I SA/Gd 1069/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. E. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2006 r. za syna M.K.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 2 kwietnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. K. umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych zobowiązań wraz odsetkami oraz kosztami upomnień na dzień 16 stycznia 2013 r. w kwocie 29.406,24 zł.

W wyniku rozpatrzenia wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. uchylił w części zaskarżoną decyzję z dnia 2 kwietnia 2013 r. w zakresie określenia okresu i kwot zadłużenia podanych w tej decyzji oraz w zakresie postępowania umorzeniowego przeprowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a i ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz.1585 ze zm.), w skrócie zwanej dalej "u.s.u.s." i orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę współpracującą, M. K. za okres od czerwca 2003 r. do marca 2006 r. w kwocie 14.171,68 zł i odsetek za zwłokę liczonych na dzień 16 stycznia 2013 r. w kwocie 14.189,00 zł.

W pozostałym zakresie, tj. co do stwierdzenia braku przesłanek umorzeniowych, wynikających z art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. i związku z tym odmową umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z tytułu ubezpieczeń społecznych ubezpieczonego, niebędącego płatnikiem składek, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 2 kwietnia 2013 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zasadniczym obowiązkiem wierzyciela w świetle warunków, pozwalających na umorzenie zadłużenia, jest dogłębna analiza stanu majątkowego dłużnika oraz zbadanie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zobowiązań.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowe zadłużenie jest dochodzone skutecznie w drodze egzekucji administracyjnej, dlatego w decyzji z dnia 2 kwietnia 2013 r. organ nie mógł stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, co wskazuje na brak podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonego, niebędącego płatnikiem składek na ubezpieczenia. Podkreślono, iż przedmiotowe zadłużenie zostało zabezpieczone hipotecznie.

Organ podkreślił, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje instytucji swobodnego uznania administracyjnego, co oznacza, że w przypadku braku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może dokonać umorzenia należności składkowych, dotyczących ubezpieczonych niebędących płatnikami.

Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), bowiem rozpatrywane w niniejszym postępowaniu należności z tytułu składek nie dotyczą płatnika, będącego jednocześnie ubezpieczonym.

Odnosząc się do wątpliwości strony co do podstaw powstania przedmiotowego zobowiązania z tytułu składek, organ wskazał, iż kwestia ta jest poza zakresem postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez stronę, dotyczących osoby ubezpieczonej niebędącej płatnikiem składek. Organ poinformował, że w przypadku wątpliwości co do wysokości należnych składek, strona może zwrócić się do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., gdzie prowadzone jest jej konto jako płatnika składek, ze stosownym wnioskiem w zakresie podlegania przez M. K. obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Powyższe dotyczy również kwestii związanych z zasiłkiem.

E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2013 r., koncentrując zarzuty na kwestii podważenia legalności decyzji z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi z urzędu osoby współpracującej przy prowadzeniu działalności pozarolniczej. Ponadto skarżący wniósł o wnikliwe wyjaśnienie zarzutów, jakie podnosił w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W jego ocenie, decyzja z dnia 5 maja 2006 r. została oparta na niewłaściwej interpretacji pojęcia osoby współpracującej, co skutkowało nieprawidłowym objęciem ubezpieczeniami społecznymi jego syna M.

Do skargi dołączono kopię pisma z dnia 5 sierpnia 2009 r. z Prokuratury Krajowej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. E. K. ponownie zakwestionował zasadność naliczenia przez ZUS składek na ubezpieczenie społeczne za syna M. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. zaskarżona decyzja ulec winna uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2013 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek finansowanych przez płatnika z tytułu ubezpieczeń społecznych ubezpieczonego, niebędącego płatnikiem składek, nie zaś decyzja z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi z urzędu osoby współpracującej przy prowadzeniu działalności pozarolniczej, która została przez skarżącego zaskarżona do sądu powszechnego.

Decyzje w sprawie ustalenia istnienia należności są wydawane w odrębnym postępowaniu i podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego. Tak więc sądy administracyjne nie mają podstaw do orzekania o istnieniu obowiązku składkowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek niedopuszczalne jest kwestionowanie obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu, ani też wysokości składek (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., sygn.akt III SA/Wa 1829/06 niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2008 r., sygn.akt V SA/Wa 1235/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego, sprowadzające się w istocie do zakwestionowania istnienia obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia 5 maja 2006 r., winny być podniesione w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tychże powodów zarzuty skargi w tym zakresie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, która dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2013 r., odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonego, niebędącego płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1. u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca sprecyzował przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2, i tak całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w przywołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust.3a u.s.u.s oraz przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., albowiem wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek nie dotyczył jego własnych należności lecz ubezpieczonego (syna), niebędącego równocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne.

Analiza unormowań zawartych w art. 28 ust.1 i 2 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe tylko na podstawie art. 28 ust.1-3, a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art.28 ust.3 u.s.u.s. Natomiast ustawodawca postanowił, że umorzeniu w oparciu o art. 28 ust.3a u.s.u.s. podlegają jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących płatnikami składek (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. w Warszawie, sygn. akt II GSK 1689/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o umorzeniu należności składkowych ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą okoliczności wskazane w treści wniosku i czy spełnione są przesłanki całkowitej nieściągalności. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek.

Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek wprost z majątku dłużnika, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za wydane bez podstawy prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż skarżący prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z żoną. Jego źródłem dochodu jest renta inwalidy wojskowego, emerytura, dodatki: kombatancki, kompensacyjny, ryczałt energetyczny. Żona skarżącego pobiera świadczenie emerytalne. Wskazać w tym miejscu należy, że zadłużenie z tytułu składek jest skutecznie dochodzone w drodze egzekucji administracyjnej, poprzez zajęcie świadczenia emerytalnego skarżącego i comiesięczne potrącenia egzekucyjne. Według wyliczeń organu rentowego, średniomiesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny po potrąceniach wynosi 1.581,20 zł. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżący jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości. Nieruchomość przy ul. S.[...] w K., jest obciążona hipoteką przymusową, przysługującą Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w K.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w niniejszym składzie Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość skutecznego wyegzekwowania należności, a zatem nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej należności z tytułu składek. W sytuacji, gdy istnieją realne szanse na wyegzekwowanie należności, decyzja organu o odmowie ich umorzenia, podejmowana w ramach uznania administracyjnego byłaby co najmniej przedwczesna.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia należności może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu.

Reasumując, sytuacja skarżącego, w kontekście przywołanych wyżej przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z tytułu ubezpieczeń społecznych ubezpieczonego niebędącego płatnikiem składek, została w rozpoznawanej sprawie prawidłowo oceniona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zatem organ ten, nie stwierdzając zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności, nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa, umorzyć należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika dotyczących ubezpieczeń społecznych ubezpieczonego niebędącego płatnikiem składek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za bezzasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.