II SA/Gl 510/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta W. zatwierdził podział dwóch nieruchomości, w tym stanowiącej własność J. M. pgr 1, objętej KW [...]. Parcela ta została podzielona na pgr nr 3 o pow. 0, 2470 ha i prg nr 4 o pow. 0,0308 ha. Z uwagi, że nowo wydzielona pgr 4 stanowiła zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "teren lasów", a także, iż jej wydzielenie miało na celu poprawę warunków użytkowania sąsiedniej pgr 2, organ działając na podstawie dyspozycji art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) ustalił w tej decyzji sześciomiesięczny termin przeniesienia prawa własności wydzielonej działki pgr 4 liczony od dnia uzyskania ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział.

Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta W. powołując się na art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie opisanej na wstępie decyzji wskazując, że w wyznaczonym terminie nie doszło do zawarcia umowy notarialnej przenoszącej na właściciela parceli pgr 2 prawa własności pgr 4, a termin do zawarcia takiej umowy upłynął w dniu [...] r.

W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ ten stwierdził, że w sprawie rozważenia wymaga czy ustanowiony w decyzji zatwierdzającej podział sześciomiesięczny termin do przeniesienia prawa własności pgr 4 stanowił zastrzeżenie dopełnienia przez stronę warunku czy też zastrzeżenie dopełnienia przez stronę czynności, o jakich jest mowa w art. 162 § 2 k.p.a. Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organ ten uzasadnił także tym, że zawarte w decyzji Burmistrza Miasta W. zastrzeżenie dotyczące terminu przeniesienia prawa własności odnosiło się tylko działki pgr 4, którą wydzielono z pgr 1, a decyzją zatwierdzającą podział objęta była także nieruchomość innych właścicieli składająca się z pgr 5 i 6.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji nr [...] dnia [...] r. w części dotyczącej podziału pgr 1 W punkcie 2 sentencji tej decyzji stwierdził , że pozostała część decyzji z dnia [...] r. zatwierdzająca podział nieruchomości składającej się z pgr 5 i 6 pozostaje nienaruszona. W podstawie prawnej orzeczenia Burmistrz W. wskazał art. 104 i art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. W uzasadnieniu organ odniósł się do zalecenia zawartego w decyzji kasacyjnej SKO dotyczącego zasadności zastosowania w sprawie unormowania zawartego w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, że przepis art. 93 ust.2a u.g.n. jest "przepisem warunkowym", bowiem od spełnienia wskazanego w nim warunku, jakim jest wykonanie zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości uzależnione jest powstanie skutków prawnych decyzji zatwierdzającej podział.

W odwołaniu od tej decyzji J. M. domagał się uchylenia punktu 1 decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bądź o zmianę punktu 1 decyzji i przywrócenie terminu do zawarcia umowy notarialnej, bowiem niedotrzymanie terminu do zawarcia tej umowy powstało z przyczyn obiektywnych. W uzasadnieniu wnoszący odwołanie powtórzył argumentację zawartą w jego odwołaniu od poprzednio wydanej w sprawie decyzji Burmistrza Miasta W. wskazując, że nie dotrzymał terminu do zawarcia umowy przenoszącej własność części podzielonej nieruchomości z powodu poważnej choroby oraz odbywanej przez niego rehabilitacji, a także w związku z pozbawieniem wolności osoby mającej nabyć działkę pgr 4.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy ostatnio wskazaną decyzję Burmistrza Miasta W.. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 93 ust. 2a u.g.n., stwierdzając, że brzmienie tego przepisu dowodzi, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości rolnej bądź leśnej polegająca na wydzieleniu działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest decyzją warunkową. Decyzja Burmistrza Miasta W. zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem [...] r. (?), a do tego dnia odwołujący się nie dopełnił zawartego w niej warunku i nie przeniósł własności wydzielonej działki pgr 4 na rzez właściciela sąsiedniej nieruchomości w celu jej powiększenia. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Burmistrz Miasta W. zasadnie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o wygaśnięciu swojej decyzji w części zatwierdzającej podział pgr 1 i należało utrzymać tę decyzję w mocy. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii przywrócenia terminu do zawarcia umowy notarialnej mającej za przedmiot zbycie pgr 4 Kolegium stwierdziło, że niezależnie od okoliczności, które spowodowały niedopełnienie tego warunku termin do jego dopełnienia nie może zostać przedłużony. Z przepisu art. 93 ust. 2 jednoznacznie bowiem wynika, że termin do dopełnienia warunku nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. M. domagając się jej uchylenia. Wskazał, że jego zdaniem zaskarżona decyzja jest niesłuszna. Zarzucił, że wbrew stanowisku Kolegium nie wnosił o przedłużenie terminu do zawarcia umowy notarialnej lecz o jego przywrócenie z uwagi na pobyt w szpitalu i rekonwalescencję oraz to, że nabywca był w tym czasie pozbawiony wolności. Wskazane przyczyny niedochowania terminu miały charakter obiektywny, niezależny i niezawiniony przez niego. W przekonaniu skarżącego niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowodowane zostało utożsamieniem instytucji przywrócenia terminu z jego przedłużeniem.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że w ustanowiony w art. 93 ust. 2a u.g.n. termin do przeniesienia prawa własności nieruchomości nie może zostać ani przedłużony, ani przywrócony, bo po bezskutecznym jego upływie wygasa uprawnienie strony do przeniesienia prawa własności. Wygaśnięcie tego uprawnienia jest bezwzględnie wiążące dla stron i organów powołanych do dokonania czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie był jednak – stosownie do w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) - związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną i dostrzeżone przez siebie naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu.

Kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji rozpocząć należy od analizy treści art. 93 ust. 2a u.g.n. Zgodnie tym przepisem podział nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stosując się do tego unormowania Burmistrz Miasta W. w decyzji z dnia [...] r., którą zatwierdził m.in. podział parceli 1 ustalił 6 miesięczny termin do przeniesienia prawa własności wydzielonej pgr 4 liczony od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Powstała w wyniku zatwierdzonego podziału pgr 4, o pow. 0,0308 ha w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiła bowiem "teren lasów", a wydzielono ją z przeznaczeniem na poprawę warunków użytkowania nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako pgr 2.

Bezsporne jest, że wyznaczony przez Burmistrza W. 6 miesięczny termin do przeniesienia na właściciela sąsiedniej parceli prawa własności pgr 4 nie został dotrzymany. W ocenie Sądu organy obu instancji stwierdzając wygaśnięcie części decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. błędnie jednak uznały, że niedopełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie czynności przeniesienia prawa własności działki wydzielonej w wyniku zatwierdzonego podziału wypełniało przesłankę wskazaną w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Stwierdzając w oparciu o unormowanie zamieszczone w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. organy nieprawidłowo uznały, że decyzja ta miała charakter warunkowy. Organy te nie rozważyły też czy wygasła ona w wyniku wystąpienia warunku rozwiązującego czy też zawieszającego, aczkolwiek z treści uzasadnienia kontrolowanych decyzji należałoby wnosić, że w grę tutaj wchodził warunek rozwiązujący. Stanowisko takie nie mogło jednak zostać zaakceptowane przez Sąd. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 93 ust. 2a u.g.n. użył co prawda zwrotu "pod warunkiem" to jednakowoż nie ograniczył w przyszłości mocy wiążącej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości w zależności od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek rozwiązujący) ani też nie uzależnił początku obowiązywania tej decyzji od zaistnienia takiego niepewnego i przyszłego zdarzenia (warunek zawieszający).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. ogranicza dopuszczalność dokonywania ewidencyjnych podziałów nieruchomości rolnych i leśnych, lecz ograniczenie to nie dotyczy wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tylko polega na ograniczeniu zbywania wydzielanych działek rolnych i leśnych o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha do przypadków wskazanych w tym przepisie. W związku z tym na skutek wprowadzonego ograniczenia może być wydana decyzja o zatwierdzeniu podziału i dokonany ewidencyjny podział nieruchomości, ale powstałe w wyniku podziału działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha mogą zostać zbyte tylko na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej. Zatem działki takie nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami, co zapobiegać ma zbytniemu rozdrabnianiu nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., I SA/Wa 62/08, LEX nr 518808 oraz E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013 ).

Autorka cytowanego wyżej Komentarza wskazuje, że w przypadku wydania decyzji opartej na art. 93 ust. 2a u.g.n. do obowiązków notariusza należy zatem ustalenie dopuszczalności sporządzenia aktu umowy zbycia działki rolnej lub leśnej o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha poprzez uzyskanie od stron zamierzających zawrzeć umowę zbycia nieruchomości oświadczenia o tym, kiedy działka ta została wydzielona i na jaki cel wydzielenie nastąpiło. Strony nie muszą do sporządzenia aktu umowy zbycia takiej działki przedstawiać decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (bo wystarczającym dokumentem stwierdzającym istnienie wyodrębnionej ewidencyjnie działki gruntu jest wypis z ewidencji gruntów i budynków, w której uwzględnia się wynik dokonanego wydzielenia działki).

W konsekwencji przyjąć należy, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w którego wyniku doszło do wydzielenia działki rolnej lub leśnej o powierzchni poniżej 0,3000 ha uzyskuje moc prawną z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, a ustawodawca w art. 93 ust. 2 a u.g.n. nie nakazał organowi wydającemu taką decyzję zamieszczenia w niej warunku rozwiązującego, ani tym bardziej warunku zawieszającego jej moc prawną, jak zdaje się sądzić SKO w B.. Bez wątpienia analizowany przepis zawiera natomiast nakaz zamieszczenia w decyzji zatwierdzającej tego rodzaju podział nieruchomości rolnej bądź leśnej klauzuli dodatkowej zlecającej przeniesie praw do takiej nowo wydzielonej działki na właściciela bądź użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości. Z regulacji tej nie można zatem wyprowadzić wniosku, że z bezskutecznym upływem tego terminu decyzja taka wygasa. W doktrynie zwraca się uwagę, że w odróżnieniu od "instytucji zlecenia, która jest bardzo rozpowszechniona w prawie administracyjnym (...) instytucja warunku mimo, iż termin lub pojęcia bliskoznaczne są używane bardzo często przez ustawodawcę występuje w prawie administracyjnym w ograniczonym zakresie" (Por. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym , Państwo i Prawo, Nr 6/1994 s. 29).

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że w sprawie winien był znaleźć zastosowanie przepis art. 162 § 2 k.p.a. zezwalający organowi I instancji na uchylenie jego ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast brak było podstaw do zastosowania w takiej sytuacji regulacji przewidzianej § 1 pkt 2 tego artykułu.

W ocenie Sądu z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji warunkowej wywołuje ona skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia, w którym upłynął termin, w jakim winien zostać dopełniony warunek. Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku uchylenia decyzji, w której skierowano do strony zlecenie dopełnienia w wyznaczonym terminie określonej czynności, a strona z takiego obowiązku się nie wywiązała, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W takim przypadku wydana decyzja ma bowiem charakter konstytutywny i wywołuje skutek ex nunc, tzn. od dnia jej wydania. Z tego powodu należało stwierdzić, że wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2a u.g.n. miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Z uwagi na brak wyraźnego wskazania w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, czy decyzją tą utrzymano w mocy jedynie część decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. wskazaną w punkcie 1 jej sentencji czy też całą tę decyzję, Sąd kierując się dyrektywą zawartą w art. 135 p.p.s.a. uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta W.. Dodać należy, że decyzją tą bez wskazania podstawy prawnej poddano weryfikacji także część ostatecznej decyzji z dnia [...] r., którą zatwierdzono podział nieruchomości składającej się z parcel pgr 5 i pgr 6 objętych [...]. W punkcje 2 sentencji decyzji z dnia [...] r organu ten stwierdził bowiem, że ta część decyzji pozostaje nienaruszona. Tego typu rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej. Organ, który w stosunku do decyzji ostatecznej wszczął jedno z postępowań nadzwyczajnych mających na celu jej wygaszenie, uchylenie, zmianę, czy stwierdzenie nieważności powinien w razie stwierdzenia braku podstaw do takiej weryfikacji umorzyć wadliwie wszczęte postępowanie nadzwyczajne, a nie stwierdzać, że decyzja taka jest nienaruszalna.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta W., w przypadku gdyby do czasu orzekania nie doszło przeniesienia prawa własności pgr 4 na właściciela pgr 2, wyda decyzję opartą na przepisie art. 162 § 2 k.p.a. i uchyli część swojej decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz umorzy postępowanie prowadzone w tym, trybie w stosunku do pozostałej części weryfikowanej decyzji. W przypadku gdyby natomiast prawo własności tej parceli zostało przeniesione na właściciela parceli pgr 2 organ ten w całości umorzy wszczęte postępowanie.

Z powołanych względów Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W.. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżący, zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, nie wystąpił ze stosownym wnioskiem.