwagę, że art. 87 ustawy nie odsyła tylko do odpowiedniego stosowania art.155 k.p.a., ale modyfikuje zakres stosowania art.155 k.p.a. stanowiąc, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( lub podmiot na którego została przeniesiona decyzja ). W orzecznictwie na gruncie postanowień art. 155 k.p.a. zwraca się uwagę na to, że "Jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego dotyczyć ma zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron z udziałem, których została wydana decyzja ostateczna" (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, LEX nr 337475). Z poglądu tego wynika więc, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji powinny uczestniczyć wszystkie strony biorące udział w pierwotnym postępowaniu (oczywiście z uwzględnieniem zmian podmiotowych, jakie w tym czasie zaistniały). Oznacza to, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodę na takie działanie powinny zgodnie wyrazić wszystkie strony uczestniczące w postępowaniu. Stąd też tak istotną rolę odgrywa przepis art. 87 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 20 lipca 2010r., na podstawie którego w przypadku prowadzonego postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych wymagana na podstawie art.155 k.p.a. wymóg zgody stron został ograniczony do zgody strony która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( lub podmiotu na rzecz którego została przeniesiona decyzja ), natomiast z art. 87 nie można wyprowadzać wniosku, że przepis ten wprowadził dopiero samą możliwość stosowania art.155 k.p.a. jako trybu zmiany decyzji".

Przenosząc powyższe rozważania i wynikające z nich wnioski do niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji, znaczna część stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyraziła zgody na zmianę ostatecznej decyzji z dnia 5 kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, więc już w zasadzie sama ta okoliczność uniemożliwiała uwzględnienie złożonego w dniu 14 maja 2008 r. wniosku o zmianę tej decyzji - jej punktu 3 ust. (podpunktu) 3. Po drugie, skoro jedną z przesłanek uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa jest istnienie interesu społecznego, jak najbardziej uzasadnione było odwołanie się przez organ do faktu, że zmiana decyzji w żądany sposób budzi społeczne protesty, a co za tym idzie, że interes społeczny za taką zmianą nie przemawia. Art. 155 kpa uzależnia również możliwość zmiany decyzji od tego, aby nie sprzeciwiały się jej przepisy szczególne. Okolicznością bezsporną jest to, że kopalnia położona jest na terenie Chmielnicko – Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego to obszaru w § 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego z 14 lipca 2005 r., wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.627), wprowadzono przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka. Okolicznością niesporną jest to, że urabianie wapieni ze złoża przy użyciu materiałów wybuchowych na poziomie 245 metrów n.p.m. spowoduje obniżenie poziomu wód podziemnych o około 15 metrów, a na poziomie 230 m n.p.m. o dalsze 15 metrów. Niesporne bowiem jest to, że na tym terenie warstwa wodonośna występuje na poziomie ok. 260 metrów n.p.m. Już tylko z tych względów za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, że zmiana sposobu urabiania kamieni i stosowanie materiałów wybuchowych spowoduje zmianę stosunków wodnych. Spór między skarżącą a organami sprowadza się do zasięgu, w jakim ta zmiana stosunków wodnych nastąpi, a dodatkowo, zdaniem skarżącej, samo spowodowanie zmiany stosunków wodnych, o ile nie będzie to miało negatywnego wpływu na środowisko nie powinno stanowić negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej zmianę decyzji. Odnośnie tego ostatniego zarzutu, w zasadzie Sąd zgadza się, że samo naruszenie stosunków wodnych bez jednoczesnego wykazania, że będzie ono negatywnie oddziaływać na środowisko, nie uzasadniałoby wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Jak bowiem wskazał NSA w swoim wyroku z dnia 6 września 2012 r. sygn. II OSK 217/12 "zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez konstytucyjną wykładnię tych przepisów".

Jednakże jeszcze raz podkreślić należy, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją dotyczyła zmiany ostatecznej decyzji, na którą to zmianę strony nie wyraziły zgody. Ponadto, co również wymaga podkreślenia, w punkcie 3 ust.(podpunkcie)1 decyzji z 5 kwietnia 2007 r. został zawarty warunek, że wydobycie wapieni może być prowadzone tylko w warstwie suchej. Uwzględnienie wniosku prowadziłoby do sytuacji, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach po jej zmianie zgodnie z żądaniem byłaby wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony pozostałby w niej wymóg wydobycia wapieni w warstwie suchej, z drugiej zaś strony, dopuszczałaby ona używanie metody, skutkującej koniecznością prowadzenia wydobycia poniżej istniejącej obecnie na rzędnej 260 m n.p.m. warstwy wodonośnej, a więc w warstwie zawodnionej.

Niezasadny jest zarzut skarżącej Spółki, że organ nie powinien dopuszczać dowodu z opinii biegłego, gdyż dysponował wystarczającą dokumentacją, pozwalającą na wydanie korzystnej dla skarżącego decyzji. O ile w sytuacji braku zgody stron na zmianę decyzji, można zgodzić się z tym, że dopuszczanie dowodu z opinii biegłego było zbędne, o tyle nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wcześniej przedstawione przez skarżącą dokumenty w sposób jednoznaczny przedstawiały zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, polegającego na wydobywaniu wapieni przy zastosowaniu materiałów wybuchowych. Przede wszystkim podkreślić należy istotną różnicę pomiędzy wnioskami wynikającymi z dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonej w 2009 r., a wnioskami raportu odnośnie zasięgu leja depresji, a więc określenia terenu, na którym na skutek działalności polegającej na prowadzeniu wydobycia wapieni przy użyciu materiałów wybuchowych dojdzie do obniżenia poziomu wód podziemnych kolejno o około 15 metrów – przy prowadzeniu wydobycia na wysokości 245 m n.p.m. i o około 30 metrów – przy pracach prowadzonych na rzędnej 230 m n.p.m. Tak więc przy rozważaniu, czy zachodzą podstawy do zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa i art. 56 a ustawy Prawo ochrony środowiska organ mógł uznać za uzasadnione uzupełnienie materiału dowodowego. Złożona przez biegłego opinia potwierdziła, że zasięg leja depresji znacznie wykroczy poza teren kopalni. Tymczasem w postanowieniu z 2 czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w pkt. II lit. b ppkt 5 zastrzegł, że dopuszcza się eksploatację i odwodnienie złoża do rzędnej 230 m n.p.m., z tym, że granice leja depresji zawarte będą w zasięgu wyznaczonego terenu górniczego "Skrzelczyce 1" . Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, w ocenie Sądu prawidłowo Wójt Gminy P. odmówił zmiany decyzji z dnia 5 kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Mimo, że sama sentencja tej decyzji została wydana z naruszenie art. 107 § 1 kpa, albowiem nie została ona prawidłowo sformułowana, o czym była mowa na wstępie rozważań, to w ocenie Sądu naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z kolei jeśli chodzi o decyzję organu II instancji, ona także została wydana z naruszeniem art. 107 kpa, bowiem Kolegium w zasadzie ograniczyło swoje rozważania do zarzutów odwołania. Skoro jednak samo rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję tę utrzymało w mocy, naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).