VI SA/Wa 1398/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 w związku z art. 154 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku z dnia [...]stycznia 2013 r. Państwa M. i J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmawiającą uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie niewyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą gminną (ul. [...]) w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Państwo M. i J. W., zwani dalej także "skarżącym" wnieśli wniosek z dnia [...] maja 2010 r. o odstąpienie dla inwestycji, polegającej na budowie obiektu usługowo-mieszkalnego na stanowiącej ich własność działce nr [...] położonej w miejscowości [...], od wymogu zachowania wymaganej przepisem art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a ustawy o drogach publicznych odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej i dopuszczenie odległości około 3 m.

Mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmówił wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w odległości 3,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpoznaniu skargi M. i J. W. na w/w decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt VISA/Wa 2406/10 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], na mocy której nie wyraził zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą gminną (ul. [...]) w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Strona złożyła wniosek z dnia [...] września 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpoznania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie po zaskarżeniu ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 175/12.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. J. W. i M. W. powołując się na art. 154 k.p.a. wnieśli o uchylenie ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz utrzymanej nią decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu złożonego wniosku strona podała, że wystąpiła o odstąpienie od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na skutek postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] oraz postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o umorzeniu postępowania.

Z ww. postanowień wynikało, że organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niezachowanie odległości wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Strona winna uzyskać odstępstwo w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., VISA/Wa 276/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. II SA/Lu 643/07) wynika, że kwestia odstępstwa od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych aktualizuje się na innym etapie procesu inwestycyjnego tj. już po ustaleniu warunków zagospodarowania terenu.

W tej sytuacji, gdyby nie błędne stanowisko organu, strona w ogóle nie złożyłaby wniosku o odstąpienie. Skoro zaś istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja odmawiająca odstąpienia od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tamuje ona przeprowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też względu interes wnioskodawców przemawia za uchyleniem tej decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku strony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że wniosek strony zmierza de facto do ponownego zbadania sprawy przez organ i uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia z tym, że w późniejszym czasie, po wejściu do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym w dalszym ciągu interesem strony jest zbliżenie planowanego obiektu budowlanego do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Postępowanie toczące się na podstawie art. 154 k.p.a. polega natomiast na dokonaniu zobiektywizowanej oceny treści załatwienia sprawy w decyzji ostatecznej. Nie jest to równoznaczne z tym, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną niekorzystne dla strony może być następnie zmienione na podstawie art. 154 k.p.a. dla poprawienia jej sytuacji. Ewentualna zmiana może wiązać się ze zmianą zasad polityki administracyjnej, ze zliberalizowaniem oceny stanu faktycznego czy ze zmianą wykładni przepisów prawa, o ile eliminacja z obrotu prawnego ostatecznej decyzji byłaby celowa.

W niniejszej sprawie zaspokojenie interesu strony nastąpiłoby poprzez uznanie jej sytuacji za przypadek szczególnie uzasadniony. Tymczasem we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. strona zajęła się interpretacją dopuszczalnych ram czasowych wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zagadnienie to nie dotyczy zaś istoty sprawy, gdyż moment wydania takiej decyzji nie wpływa na jej treść.

Strona upatruje swój słuszny interes w braku możliwości uzyskania przez nią decyzji o warunkach zabudowy ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym odmownej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Jest to zatem interes faktyczny a nie słuszny interes strony, o którym mowa jest w art. 154 k.p.a.

Poza tym, zdaniem organu przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa moment końcowy, w którym możliwe jest wydanie decyzji o zmniejszeniu ustawowej odległości unormowanej w art. 43 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast nie ma w ogóle mowy o terminie początkowym, toteż nie ma możliwości wydania "decyzji przedwczesnej".

Decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. zaskarżyła strona, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie rozpoznania tego wniosku organ wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że złożenie wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które już raz zostały określone. Jest to jednak postępowanie nadzwyczajne, które w żadnym wypadku nie może zostać sprowadzone do orzeczenia odmiennego wydanego dowolnie w tym samym stanie prawnym i faktycznym wobec tej samej strony w tym samym przedmiocie w quasi trzeciej instancji w celu polepszenia sytuacji strony – taka interpretacja tego przepisu byłaby wykładnią contra legem.

Doszłoby wówczas do naruszenia art. 154 k.p.a., normującego dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Interesem strony nie może być sama chęć zmiany niekorzystnej decyzji.

W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie przepisu art. 154 k.p.a. za zmianą decyzji pierwotnej musi przemawiać zmiana zasad polityki administracyjnej, zliberalizowanie oceny danego stanu faktycznego czy też zmiana wykładni przepisów prawa, o ile eliminacja z obrotu prawnego ostatecznej decyzji byłaby celowa. Chodzi zatem o zmianę oceny konkretnych stanów faktycznych przez organ.

Zmiana zasad polityki administracyjnej czy też zmiana wykładni jakiegoś pojęcia nieostrego winna dotyczyć kwestii istotnych, zawartych w sentencji decyzji pierwotnej, nie zaś zagadnień pobocznych.

W niniejszej sprawie strona uzasadnia swój interes w uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. tym, że nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zatem interes faktyczny a nie słuszny interes w rozumieniu art. 154 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię pojęcia "słusznego interesu strony", użytego w tym przepisie tj. przyjęcie, że uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nastąpić może wyłącznie wtedy, gdy strona nie jest zainteresowana danym rozstrzygnięciem, podczas gdy brak jest podstaw do takiej restryktywnej wykładni,

2) naruszenie art. 7 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia, czy interes w uchyleniu ostatecznej decyzji przedstawiony przez wnioskodawców stanowi "słuszny interes strony" i ograniczenie się w tym względzie do arbitralnej odmowy uznania go za taki interes, bez należytego wyjaśnienia zajętego stanowiska,

3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uznaniowej bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesu strony i lekceważąc zasadę preferowania interesu prywatnego aż do granic wyznaczonych interesem publicznym.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej także p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się zarzucanych przez stronę naruszeń przepisów postępowania tj. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w sprawie objętej skargą domagali się uchylenia ostatecznej decyzji odmawiającej odstąpienia od wymogu zachowania odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przy zabudowie stanowiącej ich własność działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Podstawę żądania strony stanowił art. 154 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem zastosowania trybu nadzwyczajnego z art. 154 k.p.a. jest spełnienie następujących przesłanek:

1) w obrocie funkcjonuje decyzja ostateczna

2) strona nie nabyła na jej mocy żadnego prawa

3) za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny.

Spójnik "lub" użyty w tym przepisie oznacza, że za usunięciem z obrotu prawnego decyzji pierwotnej ma przemawiać jeden z interesów: społeczny albo słuszny interes strony bądź też oba interesy.

Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym tj. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. Decyzją tą organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2011 r., na mocy której nie wyraził zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą gminną (ul. [...]) w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ wydał decyzję odmowną, albowiem nie dopatrzył się "szczególnie" uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż rozmiar i ukształtowanie nieruchomości skarżących pozwalało na zachowanie odległości zgodnej z przepisami prawa a poza tym istniały przeciwwskazania związane z zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Bez wątpienia strona w niniejszej sprawie wykazała, że decyzja, którą chce w trybie art. 154 k.p.a. wzruszyć jest decyzją ostateczną oraz, że strona nie nabyła na jej podstawie prawa. Odnośnie zaś istnienia kolejnej przesłanki, to zdaniem Sądu należy zgodzić się z oceną organu, iż brak jest słusznego interesu po stronie skarżących, który warunkowałby uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Strona nie może bowiem powoływać tożsamych argumentów, które organ rozważał w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 154 k.p.a. za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej musi przemawiać zmiana polityki administracyjnej, zliberalizowanie oceny danego stanu faktycznego czy też zmiana wykładni prawa. Natomiast strona nie wykazała, aby w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce i dotyczyła kwestii istotnych objętych decyzją pierwotną. Skarżący bowiem istnienie po ich stronie słusznego interesu przemawiającego za uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. tłumaczą brakiem możliwości uzyskania przez nich decyzji o warunkach zabudowy ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym odmownej decyzji na odstępstwo od odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zagadnienie to kiedy ma być wydana decyzja o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie dotyczy meritum sprawy.

Słusznie organ podnosi, że zamierzeniem strony jest realizacja budowy według zaplanowanej wizji tj. posadowienia budynku w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Możliwe byłoby to, gdyby ten przypadek został uznany za szczególnie uzasadniony. Strona w postępowaniu nadzwyczajnym powinna więc dowodzić, że od czasu wydania odmownej decyzji ostatecznej nastąpiła liberalizacja wykładni tego pojęcia, co uzasadniałoby wydanie decyzji pozwalającej na odstępstwo od odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem skarżący na pierwszy plan wysunęli zagadnienie ram czasowych wydania decyzji zbliżeniowej, co nie uzasadnia istnienia po ich stronie "słusznego interesu" o którym mowa w art. 154 k.p.a.

W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy również podnieść, iż wbrew twierdzeniom skargi organ należycie wyjaśnił sprawę i uzasadnił zajęte stanowisko, a zatem podniesiony zarzut naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Kwestia wyważenia interesu strony oraz podnoszonego przez nią zagadnienia ochrony zabytków i rewitalizacji zabytkowych kwartałów miasta z jednej strony a interesu społecznego tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym z drugiej strony była przedmiotem rozważań organu w uprzednim postępowaniu o wyrażenie zgody na odstępstwo. Powtarzanie tej samej argumentacji w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie z art. 154 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Z tych wszystkich względów wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.