III SA/Po 425/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia na M. M. oraz S. M. opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej u.d.p.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], art. 104 K.p.a. oraz art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. i S. M., zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: na terenie działki drogowej nr [...] w miejscowości P., arkusz [...], obręb P., Gmina P.

W tej samej decyzji organ zobowiązał wnioskodawcę do wystąpienia, przed przystąpieniem do prowadzenia robót w pasie drogowym, do zarządcy drogi o wydanie decyzji na prowadzenie robót w pasie drogowym i ustalenie za powyższe opłaty oraz decyzji ustalającej opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, pod rygorem zastosowania art. 162 K.p.a. W decyzji tej organ ustalił także warunki przedmiotowego zezwolenia.

W dniu [...] września 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji wymierzającej opłatę za umieszczenie w pasie drogowym ul. P., dz. nr ewid. [...] urządzenia infrastruktury technicznej w postaci przyłącza wodociągowego.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. nałożył na M. i S. M. opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., w wysokości 192,20 zł.

W wyniku odwołania złożonego przez S. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma informacji jaki konkretnie odcinek przedmiotowego przyłącza znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej ul.[...]. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na poparcie tezy, że w ogóle nastąpiło w omawianym przypadku zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ponownie wyznaczyć granicę pasa drogowego. Nadto w aktach sprawy winna znaleźć się kopia mapy zasadniczej, na której należy nanieść pas drogowy oraz miejsce posadowienia przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej. Wszystkie te informacje należy zawrzeć w uzasadnieniu do decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 40 ust. 3, ust. 5, ust. 11 oraz ust. 13 u.d.p., a także uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg, ulic gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 grudnia 2008 r. Nr 247, poz. 4422, zwanej dalej: "uchwałą nr XXVIII/362/08"), oraz art. 104 K.p.a., nałożył na M. i S.M. opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w miejscowości P., ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb P., Gmina P., arkusz [...], o powierzchni 9,61 m2, za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., w wysokości 192,20 zł. Jednocześnie organ wskazał, że określoną opłatę roczną należy wnieść w kasie w siedzibie Urzędu lub na podane konto bankowe. Termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od czasu gdy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że decyzja została wydana w nawiązaniu do decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i dotyczy umieszczenia w pasie drogowym drogi gminnej przyłącza wodociągowego z rury PE Ø 63, o długości 152,5 mb, w miejscowości P., na działce ewid. nr [...]. Opłatę ustalono jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia (0,063 m x 152,5 mb = 9,61 m2) i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej na podstawie § 3 uchwały nr XXVIII/362/08. Przy ustaleniu stawek przez Radę Miejską w P. uwzględniono, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 9 u.d.p., kategorię drogi. Organ I instancji wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie ustalono opłatę w następujący sposób: 9,61 m2 x 20,00 zł/m2/rok = 192,20 zł. W pouczeniu zawartym w powyższej decyzji organ I instancji oprócz o uprawnieniu do wniesienia odwołania podał, że wnioskodawca zobowiązany jest co roku, do końca 31 grudnia, do występowania do Urzędu Miasta i Gminy P. z wnioskiem o naliczenie opłaty rocznej na rok następny za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego podając nr decyzji za rok ubiegły, lub pisemną zgodę aby opłaty za kolejne lata były ustalone przez zarządcę drogi w kolejnych wydawanych decyzjach.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M., który podniósł, że uchwała nr XXVIII/362/08 nie uwzględnia standardu drogi, w którą wbudowane jest przyłącze wodociągowe. Stawka tej samej wysokości obowiązuje dla ulicy o pełnym wyposażeniu technicznym (utwardzona jezdnia, chodniki, instalacje techniczne), naprawianej i sprzątanej przez właściwe służby, oraz ul. [...] – polnej drogi, bez technicznego uzbrojenia, którą odwołujący wraz z sąsiadem regularnie wyrównuje. Zdaniem odwołującego problemu by nie było, gdyby dostawca wody, którym jest Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "X", wybudował w ul. [...] wodociąg. Jednakże spółdzielnia, dla której dostarczanie wody nie jest działalnością podstawową, nie jest zainteresowana budową wodociągu. Wobec tego faktu odwołujący zmuszony był do wybudowania przyłącza wodociągowego o długości 152,5 m, którego koszty budowy były kilkakrotnie wyższe niż w przypadku, gdyby w ul. [...] funkcjonował wodociąg. Dotyczy to także ponoszonych opłat. Odwołujący podniósł, że przy ul. [...] znajduje się kilka działek budowlanych, których właściciele będą zainteresowanymi dostawą wody, lecz ze względu na brak wodociągu będą również zmuszeni do budowy indywidualnych przyłączy, co jest bezsensowne pod względem technicznym. Jedyną instytucją, która budując wodociąg może uporządkować zaopatrzenie w wodę mieszkańców przy ul. [...] jest Urząd Miasta i Gminy w P., tym bardziej że wodociągi i zaopatrzenie w wodę mieszkańców jest zadaniem własnym gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrza Miasta i Gminy P.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W następnej kolejności Kolegium powołało się na treść art. 40 ust. 1 oraz ust. 5 u.d.p., uznając, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem. Kolegium poinformowało jednocześnie, że w postępowaniu odwoławczym nie można znieść ani obniżyć opłat za zajmowanie pasa drogowego. Ewentualnych ulg w płatności należności za zajęcie pasa drogowego można dochodzić w odrębnym postępowaniu. Osoby zainteresowane mogą też podjąć działania zmierzające do zmiany właściciela przyłącza wodociągowego np. poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, czy z Gminą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł w terminie prawem przewidzianym S. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze przywołał dotychczasową argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. W szczególności wskazał, że ul.[...] stanowi zarośniętą chwastami działkę, której granice można ustalić jedynie posiadając mapę geodezyjną. Na działce tej funkcjonuje polna droga, nieposiadająca uzbrojenia technicznego, która jest wyrównywana przez skarżącego oraz jego sąsiada. Zdaniem skarżącego sprawiedliwe byłoby uzależnienie wysokości stawki opłaty od stopnia technicznego wyposażenia drogi, czego uchwała nr XXVIII/362/08 nie przewiduje. Wykonanie przez skarżącego przyłącza wodociągowego o długości 152,5 m (wzdłuż prawie całej ulicy) spowodowane jest brakiem wodociągu. Instytucją, która powinna zająć się budową tego wodociągu jest Urząd Miasta i Gminy w P. Nawet przy założeniu że przyszli odbiorcy współfinansowaliby tę budowę, to i tak takie rozwiązanie byłoby dla nich korzystne zarówno pod względem finansowym jak i organizacyjnym, a co najistotniejsze byłoby to rozwiązanie poprawne pod względem technicznym. Na koniec skargi S. M. wskazał na dotychczas wydawane decyzje w sprawie, a więc decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], oraz przywołaną już na wstępie do niniejszego uzasadnienia decyzję z dnia [...] października 2011 r., które zostały uchylone przez SKO w P., odpowiednio decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], a także na bezzasadność wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., pismem z dnia [...] marca 2013 r., wniosło o oddalenie skargi, wskazując na bezpodstawność zarzutów podniesionych w skardze.

Na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. skarżący podał, że nie zaskarżył decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. o zezwoleniu na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, natomiast opłatę wymierzono mu po raz pierwszy za okres od kwietnia do grudnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 § 1 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia[...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia na M. M. oraz S. M. opłaty za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (działka nr ewid. [...]), urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – przyłącza wodociągowego, za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.

Materialnoprawną podstawę powyższych rozstrzygnięć stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Interpretacja przywołanego przepisu wymaga wskazania pozostałych - związanych z nim - regulacji. W szczególności należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Za tak uregulowane zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę tę zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przypadku urządzeń infrastruktury technicznej opłata ta przybiera charakter opłaty rocznej, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 5). Opłatę roczną za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna (ust. 13), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok (ust. 13a).

Z powyżej przywołanych regulacji wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, na cele o których stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p., ustalana jest jednocześnie z udzieleniem zezwolenia na to zajęcie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty stanowi zatem integralną część decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Przesądza o tym przede wszystkim brzmienie art. 40 ust. 11 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca wskazał bowiem, że ustalenie opłaty następuje przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sprzeczna z powyższą regulacją jest zatem taka sytuacja, w której zarządca drogi wydaje odrębną decyzję administracyjną, niebędącą decyzją częściową, a mającą za przedmiot wyłącznie rzeczoną opłatę, niezależnie od tego czy podjęcie takiej decyzji nastąpi przed czy po udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie ukształtowanie omawianej problematyki ma wymiar przede wszystkim aksjologiczny. Podstawowym celem przywołanego rozwiązania jest umożliwienie podmiotowi zamierzającemu zająć pas drogowy podjęcia racjonalnej gospodarczo decyzji, opartej na wszelkich istotnych przesłankach, w tym w szczególności z uwzględnieniem całości kosztów związanych z jej realizacją. Nie jest bowiem wykluczone, że konieczność ponoszenia przez niego dodatkowej opłaty, której wysokość w zależności od rozmiarów planowanej inwestycji może być znaczna, spowoduje że określone zamierzenie inwestycyjne stanie się nieopłacalne, w porównaniu do alternatywnych rozwiązań nie wiążących się z zajęciem pasa drogowego drogi publicznej, a w konsekwencji nie podlegających omawianej reglamentacji prawnej. Konieczność jednoczesnego ustalenia opłaty przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza również § 2 ust. 1 pkt 5rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Ustalenie rzeczonej opłaty stanowi zatem obligatoryjny element zezwolenia.

Powyżej zaprezentowane uwagi nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej, które ze swej istoty są lokalizowane w celu ich długotrwałego, często wieloletniego użytkowania. W takim też przypadku ustawodawca wyszedł z założenia, że opłata za zajęcie pasa drogowego pod tego rodzaju urządzenia winna przybierać postać opłaty rocznej, ustalanej jednorazowo przy udzieleniu zezwolenia na określone zajęcie, a uiszczanej zasadniczo każdego roku do dnia 15 stycznia, z góry za dany rok. Co istotne zarządca drogi ustalając wysokość omawianej opłaty winien opierać się na regulacjach prawnych znajdujących zastosowanie w dniu wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, a więc w szczególności na obowiązującej w tym dniu wysokości stawki tejże opłaty określonej w uchwale właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zapewnia to pełną ochronę potencjalnego inwestora przed ewentualną zmianą wysokości stawki opłaty, jaka może nastąpić już w okresie zajmowania przez niego pasa drogowego.

Reasumując uznać należy, iż kompetencje zarządcy drogi do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ograniczają się wyłącznie do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, a po ostatecznym zakończeniu takiego postępowania traci on kompetencję do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co do którego uprzednio udzielił ostatecznego zezwolenia.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organy nie tylko wydały, wszczynając z urzędu nowe postępowanie w sprawie ustalenia opłaty, odrębną - względem zezwolenia udzielonego decyzją Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2009 r. - decyzję o ustaleniu opłaty rocznej za przedmiotowe zajęcie, lecz nadto objęły tą decyzją wyłącznie okres jednego roku, a więc okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.

Tym samym organy dopuściły się naruszenia art. 40 ust. 11 u.d.p., który nie przewiduje wydania odrębnej decyzji ograniczającej się wyłącznie do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, lecz nakazuje aby rozstrzygnięcie to zapadło przy udzieleniu zezwolenia na to zajęcie.

Naruszenia tego nie usprawiedliwia uprzednie zobowiązanie skarżącego oraz M. M. do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie przedmiotowej opłaty, które zostało zawarte w decyzji zezwalającej na to zajęcie. Chociaż decyzja z dnia [,...] lutego 2009 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wymyka się spod kontroli Sądu w ramach niniejszego postępowania, jako wykraczająca poza granice kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia nawet ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą prowadzić do działania niezgodnego z prawem, w tym w szczególności do podejmowania następczo przez organy administracji publicznej decyzji, które uchybiają powszechnie obowiązującym przepisom. Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż brak podstawy prawnej do nałożenia na strony w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. obowiązku wystąpienia z odrębnym wnioskiem o ustalenie opłaty za zajęcie pasa jest szczególnie widoczny w kontekście wskazania w tej decyzji, iż obowiązek ten nakładany jest pod rygorem zastosowania art. 162 K.p.a. Niezależnie bowiem od tego, iż organ powołał się jedynie ogólnie na art. 162 K.p.a., nie wskazując konkretnie o jaką jednostkę redakcyjną tego art. chodzi, należy zauważyć, że zarówno zastrzeżenie warunku (art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.), jak i zastrzeżenie dopełnienia określonej czynności (art. 162 § 2 K.p.a.), może być wprowadzone do decyzji tylko wówczas, gdy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa istnieje ku temu stosowna podstawa prawna, co wynika wprost z art. 107 § 2 K.p.a. – (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2049/01; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 714/08; uchwała NSA w Warszawie z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01; wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 793/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, dostępny w Elektronicznej Bazie Aktów Prawnych LEX/el.).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Sądowi znane jest uzasadnienie wyroku NSA oz. w Lublinie z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 972/99 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych), wydanego w zbliżonej rodzajowo sprawie ustalenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, gdzie wskazano, iż skoro w decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie ustalono kwoty opłaty, ograniczając się do stwierdzenia, iż opłata zostanie ustalona w odrębnej decyzji, to wydanie tej decyzji uznać należy z uprawnione, jednakże poglądu tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, albowiem jego przyjęcie prowadziłoby w kontrolowanym postępowaniu do sytuacji, w której niezgodne z prawem postępowanie organu administracji przy wydawaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego sanowało by dalsze naruszanie przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w realiach niniejszej sprawy organ orzekający w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie dostosował się nawet do wadliwych postanowień decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., albowiem wbrew jej postanowieniom wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, miast zainicjować w sytuacji braku wniosku o ustalenie opłaty postępowania zmierzającego do wygaszenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Dalej wskazać należy, iż ograniczając okres, dla którego opłata została ustalona wyłącznie do jednego roku kalendarzowego - organy dopuściły się ponadto naruszenia art. 40 ust. 5 oraz art. 40 ust. 13a u.d.p. Z art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika bowiem, że opłata roczna za zajęcie pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej ustalana jest jednorazowo. Natomiast postępowanie organów na gruncie kontrolowanej sprawy zmierza w swej istocie do jej corocznego ustalania. Znamienne w ocenie Sądu jest przy tym pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym organ wskazuje na obowiązek corocznego, do końca 31 grudnia, występowania z wnioskiem o naliczenie opłaty rocznej lub udzielenia pisemnej zgody aby opłaty za kolejne lata były ustalane przez zarządcę drogi w kolejnych decyzjach. Wreszcie wydane przez organy w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia prowadzą do obejścia regulacji zawartej w art. 40 ust. 13a u.d.p., z której wynika że tylko pierwsza opłata winna zostać uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z kolei za następne lata jej uiszczenie winno już nastąpić w sztywnie określonym przez ustawodawcę terminie - do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry na ten rok.

Jednocześnie Sąd zważył, że na gruncie kontrolowanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem zarządca drogi co do zasady posiada podstawę prawną do ustalenia opłaty za zajęcie psa drogowego. Co za tym idzie jego działanie w tym zakresie, choć naruszające art. 40 ust. 11 u.d.p. oraz art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 13a u.d.p. nie stanowi działania bez podstawy prawnej. Nie stanowiło ono również rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na okoliczność, iż nie przybrało ono wskazywanej w tym przepisie kwalifikowanej formy charakteryzującej się między innymi oczywistością naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku błędów w wykładni prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wyłącznie w przypadku zaistnienia jednoznacznego i niedwuznacznego, widocznego "na pierwszy rzut oka" naruszenia jasnego przepisu, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nie zachodziło.

Zauważyć dalej należy, iż w aktach administracyjnych brak jest decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2009 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem i opatrzonej klauzulą ostateczności, co uniemożliwiło Sądowi poczynienie jednoznacznych ustaleń co do posiadania przez tą decyzję przymiotu ostateczności oraz ewentualnej daty uzyskania przez nią charakteru decyzji ostatecznej, co w świetle przedstawionych powyżej rozważań ma istotne znaczenia dla oceny posiadania przez organy kompetencji do rozstrzygania w zakresie wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Z uwagi na istotę stwierdzonych powyżej uchybień zdaniem Sądu przedwczesna w ramach niniejszego postępowania staje się dalsza szczegółowa ocena poddanej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r.

Gwoli kompletnego wyjaśnienia sprawy wskazać jedynie należy, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogłyby się ostać nawet w przypadku przyjęcia koncepcji dopuszczalności orzekania w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w postępowaniu odrębnym od postępowania w przedmiocie udzielania zezwolenia na takowe zajęcie.

Zauważyć bowiem należy, iż regulacje art. 40 u.d.p. odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych, zaś aktach administracyjnych brak jest chociażby uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych, co rodzi wątpliwości co do charakteru ul. [...] jako drogi publicznej. Dalej wskazać należy, iż skoro na gruncie przepisów u.d.p. przez pas drogowy rozumieć należy wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś przez drogę budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to aby można mówić o drodze w ogóle, a o drodze publicznej w szczególności, konieczne jest stwierdzenie, że w konkretnym stanie faktycznym istnieje budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Skarżący w swoich pismach składanych w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywał na okoliczność, iż ul. [...] stanowi nieurządzoną drogę polną, co rodziło po stronie organów administracji obowiązek poczynienia w tym zakresie szczegółowych i jednoznacznych ustaleń oraz odniesienia się do argumentacji strony, którym to wymogom organy nie sprostały.

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż podnoszenie przez skarżącego zarzutów kierowanych wprost uchwały nr XXVIII/362/08 jest na gruncie kontrolowanej sprawy chybione, bowiem ewentualna niezgodność z prawem tejże uchwały winna być przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu, a skarżący podtrzymując swoje zarzuty co do tej uchwały powinien rozważyć zasadność podjęcia stosownych kroków prawnych zmierzających do jej zakwestionowania.

Reasumując wszystkie powyżej stwierdzone uchybienia, w tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym w szczególności rozważyć aktualność kompetencji do ustalenia skarżącemu oraz M. M. opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego – co jest uzależnione od ustalenia czy decyzja z dnia [...] lutego 2009 posiada przymiot ostateczności, a jeśli tak to od kiedy.