I OSK 2791/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 269/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2012r. nr [...] oraz decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [ ....] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia[...] marca 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa P. orzekł o zwrocie przez D. O. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w postaci:

– zasiłku rodzinnego na dziecko K. O. od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wyliczonymi od dnia [...] października 2006. do dnia wydania decyzji w wysokości [...] zł i dalsze odsetki ustawowe od dnia [...] marca 2011r. do dnia zapłaty,

– zasiłku rodzinnego na dziecko D. O. od dnia [....] września 2006r. do dnia [...] sierpnia 2007r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wyliczonymi od dnia [...] października 2006r. do dnia wydania decyzji w wysokości [...] zł i dalsze odsetki ustawowe od dnia [...] marca 2011r. do dnia zapłaty,

– dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko K. O. od dnia [...] września 2006r. do dnia [...] września 2006r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi od dnia [...] października 2006r. do dnia wydania decyzji w wysokości [...] zł i dalsze odsetki ustawowe od dnia [...] marca 2011r. do dnia zapłaty,

– dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko D. O. od dnia [...] września 2006r. do dnia [...] września 2006r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi od dnia [...] października 2006r. do dnia wydania decyzji w wysokości [...] zł i dalsze odsetki ustawowe od dnia[....] marca 2011r. do dnia zapłaty.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez D. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w jedynie części dotyczącej odsetek, umarzając w tym zakresie postępowanie.

i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, zaś w pozostałej części .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy, wskazując na treść art. 21, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Burmistrz Miasta K. przyznał D. O. prawo do świadczeń rodzinnych na synów za okres od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. Na skutek jednak uzyskania informacji o fakcie podjęcia w dniu [...] lipca 2006 r. przez A. O. (męża wnioskodawczyni i ojca uprawnionych dzieci) pracy na terenie Wielkiej Brytanii, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność w/w decyzji o przyznaniu świadczeń. Wydanie jej bowiem nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, gdyż w zaistniałej sytuacji, organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych nie był Burmistrz Miasta K. a Marszałek Województwa P.

Ostatecznie też wniosek D. O. o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2006/2007 został pozostawiony bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawczynię jego braków formalnych.

Kolegium zauważyło także, iż D. O. nie poinformowała organu gminy o wyjeździe męża i podjęciu przez niego zatrudnienia w Wielkiej Brytanii a więc świadczenia rodzinne, wypłacone na rzecz K. i D. O. są świadczeniami nienależnie pobranymi, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 cytowanej wyżej ustawy.

Nadmieniono przy tym, iż wnioskodawczyni podpisała część V wniosku, zawierającą pouczenie o obowiązku powiadomienia organu m in. o wyjeździe poza granice państwa, co wyczerpuje przesłankę pouczenia o braku prawa do świadczeń rodzinnych.

Ponadto organ akcentował, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości nastąpiło w tym przypadku, nie z winy organu, lecz z winy strony, która zaniedbując obowiązek ustawowy, nie poinformowała o istotnej okoliczności faktycznej, decydującej o właściwości organu w sprawach rozstrzygania o prawie do świadczeń rodzinnych i o kwestii samych uprawnień do świadczeń rodzinnych. Ustawa – jak wywodziło Kolegium - nie reguluje wprawdzie, pod względem procesowym, sytuacji, w której doszło do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o świadczeniach rodzinnych z naruszeniem właściwości, gdy organ nie wiedział o tym, że członek rodziny przebywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tym niemniej w takiej sytuacji – zdaniem Kolegium - winny mieć zastosowanie przepisy k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.). Zastosowanie zaś trybu, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 ustawy, czyli uchylenie własnej decyzji ostatecznej przez organ wypłacający świadczenia w przypadku, gdy wyjazd do państwa objętego przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nastąpił po wydaniu tej decyzji, jak i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organu na skutek tego, że wyjazd nastąpił przed wydaniem decyzji, a organ o tym wyjeździe nie wiedział, wywołuje podobne skutki materialne. Po wyeliminowaniu decyzji organu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z obrotu prawnego w obu reżimach procesowych marszałek województwa wydaje bowiem decyzję rozstrzygającą o tym, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych. Jeżeli prawo to nie przysługuje, a świadczenia rodzinne zostały wypłacone na mocy decyzji wyeliminowanej z obrotu, wówczas kwota wypłaconych świadczeń rodzinnych jest świadczeniem nienależnie pobranym - w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za zrównaniem odpowiedzialności świadczeniobiorcy, pobierającego świadczenia wypłacone na mocy decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, w trybie art. 23a ust. 5 omawianej ustawy, z odpowiedzialnością osoby pobierającej świadczenia na mocy decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego - na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - na skutek niepoinformowania organu o wyjeździe członka rodziny z kraju, przemawiały – wg organu odwoławczego – argumenty wykładni logicznej, a także konstytucyjna wykładnia prawa. Tryb opisany w art. 23a ust. 5 ustawy znajduje bowiem – jak twierdziło Kolegium - zastosowanie, gdy świadczeniobiorca niezwłocznie poinformował organ wypłacający świadczenia o tym, że członek rodziny wyjechał do państwa objętego przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak również gdy zaniechał on poinformowania organu o tej okoliczności. Wydanie decyzji z naruszeniem właściwości organu, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności z tej przyczyny, że organ nie został, przed wydaniem tej decyzji, poinformowany przez wnioskodawcę (a następnie świadczeniobiorcę) o wyjeździe członka rodziny do państwa, o którym mowa w art. 23 a, nastąpiło w tym wypadku na skutek winy (umyślnej lub nieumyślnej) wnioskodawczyni, która zaniechała dopełnienia obowiązku informowania organu o wyjeździe członka rodziny za granicę. Skoro więc osoby, które dochowują obowiązku informowania organu ponoszą odpowiedzialność z tytułu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, to tym bardziej taką odpowiedzialność powinny ponosić osoby, które obowiązku tego nie dochowują. Taka wykładnia cytowanego wyżej przepisu była więc – w ocenie Kolegium zgodna z zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP a zaniechanie dochodzenia świadczeń od osób, które własnym postępowaniem doprowadziły do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną w sytuacji, gdy ustawa domaga się zwrotu tych świadczeń także od osób, które dochowały ustawowego obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, stanowiłoby formę dyskryminacji tych obywateli, którzy wykonują obowiązki ustawowe i nie dałoby się pogodzić z zasadą równości wobec prawa.

W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało także na treść art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zauważając, że przewiduje on obowiązek zwrotu świadczeń także w wypadku, gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (zatem z winy organu).

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. D. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na nią, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. skarżąca zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji w całości twierdząc, że nie była informowana przez organy administracji o jej sytuacji prawnej i okolicznościach mających wpływ na jej uprawnienia do świadczeń. Akcentowała też, że w tym samym czasie nie były pobierane świadczenia rodzinne na dzieci w Polsce i w Wielkiej Brytanii, wobec czego zasady koordynacji świadczeń socjalnych nie zostały naruszone a ponadto zwracała uwagę, iż decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobrane.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej: "p.p.s.a" - zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga była uzasadniona.

Na wstępie Sąd Wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 23 a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przy czym przepis art. 30 stosuje się odpowiednio.

W myśl zaś art. 30 ust. 1 omawianej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie Sąd zaakcentował, że aby skutecznie można było orzec o nakazaniu zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych muszą być one uznane za świadczenia "nienależnie pobrane". O kwalifikacji świadczeń rodzinnych jako nienależnie pobranych organ zaś nie orzeka dowolnie, gdyż art. 30 ust. 2 ustawy określa szczegółowo i taksatywnie, kiedy pobrane świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Sąd, przytoczył w tym miejscu treść w/w przepisu, uznając ostatecznie, że żadna z przewidzianych w nim sytuacji w tej sprawie nie miała miejsca.

W szczególności, Sąd I instancji nie zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawą do uznania za nienależnie pobrane świadczenia mogły być w analizowanej sprawie przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika bowiem, że zdarzenie powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń lub wstrzymanie ich wypłaty musi mieć miejsce w trakcie pobierania świadczeń rodzinnych, podczas gdy organ wskazuje, jako takie zdarzenie, fakt wyjazdu za granicę męża skarżącej, który miał miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, czyli okoliczność mającą miejsce przed pobraniem świadczeń przez skarżącą. Skarżąca nie była też, wg Sądu, wbrew twierdzeniom organu, pouczona o braku prawa do pobierania przedmiotowych świadczeń, wobec czego nie jest możliwe uznanie świadczeń pobranych za pobrane nienależnie.

Sąd Wojewódzki zauważył też, iż przypadek, ujęty w art. 30 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy, stanowi, że w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a gdy marszałek województwa ustali, że przepisy te mają zastosowanie, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu tego innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sytuacja taka jednak nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż mąż skarżącej wyjechał do Wielkiej Brytanii przed a nie po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie, nie doszło też do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, lecz stwierdzono jej nieważność.

Wg Sądu nie było również zasadne stanowisko Kolegium w części, w której powoływało się ono na, wynikającą z Konstytucji RP, zasadę równości obywateli wobec prawa wskazując, że skarżąca powinna podlegać takiemu samemu reżimowi prawnemu jak osoby objęte dyspozycją art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Skuteczne powołanie się na zasady wynikające z Konstytucji RP byłoby bowiem - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - możliwe jedynie wówczas, gdyby organ chciał przyznać skarżącej prawo do świadczenia, nie zaś w przypadku, gdy chce ją tego świadczenia "pozbawić".

Poza tym Sąd Wojewódzki – powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 620/10 LEX nr 694359) – podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. W rezultacie więc, Sąd Wojewódzki polecił, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy miały na uwadze powyższe wskazania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżają powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest:

-) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest świadczeniem nienależnie pobranym świadczenie rodzinne pobrane na podstawie decyzji burmistrza miasta, której stwierdzono nieważność, zaś stronie nie przyznano następnie prawa do świadczeń rodzinnych wobec nieuzupełnienia wniosku przez stronę, która została pouczona pisemnie przez organ właściwy w sprawie o tym, że nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a pobrane świadczenia rodzinne jako nienależne będą podlegały zwrotowi, w sytuacji, gdy taki stan faktyczny wyczerpuje hipotezę przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy i świadczenie pobrane w tych okolicznościach jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu tego przepisu,

-) art. 30 ust, 1 i 8 w zw. z art. 30 ust. 3, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest orzeczenie w jednej decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zarówno o ustaleniu, że określona świadczenia są nienależnie pobrane oraz o zwrocie tych świadczeń, przy założeniu, że organ administracji może konstytutywnie orzekać o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w sytuacji, gdy obowiązek zwrotu wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 30 ust. 1 i 8 ustawy i jest konsekwencją uznania świadczeń za nienależnie pobrane, zaś władcze rozstrzygnięcie organu administracji co do zwrotu polega tylko na ustaleniu wysokości kwoty objętej obowiązkiem zwrotu, natomiast przepisy art. 30 ust. 3, 5 i 6 ustawy nie wykluczają wydania decyzji, w której organ orzeka zarówno o ustaleniu, że określone świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi i o ustaleniu wysokości tych świadczeń,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz treścią zaskarżonej decyzji, że jako zdarzenie powodujące ustanie prawa do świadczeń rodzinnych organ wskazał fakt wyjazdu za granicę męża skarżącej, podczas gdy w sposób oczywisty wynika z akt sprawy, jak i treści zaskarżonej decyzji, że ustanie prawa do świadczeń rodzinnych nastąpiło na skutek stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pierwotnie te świadczenia oraz na skutek tego, że wobec zaniechań strony nie doszło do wydania przez organ właściwy decyzji przyznającej prawo do tych świadczeń (pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania), zaś nieprawidłowe ustalenia Sądu w tym zakresie doprowadziły do dokonania błędnej wykładni przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz do wniosku, że organy administracji naruszyły ten przepis ustawowy; a w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.,

-) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz treścią zaskarżonej decyzji, że w ocenie organu administracji pouczenie strony o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych wynikało wyłącznie z faktu wypełnienia formularza wniosku i podpisania stosowanych oświadczeń na tym formularzu, podczas gdy w sposób oczywisty wynika z akt sprawy, jak i treści zaskarżonej decyzji, że pouczenie strony o braku prawa do pobranych przez nią świadczeń wynika przede wszystkim z pouczeń pisemnych wystosowanych dwukrotnie przez Marszałka Województwa P., zaś nieprawidłowe ustalenia Sądu w tym zakresie doprowadziły do dokonania błędnej wykładni przepisu art. 30 ust, 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz do wniosku, że organy administracji naruszyły ten przepis ustawowy, a w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, Kolegium podtrzymało poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a ponadto akcentowało w szczególności, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego wynika wprost z przepisów ustawy, czyli z mocy prawa. Tym samym, organy administracji nie są władne konstytutywnie orzekać o nałożeniu tego obowiązku na stronę. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego powstaje ex lege, natomiast organ administracji może władczo orzec o uznaniu określonych świadczeń za nienależnie pobrane i ustalić wysokość tych świadczeń. W ocenie Kolegium, decyzja w sprawie świadczeń nienależnie pobranych może obejmować orzeczenie także o wysokości tych świadczeń, natomiast organ jedynie wskazuje na obowiązek zwrotu, wynikający wprost z przepisów prawa materialnego i może to uczynić także w decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie Kolegium, nie ma zatem obowiązku wydawania wpierw decyzji, w której orzeka się jedynie o tym, że świadczenia pobrane są świadczeniami wymienionymi w art. 30 ust. 2 ustawy, a następnie, po tym jak stanie się ona ostateczna, wydawania kolejnej decyzji, w której można władczo orzec jedynie o ustaleniu wysokości kwoty należnej do zwrotu. Z art. 30 ust. 3, ust. 5, ust. 6 i 9 ustawy wynika, że ustawodawca wydaje się zamiennie posługiwać określeniami: "decyzja ustalająca należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych", "decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń'', "ustalenie decyzją kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych", "decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". W powołanym przez Sąd orzeczeniu z dnia 22.07.2012 r. wskazano, że organ może nakazywać zwrot świadczenia nienależnie pobranego, co w ocenie Kolegium narusza jednak przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy, z których wynika, że obowiązek zwrotu powstaje z mocy prawa, a nie z mocy orzeczenia organu administracji publicznej. Jedynie w przypadku, gdyby organ administracji został wyposażony przepisami art. 30 ustawy w kompetencję władczego rozstrzygnięcia, co do ustalenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, Kolegium podzieliłoby prezentowany w uzasadnieniu Sądu pogląd. Skoro jednak wydanie decyzji ostatecznej, w której ustala się, że dane świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi i ustala się ich wysokość, pociąga za sobą skutek ex lege w postaci obowiązku zwrotu tego świadczenia, to wydanie decyzji ustalającej w sposób konstytutywny istniejący ex legę obowiązek zwrotu świadczenia jest pozbawione podstawy prawnej. Tym samym, nie ma przeszkód, by w jednej decyzji orzekać o ustaleniu świadczeń za nienależnie pobrane i ustaleniu ich wysokości, ze wskazaniem (wyłącznie o charakterze informacyjnym) na ustawowy obowiązek zwrotu tego świadczenia.

Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – D. O. wnosiła o jej oddalenie wskazując w szczególności, że pogląd, iż nie jest możliwe nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego przy orzeczeniu o tym w tej samej decyzji, w której uznano takie świadczenie za nienależnie pobrane został wyrażony również w szeregu orzeczeniach sądów Wojewódzkich ( zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 438/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 211, sygn. akt II SA/Bd 847/11). W wyrokach tych zaś sądy odwoływały się do brzmienia art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stwierdza, iż należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przedawniają się z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalającą te należności stała się ostateczna, a także art. 30 ust. 5 ustawy wskazującego, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęła więcej niż 10 lat. Ustawa zatem operuje dwoma rodzajami decyzji - decyzją ustalającą należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz decyzją o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zaś nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego), którego podstawę stanowiła decyzja Marszałka Województwa P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], częściowo zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...].

W rozpatrywanym przypadku istotny jest jednak fakt, że choć w/w decyzja Marszałka Województwa P. została wydana w postępowaniu określonym jako "postępowanie o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez Panią D. O." (pismo z Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] lutego 2011 r.) to w sentencji decyzji brak jest jednak rozstrzygnięcia o wynikach powyższych ustaleń. Decyzja ta natomiast nakazuje stronie zwrot pobranych świadczeń, określając je – niejako z góry - jako "świadczenia nienależne".

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że analizowana sprawa prowadzona była z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 23a ust.1 i następne ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), gdyż mąż wnioskodawczyni pracował w Wielkiej Brytanii. Zgodnie zaś z art. 23a ust. 9 cytowanej ustawy, marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przy czym przepis art. 30 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego zatem wynika, że marszałek województwa musi zarówno ustalić, czy dane świadczenie jest nienależne a następnie dochodzić jego zwrotu.

Analogiczną procedurę zawiera zresztą w/w art. 30 ustawy. W ustępie 1 tegoż artykułu ustawodawca przyjął, że obowiązana do zwrotu świadczenia jest osoba, która je pobrała nienależnie. To ostatnie pojęcie określa natomiast ust. 2 omawianego artykułu, przewidując szereg sytuacji (pkt 1-4), w których pobrane świadczenie należy traktować jako pobrane nienależnie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy wprost jest mowa o decyzji ustalającej pobrane świadczenia za nienależne. Przepis ten bowiem brzmi: "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna."

Także w art. 3 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca postanowił, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych.

Z kolei, gdy ustawodawca normuje kwestię zwrotu świadczeń to posługuje się sformułowaniem "decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń" (art. 3 ust. 5 ustawy.

Przytoczone wyżej zatem unormowania – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – bezspornie dowodzą, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Inny jest też zakres obu postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy w danej sprawie występują przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczenia rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się m. in. przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów).

Nie można więc twierdzić, jak wywodzi to organ w skardze kasacyjnej, że (cyt.) "ustawodawca wydaje się zamiennie posługiwać określeniami: >, >, >, >. zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym takie decyzje rozstrzygają. Potwierdza to też wyraźnie stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 619/10, publ. ONSAiWSA z 2011 r. nr 4, poz. 98) oraz z tej samej daty (sygn. akt I OSK 620/10, publ. LEX nr 694359) a także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. ( sygn. akt IV SA/Po 438/11) i WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 211 r. (sygn. akt II SA/Bd 847/11), a sprowadzające się do poglądu, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero więc, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała.

Stanowisko to podziela w pełni skład orzekający w rozpatrywanej sprawie a w związku z tym zarzut, zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 i 8 w zw. z art. 30 ust. 3, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało uznać za nieuzasadniony.

Jak wyżej wspomniano, choć przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych przez D. O. świadczeń rodzinnych, to wydane w tej sprawie decyzje, o tym zagadnieniu w ogóle nie rozstrzygały. W sentencji decyzji zawarte jest tylko rozstrzygnięcie o zwrocie pobranych świadczeń a jedynie z uzasadnienia decyzji można wnosić, że organy uznały świadczenia rodzinne pobrane przez D. O. za nienależnie pobrane i z jakich powodów. Taka jednak konstrukcja orzeczenia nie kwalifikuje go do uznania za prawidłową decyzję administracyjną, w której rozstrzygnięcie o sprawie indywidualnej musi być oczywiście zawarte w sentencji decyzji.

W zaistniałej zatem sytuacji sprawą przedwczesną jest rozważanie zagadnienia, czy prawidłowo w postępowaniu administracyjnym organy przyjęły, że zasiłki rodzinne wraz z dodatkami, pierwotnie przyznane na rzecz K. i D. O., istotnie zostały pobrane nienależnie. W powyższym zakresie nie ma bowiem dotąd rozstrzygnięcia. W tym kontekście zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz zarzucające zaskarżonemu wyrokowi istotne naruszenie procedury sądowoadministracyjnej w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. co skarżący kasacyjnie wiązał również z kwestiami materialnoprawnymi, dotyczącymi pojęcia świadczenia nienależnie pobranego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie bowiem przedwcześnie merytorycznie odniósł się do powyższych zagadnień, ale wyrok ten w pełni odpowiada prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę - z mocy art. 184 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.