III SA/Lu 244/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 listopada 2012 r., uwzględniającą zarzuty dotyczące przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] – R., gmina T. i wykazującą w ewidencji gruntów i budynków działkę nr 1 o powierzchni [...] ha.

W. K. w pismach (z 23 i 24 listopada 2010 r.), skierowanych do Starosty [...] zarzuciła wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków niezgodności co do przebiegu granic działki 1. Wskazała, że działkę nr 1 nabyła wraz z mężem w 1979 r. z Państwowego Funduszu Ziemi. Podczas przeprowadzonej w 2010 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu R. stwierdzono niezgodność stanu prawnego działki nr 1 ze stanem na gruncie. W dniu 7 czerwca 2010 r., po wcześniejszym zawiadomieniu właścicieli działek, spisany został protokół graniczny dotyczący przebiegu granic działki nr 1, z którego wynika, że W. K. nie zgadza się na przebieg granic wskazany przez geodetę uprawnionego i uważa granice za sporne. Starosta [...] dążąc do polubownego rozwiązania sporu przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 12 sierpnia 2011 r. Zarówno rozprawa administracyjna jak również ponowna próba ustalenia granic na gruncie przeprowadzona przez wykonawcę prac modernizacyjnych w dniu 4 kwietnia 2012 r. nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia granic działki nr 1.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r. Starosta [...] odrzucił zarzuty W. K., dotyczące przebiegu granic działki nr 1 położonej w obrębie R. gmina T. z działkami sąsiednimi. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w toku prac modernizacyjnych działka nr 1 została podzielona na działki o nr nr 2, 3 i 4 i taki stan został uwidoczniony w operacie ewidencyjnym. Organ wskazał, że podział ten został spowodowany zmianą przebiegu granic drogi nr 5, której użytkownikiem jest Gmina T.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, po uwzględnieniu odwołania W. K., uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków z działki nr 1 wydzielono drogę gminną oznaczając ją jako działkę nr 4, a tym samym dokonano podziału działki na trzy części, oznaczone numerami działek 2, 3 i 4. Organ wskazał, że przypisując działkę nr 4 gminie T. dokonano zmiany użytkownika, czego w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji gruntów nie można było przeprowadzić.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. orzekł o uwzględnieniu zarzutów W. K., dotyczących przeprowadzonej modernizacji w obrębie R., gmina T. oraz o wykazaniu w ewidencji gruntów istniejącej wcześniej działki nr 1 o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że spowodował sporządzenie dokumentacji odzwierciedlającej stan prawny działki nr 1, wynikający z dokumentów zachowanych w Starostwie Powiatowym w [...]. Starosta [...] wskazał, że żadne z dotychczasowych działań, a mianowicie próby ustalenia granic działki nr 1 dokonane na gruncie w dniach 7 czerwca 2010 r. i 4 kwietnia 2012 r. oraz rozprawa administracyjna w dniu 12 lipca 2011 r. nie doprowadziły do jednoznacznego i bezspornego ich ustalenia, w związku z tym granice oznaczono jako sporne. W tej sytuacji organ poinformował, że ustalenie granic może być dokonane w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właścicieli nieruchomości.

Od powyższej decyzji Starosty [...] W. K. złożyła odwołanie, podnosząc, że decyzja nie uwzględnia i nie wyjaśnia przedstawionych zarzutów, jest nielogiczna i rażąco narusza prawo własności. Dalej odwołująca się wskazała, że:

- dokumenty geodezyjne rażąco odbiegają od stanu utrwalonego na gruncie od kilkudziesięciu lat, a więc nie mogą być dokumentami stanowiącymi podstawę wydania decyzji;

- decyzja jest stronnicza, bowiem w wyniku modernizacji ewidencji gruntów sąsiadom wskazano granice kosztem jej działki nr 1;

- nie wyjaśniono w decyzji, w jaki sposób i kiedy Gmina T. weszła w posiadanie działki nr 1 bez wiedzy i zgody jej właściciela;

- nie wyjaśniono, na jakiej podstawie dokonano zasiedzenia części działki nr 1 przez Instytut Geologiczny w Warszawie w roku 2001.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 listopada 2012 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starostwo Powiatowe w [...] zleciło wykonawcy prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] sporządzenie dokumentacji geodezyjnej działki nr 1 w granicach zgodnych z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów przed modernizacją. Sporządzony aneks do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu 2 listopada 2012 r. W aneksie wykazano stan granic działki nr 1 zgodny ze stanem istniejącym przed modernizacją, który wynikał z dokumentacji archiwalnej, a mianowicie:

-operatu z podziału działki nr 6 z roku 1977;

-operatu z założenia ewidencji gruntów z 1966 r;

-operatu stanu prawnego działki nr 7 z roku 2001.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, powoływanego dalej także jako "rozporządzenie") przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej, między innymi, w celu podziału nieruchomości oraz przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei § 37 rozporządzenia stanowi, że w razie braku takiej dokumentacji lub jeśli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonym ustaleniem tych granic na gruncie. Inspektor wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja geodezyjna sporządzona w dniu 24 października 1977 r., z której wynika, że działka nr 6 została podzielona na trzy działki nr: 8 o powierzchni [...] ha, 1 o powierzchni [...] ha i 9 o powierzchni [...] ha. W dokumentacji podziałowej znajduje się szkic podziału działki z podanymi wymiarami. Natomiast przyległa do działek droga została szczegółowo zmierzona w dniu 18 czerwca 1966 r. przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów. Taki stan granic działki nr 1 należało przyjąć podczas prac modernizacyjnych w roku 2010 z uwagi na istniejący spór graniczny. W przypadku istnienia sporów granicznych przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 39 rozporządzenia), co zostało obecnie przeprowadzone i zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia 5 listopada 2012 r.

Organ zwrócił uwagę, że spór graniczny może być zlikwidowany w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez Wójta Gminy T. na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 z późn. zm.)

Odnosząc się do zarzutów W. K., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że stan użytkowania gruntu odbiega od stanu wykazanego w dokumentach z uwagi na zmiany przebiegu granic drogi gminnej w tracie jej przebudowy. Małżonkowie H. K. i W. K. nabyli działkę nr 1 wydzieloną z działki nr 6 Państwowego Funduszu Ziemi aktem notarialnym o numerze [...]. Dla celów sprzedaży działek został wykonany w dniu 24 października 1977 roku operat podziału działki nr 6 i w granicach wynikających z tego podziału zostało nabyte prawo własności przez małżonków K. Organ wskazał, że obecnie w postępowaniu administracyjnym ustalony został ten stan prawny i wskazany na gruncie w trakcie prac modernizacyjnych, natomiast podnoszona w odwołaniu sprawa zmiany przebiegu drogi gminnej oraz regulacja własności tej drogi są należą do Wójta Gminy T.

Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że sprawa zasiedzenia działki nr 7 została rozstrzygnięta postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 24 lipca 2001 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...] i nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Prawomocne orzeczenie sądu jest wiążące dla organu oraz stron postępowania. Starosta prowadząc operat ewidencji gruntów i budynków nie może tworzyć w postępowaniu administracyjnym nowych stanów prawnych, a jedynie rejestruje stany prawne wynikające w tym wypadku z prawomocnego orzeczenia sądowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, to jest art. art. 7, 77, 80 K.p.a., polegające na niedokonaniu wnikliwej analizy stanu faktycznego i opieranie stanowiska na niekompletnym materiale dowodowym, nieuwzględnienie w ocenie stanu prawnego i faktycznego dokumentacji w postaci map z 1984 r., 2001 r. oraz 2007 r., błędną ocenę stanu faktycznego na podstawie przesunięcia drogi gminnej dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżona decyzja wydana została w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z § 36 pkt 1 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

- w postępowaniu rozgraniczeniowym;

- w celu podziału nieruchomości;

- w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

- w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości;

- na podstawie postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

- przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Treść § 36 rozporządzenia wyczerpująco zatem określa krąg postępowań sądowych lub administracyjnych, w których może być sporządzona dokumentacja geodezyjna, stanowiąca podstawę do wykazania w ewidencji gruntów przebiegu granic ewidencyjnych. Przy czym dokumentacja musi być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, aby mogła stanowić podstawę oznaczania w ewidencji przebiegu granic ewidencyjnych działki.

Ewidencja gruntów i budynków, stanowiąc jednolity dla kraju zbiór szczegółowo wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne informacji o gruntach, ma techniczno-deklaratoryjny charakter. Nie nadaje ona zatem jakichkolwiek praw do gruntów, jak też nie rozstrzyga żadnych sporów w tym zakresie, natomiast rejestruje jedynie stany prawne, które ustalone zostały w innych postępowaniach. Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga ono sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1094/98, SIP LEX nr 41305).

Przepis § 37 rozporządzenia stanowi, że w razie braku dokumentacji wykazującej przebieg granic ewidencyjnych wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegi granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

Procedura modernizacyjna ma charakter niesporny, bowiem zgodnie z § 39 rozporządzenia spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.

W rozpoznawanej sprawie W. K. domagała się uwzględnienia jej zarzutów dotyczących przeprowadzenia modernizacji gruntów. Skarżąca za sporny uznała przebieg granic jej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina T.

Bezspornym jest, że małżonkowie H. K. i W. K. nabyli działkę nr 1 wydzieloną z działki nr 6 Państwowego Funduszu Ziemi, aktem notarialnym o numerze [...]. Dla celów sprzedaży działek został wykonany w dniu 24 października 1977 r. operat podziału działki nr 6.

Starostwo Powiatowe w [...] zleciło wykonawcy prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] sporządzenie dokumentacji geodezyjnej działki nr 1 w granicach zgodnych z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów przed modernizacją. Sporządzony aneks do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu 2 listopada 2012 r. W aneksie wykazano stan granic działki nr 1 zgodny ze stanem istniejącym przed modernizacją, który wynikał z dokumentacji archiwalnej, a mianowicie: operatu z podziału działki nr 6 z roku 1977, operatu z założenia ewidencji gruntów z 1966 r., operat stanu prawnego działki nr 7 z roku 2001.

Z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w dniu 24 października 1977 r., wynika, że działka nr 6 została podzielona na trzy działki: nr 8 o powierzchni [...] ha, 1 o powierzchni [...] ha i 9 o powierzchni [...] ha. W dokumentacji podziałowej znajduje się szkic podziału działki z podanymi wymiarami. Natomiast przyległa do działek droga została szczegółowo zmierzona w dniu 18 czerwca 1966 r. przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów.

Słusznie zauważył organ odwoławczy, że to właśnie taki stan granic działki nr 1 należało przyjąć podczas prac modernizacyjnych w roku 2010 z uwagi na istniejący spór graniczny. W przypadku istnienia sporów granicznych, zgodnie z § 39 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co zostało obecnie przeprowadzone i zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia 5 listopada 2012 r.

Należy godzić się ze stanowiskiemorganu odwoławczego, że spór graniczny może być zlikwidowany w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, do którego zastosowanie będą miały przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Spór ten nie może być rozstrzygnięty w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, bowiem jak zostało wyżej wyjaśnione, postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga ono sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zatem jakiekolwiek zmiany dokonywane w ewidencji nie mogą mieć charakteru samoistnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 301/07, SIP LEX nr 347773). Ponadto należy zaznaczyć, że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego, w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i następne ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1347/10, SIP LEX nr 950515).

W niniejszej sprawie organ ewidencyjny po zapoznaniu się z treścią zgłoszonych przez W. K. zarzutów dotyczących ustalenia granic działki nr 1 sporządził dokumentację odzwierciedlającą stan prawny przedmiotowej działki, wynikający z dokumentów. Przy czym, wobec braku zgody co do przebiegu granic, organ prawidłowo zastosował się do treści przytoczonego powyżej § 39 rozporządzenia, wykazując przebieg spornych granic działek ewidencyjnych na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Niesłuszny są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został ustalony prawidłowo w zakresie potrzebnym dla załatwienia sprawy. Materiał dowodowy został prawidłowo oceniony. Organ ewidencyjny szczegółowo umotywował swoje rozstrzygnięcie. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustosunkował się do zarzutów odwołania i prawidłowo uznał, że dysponował materiałem pozwalającym na podjęcie decyzji.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej powołanej jako P.p.s.a.).

O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).