I OSK 2997/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 430/12, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], a także decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. ze zmianami, przyznano M. M. zasiłek rodzinny na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 października 2009 r. na dziecko O. M.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawie o świadczenia rodzinne, orzekł o zwrocie przez M. M. kwoty 528 zł wraz z ustawowymi odsetkami na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku z tytułu nienależnie pobranego zasiłku w okresie od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 31 października 2009 r.

Organ podał, że w stosunku do rodziny strony nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do świadczenia o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu wynoszącej 48 zł. Wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmówiono z dniem 1 grudnia 2008 r. prawa do zasiłku i uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. z powodu nienależnie pobranych świadczeń w okresie od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 31 października 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na tę decyzję M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że w jego przypadku nie mógł być zastosowany art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ od momentu wydania decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych, w okresie pobierania zasiłku, to jest do października 2009 r. nie zaistniały żadne okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 430/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2011 r., a także decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2010 r., wskazując, że skarga jest zasadna, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej podniesionych.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podkreślono, że sformułowania "świadczenie nienależnie pobrane" nie można utożsamiać z pojęciem: "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. Wskazano, że w orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, iż nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie.

W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2010r. jest dotknięta wadliwością, która skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Decyzja ta była wadliwa z dwóch przyczyn: po pierwsze – nie było podstaw do jej wydania skoro upłynął już okres na jaki świadczenie rodzinne zostało przyznane, to jest okres od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 31 października 2009 r.; po drugie – decyzja odmawiała skarżącemu przyznania z dniem 1 grudnia 2008 r. prawa do zasiłku rodzinnego, a więc odbierała to prawo z mocą wsteczną (ex tunc). Zaś uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie w dniu [...] listopada 2010 r. decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, stanowiło dla organu pozytywną przesłankę do wydania decyzji o zwrocie pobranych świadczeń. W obu zaś tych decyzjach podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, który definiuje pojęcie nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Sądu decyzje te pozostają więc w bezpośrednim i ścisłym związku. Dlatego też Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. należy do aktów wydanych w granicach sprawy.

Dla Sądu niejasny jest też sposób określenia zwrotu i naliczenia odsetek, nie wiadomo bowiem, czy chodzi o samą kwotę główną czy też o kwotę główną wraz z kwotą wyliczonych odsetek ustawowych. W uzasadnieniu bowiem decyzji organ jednoznacznie wskazuje, że należność w wysokości 645,30 zł podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy, w sytuacji, gdy kwota 645,30 zł zawiera już zaległe odsetki.

Sąd wskazał także, iż skarżącemu, przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wykroczenie swym rozstrzygnięciem poza granice rozpatrywanej sprawy, to jest poza materialnoprawną sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, co doprowadziło do bezpodstawnego rozszerzenia przedmiotowego zakresu zapadłego orzeczenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 135 powołanej ustawy, poprzez uchylenie niezaskarżonej do sądu, wydanej w granicach innej sprawy decyzji ostatecznej, to jest decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2010 r., uchylającej decyzję przyznającą zasiłek rodzinny na O. M. w kwocie 48 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009 r., co doprowadziło do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji administracyjnej nie objętej sądową kontrolą w sprawie;

c) art. 52 § 1 w związku z art. 52 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez objęcie sądowa kontrolą decyzji, wobec której nie wyczerpano środków zaskarżenia służących we właściwym postępowaniu, co doprowadziło do objęcia orzeczeniem decyzji zapadłej w sprawie, w której nie orzekał organ drugiej instancji w administracyjnym toku instancji;

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu znajdującym w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), a polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego decydujące znaczenia ma świadomość osoby pobierającej świadczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób uznać, iż skoro decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana już po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresach zasiłkowych 2008/2009 i 2009/2010 r., to tym samym została wydana w toku tego postępowania.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł ponadto, że rozróżnienie pojęć "świadczenie nienależne" i "świadczenie nienależnie pobrane" nie jest oparte o oceny subiektywnego stanu świadomości strony, czy też zamiaru jaki towarzyszył pobieraniu świadczeń. Kategorie te mają bowiem charakter zobiektywizowany, odwołują się do stanu prawnego i faktyczne niezależnego od świadomości strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można uznać, aby taki związek przyczynowy został przez skarżącego kasacyjnie wykazany. Wobec tego zarzut naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ocenić należy jako niezasadny.

Co zaś do naruszenia art. 134 i 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1, sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaś zgodnie z art. 135 tejże ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozwiązanie przyjęte w art. 135 ustawy oznacza, że na sąd został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonych w granicach danej spawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to konieczne do końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przesłanką do zastosowania takiego rozwiązania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach tej samej sprawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2010 r. uznać należy za decyzję wydaną w granicach tej samej sprawy.

W oparciu o powyższe wywody oraz stan faktyczny i okoliczności niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit w związku z art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 52 § 1 w związku z art. 52 § 2 tej ustawy.

W odniesieniu do zrzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku z dnia 15 lipca 2008 r. przyznano M. M. na dziecko O. M. zasiłek rodzinny w kwocie 48 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 października 2009 r. Następnie, do wydziału Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku wpłynęła informacja, że żona M. M. z dniem 2 stycznia 2009 r. uzyskała zatrudnienie, a wynagrodzenie za styczeń 2009 r. wyniosło 1.722,78 zł brutto. W tej sytuacji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych przyznanych na dziecko – O. M. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił z dniem 1 grudnia 2008 r. decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych i odmówił z dniem 1 grudnia 2008 r. prawa do zasiłku rodzinnego przyznanego na O. M.

Przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

- świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1),

- świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (art. 30 ust. 2 pkt 2).

Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje.

To oznacza, że organ administracyjny zanim wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., najpierw powinien bezsprzecznie ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc, czy wystąpiły okoliczności wystarczające do uznania świadczenia za nienależne, a dopiero następnie dochodzić jego zwrotu. Organ natomiast nie poczynił takich ustaleń, zaś decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. od razu nakazuje stronie zwrot pobranych świadczeń określając je jako "świadczenia nienależnie pobrane" niejako z góry.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 (w niniejszej sprawie rodzic), odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem w niniejszej sprawie, gdy organ powziął wiadomość o tym, że żona M. M. uzyskała zatrudnienie, winien był wezwać stronę do wyjaśnienia tej okoliczności, a wobec ewentualnej odmowy złożenia wyjaśnień lub ich niezłożenia, wstrzymać wypłacanie przyznanego świadczenia aż do zbadania, czy zostały wyczerpane przesłanki z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaś organ nie badając, czy wystąpiły przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję przyznającą prawo do świadczeń z dnia 15 lipca 2008 r. uznając z góry, że świadczenia były nienależnie pobrane oraz odmówił prawa do zasiłku na dalszy okres. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana wadliwie i orzekł o jej uchyleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec okoliczności niezbadania przez organ wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozpoznawanie na tym etapie postępowania zarzutu o naruszeniu tego przepisu jest zdecydowanie przedwczesne

Wobec tego za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dodatkowo podkreślić należy, że organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 1 pamiętać będzie także o tym, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Oznacza to, że w sprawie o ustalenie, iż świadczeniobiorca pobrał nienależne świadczenie i ciąży na nim obowiązek jego zwrotu, zachodzi konieczność dokonania oceny istnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest zaistnienia okoliczności należytego pouczenia osoby pobierającej świadczenie rodzinne o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. Podkreślić należy, że pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Organ będzie też pamiętał o tym, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.