I OSK 1209/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. o sygn. akt III SA/Lu 760/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. O. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Hanna z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr XX/122/12 w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 3 sierpnia 2012 r. Rada Gminy Hanna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 5 ust. 5g – 5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XX/122/12 w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.

W § 1 uchwały postanowiono, że z dniem 25 lutego 2013 r. prowadzenie Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie przekazuje się Fundacji Akademia Umiejętności w Lublinie.

W § 2 zawarto upoważnienie dla Wójta Gminny Hanna do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania Szkoły, w tym: zawarcia umowy z Fundacją Akademia Umiejętności w Lublinie oraz przeprowadzenia wszelkich czynności wynikających z art. 5 ust. 5g – 5r ww. ustawy o systemie oświaty.

W § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę złożyli M. O. i J. Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozwiązaniu Zespołu Szkół w Hannie bez żadnych uzasadnionych powodów, mające na celu obejście prawa – art. 58 i art. 59 tejże ustawy; art. 5 ust. 5 w związku z art. 104 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przekazaniu prowadzenia Gimnazjum na rzecz podmiotu niebędącego jednostką samorządu terytorialnego; art. 5 ust. 5g ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i podjęcie zaskarżonej uchwały w oparciu o opinię Kuratora Oświaty, wydaną na potrzeby innych uchwał, w stosunku do których stwierdzono nieważność.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że ich interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z tego, że dokonanie przekazania Szkoły wpłynie ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków pracowników Szkoły, nie pozostając również bez znaczenia dla ogółu mieszkańców Gminy, posyłających dzieci do niej. Zmiana podmiotu wprowadzi także mniej korzystne rozwiązania, w szczególności dla zatrudnionych w niej nauczycieli, ponieważ przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. Nr 97, poz. 674 ze zm.) obowiązywać będą tylko w niewielkim zakresie, kształtując ich prawa na dużo niższym poziomie, niż dotychczas. W ocenie skarżących, taki stan rzeczy samodzielnie już przesądza o tym, że każdy z nauczycieli przekazywanej Szkoły posiada legitymację czynną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Hanna wniosła o jej oddalenie, argumentując, że skarżący nie wykazali w ogóle interesu prawnego i w związku z tym istnieją podstawy do uznania skargi za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a).

Sąd wskazał, że skarżący M. O. i J. Z. pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r., które do organu wpłynęło w dniu 29 sierpnia 2012 r., wezwali Radę Gminy Hanna do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Następnie pismem z dnia 26 września 2012 r., które do organu wpłynęło w dniu 2 października 2012 r., skarżący wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę.

Sąd stwierdził, że skarżący wnieśli skargę w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), art. 53 § 2 powyższej ustawy ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

WSA w Lublinie zwrócił uwagę, że M. O. i J. Z. są nauczycielami w Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie, zatem rozważenia wymaga, czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest bowiem nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienie naruszenia w przyszłości. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany. Oznacza to, zdaniem Sądu, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała (zarządzenie) naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej.

Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przytoczonych wyżej rozważań dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, WSA w Lublinie uznał, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący bowiem upatrują istnienia interesu prawnego w tym, że dokonanie przekazania Szkoły w sposób określony uchwałą wpłynie ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków pracowników Szkoły i nie zostanie bez znaczenia dla ogółu mieszkańców Gminy, posyłających do niej dzieci. Skarżący zaznaczyli również, że zmiana podmiotu prowadzącego placówkę oświatową wprowadzi mniej korzystne rozwiązania dla zatrudnionych w niej nauczycieli, poprzez ograniczenie stosowania przepisów ww. ustawy – Karta Nauczyciela.

Sąd wskazał, że uchwała Rady Gminy Hanna z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr XX/122/12 została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g – 5r ww. ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ww. ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast unormowania art. 5 ust. 5g – 5r ww. ustawy o systemie oświaty określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te, zdaniem Sądu, nie stanowią zatem podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem postanowienie dotyczące przekazania z dniem 25 lutego 2013 r. prowadzenia Gimnazjum w Hannie Fundacji Akademia Umiejętności w Lublinie (§ 1) oraz postanowienie zobowiązujące i upoważniające Wójta Gminy Hanna do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania wymienionej Szkoły (§ 2). Postanowienia te, wydane na podstawie powołanych w uchwale przepisów, nie są adresowane ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Z kolei skarżący nie przywołali przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają ich prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W opinii Sądu, interesu prawnego skarżących nie można wywieść z ogólnego powołania się na przewidywane pogorszenie sytuacji prawnej pracowników Szkoły (w szczególności nauczycieli) w przypadku przekazania jej prowadzenia osobie prawnej wskazanej w zaskarżonej uchwale. Skoro uchwała ta dopiero inicjuje działania zmierzające do przejęcia prowadzenia Szkoły w przyszłości, w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. W ocenie Sądu, w omawianej sytuacji po stronie skarżących istnieje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd zaznaczył również, że nie stanowi argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego skarżących twierdzenie o podjęciu zaskarżonej uchwały niezgodnie z prawem. Wyrażony w skardze pogląd skarżących o niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem mógłby zostać poddany ocenie dopiero po stwierdzeniu, że skarżący posiadają interes prawny. Możliwość badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem umożliwia jedynie skarga podmiotu posiadającego legitymację skargową, która jest konsekwencją naruszenia interesu prawnego. Natomiast, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali, że ich interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym, i że został naruszony kwestionowaną uchwałą. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżących, co stanowi podstawę do oddalenia skargi.

Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. O. i J. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że skarżący M. O. i J. Z. nie posiadają legitymacji procesowej z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Hanna z dnia 22 maja 2012 r. nr XVII/111/12 w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Hanna wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego, jednakże nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Autor skargi kasacyjnej zarówno w samej podstawie kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu mylnie oznaczył zaskarżoną do Sądu I instancji uchwałę Rady Gminy Hanna w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, bowiem wskazał, że uchwała ta nosi datę 22 maja 2012 r. i zawiera nr XVII/111/12, gdy tymczasem zaskarżona uchwała pochodzi z dnia 3 sierpnia 2012 r. i ma nr XX/122/12. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne określenie przez autora skargi kasacyjnej oznaczeń zaskarżonego do Sądu I instancji aktu (uchwały) winno być w tym przypadku kwalifikowane w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, jako że z okoliczności sprawy, jak i z samej skargi kasacyjnej wynika, że jej przedmiotem strona skarżąca czyni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r. o sygn. akt III SA/Lu 760/12, ten zaś dotyczy skargi M. O. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Hanna z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr XX/122/12 w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Istnienie oczywistej omyłki pisarskiej nie powoduje istotnej wadliwości skargi kasacyjnej i w żaden sposób nie wpływa na merytoryczną ocenę jej zasadności.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż skarżący M. O. i J. Z. nie posiadają legitymacji procesowej z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia powyższej uchwały Rady Gminy Hanna.

Przepis art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, tak więc prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała (zarządzenie) godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przedmiot zaskarżonej uchwały lub zarządzenia musi więc regulować prawa (uprawnienia) lub obowiązki jednostki, by przyjąć, że ma ona interes prawny w domaganiu się sądowoadministracyjnej kontroli ich legalności.

Sąd I instancji w pełni zasadnie wywodzi, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ww. ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 5g – 5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie stanowią podstawy do przyjęcia istnienia po stronie skarżących ich indywidualnego interesu prawnego, który zastałby naruszony. Pierwszy z przepisów jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych gminy, natomiast drugi określa warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienie dotyczące przekazania z dniem 25 lutego 2013 r. prowadzenia Gimnazjum w Hannie Fundacji Akademia Umiejętności w Lublinie (§ 1) oraz postanowienie zobowiązujące i upoważniające Wójta Gminy Hanna do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania wymienionej Szkoły (§ 2). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, postanowienia uchwały, podjęte na podstawie powyższych przepisów, nie są adresowane do skarżących, ani też nie kształtują bezpośrednio ich sytuacji prawnej. Innymi słowy, przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest regulacja uprawnień lub obowiązków skarżących. Uchwała zmierza bowiem do zmiany sposobu prowadzenia Szkoły, natomiast nie reguluje i nie określa sytuacji nauczycieli dotychczas w niej zatrudnionych, a tylko wówczas należałoby przyjąć, że dotyczy interesu prawnego skarżących. Organ prowadzący Szkołę ma prawo – w świetle powołanych przepisów – zmienić sposób prowadzenia Szkoły, zaś korzystanie z tego rodzaju rozwiązania ustawowego, poprzez przyjęcie stosownej uchwały w tym zakresie, nie może być samo w sobie kwalifikowane w kategoriach naruszenia interesu prawnego nauczycieli. Skarżący również nie wskazali takich przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikałyby ich prawa (obowiązki), a które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Powoływanie się na pogorszenie sytuacji nauczycieli zatrudnionych w Szkole wskutek przyjęcia zaskarżonej uchwały nie pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją w niej zawartą, bowiem uchwała wprowadzająca zmianę podmiotu prowadzącego Szkołę w istocie nie ingeruje w sferę praw i obowiązków nauczycieli czy innych pracowników Szkoły. Nie wynika z niej ani żaden obowiązek, ani zakaz, nakaz czy ograniczenie jakiegokolwiek indywidualnego uprawnienia skarżących. Nie można zatem uznać, by nieskonkretyzowane odczucia o pogorszeniu sytuacji nauczycieli mogły mieć wpływ na ocenę ich interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, wszak żaden podmiot nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też szerzej – gwarancji niezmienności jego sytuacji faktycznej. Toteż ewentualne zmiany w zakresie stosunków zatrudnieniowych nauczycieli, choćby w wymiarze trwałości stosunku pracy czy emerytalno – rentowym, i wywodzona na tej podstawie argumentacja o pozbawieniu ich uprawnień wynikających z ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. Nr 97, poz. 674 ze zm.), nie mogą być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu interesu prawnego. Wskazywane przez skarżących argumenty, jakkolwiek dla nich istotne, świadczą o istnieniu po ich stronie jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, którego wystąpienie tylko uzasadnia merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego, w przypadku jego naruszenia. Skarżący nie odróżniają interesu faktycznego, na który się powołują, od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony tegoż interesu faktycznego. Nie wystarczy bowiem, jak to czynią skarżący, ogólne powołanie się na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta Nauczyciela czy przepisy prawa pracy.

Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1761/12, publ. LEX nr 1311573). Toteż podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. W rozpoznawanej sprawie brak jednak takiego związku. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) stwierdził, że art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (prawo do sądu), odsyłając do regulacji materialnoprawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania przez jednostkę kontroli sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Stosując art. 207 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że względy słusznościowe nie przemawiają za obciążeniem kosztami postępowania kasacyjnego strony skarżącej.