II OSK 1047/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/11 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na decyzję ( powinno być postanowienie ) Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 375 i 365 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 - dalej: Poś) wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji przez przedsiębiorstwo produkcji drzewnej tj. [...] Sp. z o.o., ze względu na naruszanie art. 201 ust 1 Poś w związku z pkt 6.1 lit a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) poprzez eksploatowanie tych instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, które z uwagi na fakt, że w procesie produkcji płyt MDF i HDF wytwarza się masę włóknistą z drewna jest bezwzględnie wymagane.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - uznając ten wniosek za złożony w trybie art. 241 k.p.a. - poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania

Skarżący, kwalifikując pismo jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wniosło do GIOŚ zażalenie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 365 ust 1 Poś poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych, a oparcie się jedynie na informacji udzielonej przez skarżącego we wniosku.

GIOŚ podzielił stanowisko WIOŚ odnośnie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przeprowadzone przez WIOŚ kontrole zakładu prowadzonego przez spółkę, a także przeprowadzone analizy oraz wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska odnośnie kwalifikowania przedmiotowych instalacji, nie potwierdzają wniosku skarżącego, aby instalacje eksploatowane przez spółkę podlegały wymogowi posiadania pozwolenia zintegrowanego. Organ przeprowadził również szczegółową analizę działalności produkcyjnej przedsiębiorstwa oraz jej parametrów i stwierdził, że mieszczą się one w dopuszczalnych granicach, w szczególności w zakresie używania formaldehydu (formaliny). Organ wskazał również na decyzje, którymi dysponuje przedsiębiorstwo w zakresie pozwoleń niezbędnych do wykonywania swojej działalności. Organ podkreślił również, że zakład produkcyjny przeszedł pomyślnie wiele kontroli. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 375 Poś postępowanie administracyjne na podstawie art. 365 ust. 1 tej ustawy organ administracji prowadzi z urzędu, tym samym przywołany art. 31 § 2 k.p.a., jako podstawa złożenia zażalenia, nie może mieć zastosowania. WIOŚ właściwie rozpatrzył wniosek jako sprawę skargową w trybie określonym w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący, kwalifikując pismo GIOŚ jako postanowienie organu odwoławczego, wniosło do sądu skargę na postanowienie, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 365 ust 1 Poś poprzez nierozpoznanie sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji, a oparcie się jedynie na niewiążącej i jednocześnie niestanowiącej źródła prawa interpretacji Ministra Środowiska oraz na informacji udzielonej podczas kontroli przez spółkę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieprawidłowe było zakwalifikowanie przez organy obu instancji, wniosku skarżącego oraz zażalenia na postanowienie organu I instancji jako złożonych w trybie art. 241 k.p.a. Żądanie skarżącego oparte było bowiem na art. 31 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi podstawę do żądania wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Jednocześnie treść doręczonych skarżącemu pism obu organów wskazuje, że w istocie do czynienia mamy z postanowieniami wydanymi w trybie art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie tj. z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności nie dokonały samodzielnej oceny tych okoliczności, które stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej odrzucenie, uznając ją za niedopuszczalną, albowiem złożoną na pismo organu skierowane do skarżącego w toku postępowania skargowego określonego w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie GIOŚ art. 31 K.p.a. nie mógł byc podstawą do wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 365 Poś. Uwzględnienie takiego wniosku powodowałoby, że organizacja społeczna miałaby większe prawa niż osoba, której postępowanie to dotyczy. Organ podtrzymał nadto swoje stanowisko odnoście braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowani instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł, że organy obu instancji przedwcześnie dokonały merytorycznej oceny kwestii będącej przedmiotem sprawy, podczas gdy były zobowiązane wobec spełnienia przesłanek formalnych koniecznych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej dokonać wszczęcia tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że na podstawie art.31 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego również w tych sprawach, w której przepisy przewidują wszczynanie postępowania wyłącznie z urzędu. Wymagana jest przy tym spełnienie trzech kryteriów: po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi i po trzecie, gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie WIOŚ jako organ i instancji powinien był zdaniem sądu ocenić wniosek skarżącego, a następnie bądź to wszcząć postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania spornej instalacji bądź też wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania, zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a.. Rozstrzygnięcie wniosku w formie pisma informacyjnego było zatem błędne. Nie narusza to jednak prawa w sposób istotny i nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż strona prawidłowo wniosła zażalenie i skargę. Odnosząc się do warstwy merytorycznej zaskarżonego aktu sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa. Organy orzekające w sprawie wykazały brak przesłanek niezbędnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie objętej żądaniem skarżącego. W szczególności organy te dokonały wyczerpującej, wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku pod kątem tego, czy rzeczywiście istnieją realne przesłanki uzasadniające przyjęcie, że użytkowanie instalacji eksploatowanych przez spółkę wymaga pozwolenia zintegrowanego. Dopiero stwierdzenie przez organ takich przesłanek prowadziłoby do sytuacji, w której za wszczęciem stosownego postępowania administracyjnego "przemawiałby interes społeczny" (art. 31 § 1 k.p.a.), w związku z czym żądanie organizacji społecznej można byłoby uznać za "uzasadnione" w rozumieniu art.31 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższych założeń dokonanie przez organ administracji, do którego wpłynął wniosek organizacji społecznej w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie innej osoby, oceny przesłanek uzasadniających wszczęcie tego postępowania, nakłada na organ konieczność dokonania wstępnej kontroli merytorycznej argumentacji wniosku. Przesłanką upoważniającą organ do wszczęcia postępowania będzie uprawdopodobnienie we wniosku, że potrzeba taka istotnie występuje. Podkreślić przy tym należy, że nie chodzi o przeniesienie na organizację społeczną ciężaru jednoznacznego wykazania, że w stosunku do osoby trzeciej należy wydać orzeczenie o określonej treści (powyższe prowadziłoby do zdeformowania istoty instytucji, o której mowa w art.31 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie korzystania z niej organizacjom społecznym), a o dochowanie zasady, że przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art.31 k.p.a. winny być istotne, usprawiedliwione przyczyny. W niniejszej sprawie skarżący miał obowiązek uprawdopodobnić zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania instalacji z uwagi na brak pozwolenia zintegrowanego, a tym samym uprawdopodobnić, że obowiązek uzyskania takiego pozwolenia na spółce ciążył. W świetle powyższych okoliczności nawet obszerne uzasadnienie wniosku, operujące fachową argumentacją może nie wystarczyć do uznania, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania w sytuacji, w której wspomniana argumentacja nie powołuje się w istocie na nowe dane lub informacje (fachowe opracowania specjalistów, w tym w szczególności opracowania dotyczące sprawy), a ma de facto charakter polemiki z ustaleniami faktycznymi lub z wykładnią przepisów przyjętą przez organ, a jednocześnie organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości podniesionych przez organizację. W niniejszej sprawie organy wykazały w sposób przekonujący, że pomimo obszerności stanowiska zawartego we wniosku skarżącego, zawierającym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, podstaw do wszczęcia takiego postępowania nie ma. Powyższe wynika z faktu, że działalność spółki jest, po pierwsze, reglamentowana różnego rodzaju orzeczeniami administracyjnymi, po drugie jest lub była przedmiotem licznych procedur sprawdzających lub kontrolnych pod kątem ochrony środowiska, w toku których to procedur zgromadzono szczegółową wiedzę na temat jej funkcjonowania.

Od tego wyroku stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego, mimo istnienia ku temu przesłanek w postaci zgodności żądania z celami statutowymi skarżącego oraz istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania,

2. art. 3 § i i § 2 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na braku dokonania kontroli postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co wiązało się z bezkrytycznym przyjęciem twierdzeń tych organów zawartych w zaskarżonych postanowieniach, co w efekcie skutkowało uznaniem przez Sąd brakiem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu,

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art.

77 § 1 kpa w zw. z art. 365 ust. 1 POŚ poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i

zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji, a oparcie się jedynie na niewiążącej i jednocześnie nie

stanowiącej źródła prawa interpretacji Ministra Ochrony Środowiska oraz na informacji udzielonej podczas kontroli przez najbardziej zainteresowanego w

sprawie, tj. uczestnika postępowania.

Wniosło ponadto o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazało, że sąd nieprawidłowo ocenił przesłanki wszczęcia żądanego postępowania. Organ powinien zbadać czy wniosek mający zainicjować postępowanie znajduje uzasadnienie w statucie organizacji i czy przemawia za nim interes społeczny. Ocena zasadności żądania nie może sprowadzać się do merytorycznego badania podniesionych zarzutów. Cele stowarzyszenia są zgodne z przedmiotem wniosku, przemawia za nim również interes społeczny. Postępowanie cechuje się ponadto licznymi wadami procesowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarżące stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] września 2010r. domagało się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego i wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji ( art.365 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art.375 ).

Tym samym pierwszą i zasadniczą kwestią która wymagała rozstrzygnięcia było ustalenie, czy wniosek z dnia [...] września 2010r.złożony przez skarżące stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. mógł być podstawą do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji użytkowanych przez spółkę.

Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął tą kwestię przyjmując, że na podstawie art.31 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego również w tych sprawach, w których przepisy przewidują wszczynanie postępowania wyłącznie z urzędu. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, istoty art.31 k.p.a. należy upatrywać w tym, że organizacja społeczna może wyegzekwować od organu administracji publicznej w uzasadnionych przypadkach wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, w której organ postępowania takiego nie wszczął, pomimo tego, że był do tego umocowany.

Pokreślenia wymaga, że w sytuacji o której mowa w art.31 § 1 pkt 1 k.p.a. czyli żądanie wszczęcia przez organizacje społeczną postępowania muszą być spełnione dwa warunki; to jest jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, oraz interes społeczny przemawia za wszczęciem takiego postępowania. Interesu społecznego nie można jednak utożsamiać z automatyzmem we wszczynaniu postępowań administracyjnych w każdej sytuacji. Stąd też dokonanie przez organ administracji, do którego wpłynął wniosek organizacji społecznej w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie innej osoby, oceny przesłanek uzasadniających wszczęcie tego postępowania, nakłada na organ konieczność dokonania wstępnej kontroli merytorycznej argumentacji wniosku. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że o ile zasadność wydania merytorycznego orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku nie musi się potwierdzić w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze złożeniem tego wniosku, o tyle obowiązkiem organizacji społecznej jest powołanie okoliczności przekonująco uzasadniających wszczęcie samego postępowania. O ile z tym ogólnym stanowiskiem Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić, to nie można się zgodzić z wynikami kontroli jakiej dokonał Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a poprzez nie wszczęcie postępowania administracyjnego, mimo istnienia ku temu przesłanek. Faktem jest, że to stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez stowarzyszenie argumentacja uzasadnia żądanie wszczęcia postępowania lub żądanie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010r. II OSK 1339/09 Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. - to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Podkreślić należy, że na tym etapie postępowania, to jest oceny zasadności żądania organizacji społecznej wszczęcia z urzędu postępowania o którym mowa w art.365 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ powinien ocenić zasadność zgłoszonego żądania w kontekście spełnienia przesłanek o jakich mowa w art.31 § 1 i 2 k.p.a. Ta ocena, mająca na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki o których mowa w art.31 § 1 i 2 k.p.a. nie może być dokonana in abstracto , a więc w oderwaniu od rodzaju i przedmiotu postępowania administracyjnego, którego wszczęcia żąda organizacja, lub do którego chce przystąpić. Wręcz odwrotnie ustalając, czy zostały spełnione wymagane przesłanki z art.31 § 1 i 2 k.p.a. należy oceny tej dokonać z punktu widzenia tego konkretnego postępowania administracyjnego, którego wszczęcia żąda organizacja lub do którego chce przystąpić i na tą okoliczność organizacja powinna wskazać argumenty uzasadniające jej wniosek. Argumenty te mają uzasadniać zasadność żądania organizacji dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu. Natomiast samo wszczęcie postępowania z urzędu nie przesądza jeszcze o wyniku tego postępowania. To po wszczęciu postępowania z urzędu , w tym przypadku postępowania o jakim mowa w art.365 ustawy – Prawo ochrony środowiska, organ będzie badał, czy spełniona została przesłanka pozwalająca na wstrzymanie w drodze decyzji użytkowania instalacji eksploatacyjnej, która eksploatowana jest bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Natomiast w przedmiotowej sprawie organ odmówił pismem wszczęcia postępowania z urzędu ( które potraktowane zostało jako postanowienie ). Jak wynika z treści pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r., podstawą odmowy wszczęcia tego postępowania nie były przesłanki o których mowa w art.31 § 1 k.p.a. , do tego przepisu i przesłanek w nich zawartych organ w ogóle się nie odnosił , ani poprzez powołanie tego przepisu, ani poprzez nawiązanie do jego treści. Jedynie stwierdził wskazując na art.375 ustawy Prawo ochrony środowiska, że postępowanie administracyjne na podstawie art.365 ust.1 organ administracji prowadzi z urzędu , tym samym powoływany art.31 § 2 k.p.a. jako podstawa złożenia zażalenia, nie może mieć tutaj zastosowania. Można tym samym wnioskować, że organ nie dopuszcza możliwości wystąpienia przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowania, które może być wszczęte z urzędu. Natomiast odmawiając wszczęcia postępowania organ wskazał, że nie zachodzi podstawa do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji albowiem nie spełniona została przesłanka o której mowa w art.365 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli wymóg aby instalacje eksploatowane przez [...] Sp. z o.o. w S. podlegały wymogowi posiadania pozwolenia zintegrowanego. Argumentacja zawarta w piśmie i podnoszona przez organ dotyczyła ustaleń i oceny stanu faktycznego, czyli jakie rodzaje linii technologicznych są użytkowane przez Spółkę, jakie produkty są produkowane, jakie kontrole zostały przeprowadzane w Spółce, a także jakie zezwolenia posiada Spółka. Następnie organ dokonał oceny prawnej tego stanu faktycznego przyjmując, że nie jest wymagane pozwolenie zintegrowane, a tym samym nie jest spełniona przesłanka z art.365 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Z wskazanych wyżej powodów zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 3, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art.77 § 1 kpa w zw. z art. 365 ust. 1.

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej.

W art. 184 Konstytucji RP określono zadania i właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Z kolei postanowienia ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli, o której mowa w art. 184 Konstytucji, wskazane przepisy art.3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., wyznaczają zakres właściwości sądów administracyjnych

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art.203 pkt 1 p.p.s.a.