II GSK 858/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt. III SA/Wr 539/11), wydanym w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. (nr[...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej- uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2010 r. w Ś., podczas kontroli autobusu należącego do skarżącego, stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Protokół kontroli został podpisany przez obecnego na miejscu kontroli kierowcę bez zastrzeżeń. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że jest pracownikiem skarżącego, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Przesłuchiwany kierowca nie okazał kontrolującym zaświadczenia o spełnianiu wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym, wyjaśniając, że zostawił je w domu. Potwierdził natomiast fakt wystawienia takiego zaświadczenia przez pracodawcę. Kierowca potwierdził również, że nie przestrzega norm czasu pracy, wyjaśniając, że brakowało mu kilku minut do odebrania 45 - minutowej przerwy w całości lub dzielonej. Zeznał również, że przerywa przerwy w momencie zbliżania się czasu odjazdu i konieczności podjechania na przystanek. O fakcie przerywania przerw spowodowanym podjazdami na przystanek i niemożnością prawidłowego odbioru przerw kierowca informował pracodawcę, który zobowiązał się to "skorygować". Kierowca wyjaśnił również, że nie mógł na żądanie inspektorów, okazać do kontroli wydruków z tachografu, ponieważ oddaje je przedsiębiorcy i stwierdził, że wydruki te nie były nigdy przez niego opisywane.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. (nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził wielokrotne przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy i nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 13.900 złotych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy- Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (nr[...}) uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000 zł (za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego).

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł pełnomocnik B. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2497/10) uchylił decyzję drugoinstancyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., nie dokonał właściwej analizy materiału dowodowego, który stał się podstawą zmiany decyzji organu I instancji, naruszając tym samym warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia dlaczego dał wiarę kartom kierowcy, mimo że organ I instancji wskazał na dostrzeżone rozbieżności pomiędzy załączonymi do pisma strony z dnia [...] marca 2010 r. wydrukami z karty kierowcy oraz planem pracy kierowcy, a zeznaniami złożonymi przez kierowcę pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz wydrukami sporządzonymi w miejscu i czasie kontroli. Nadto, organ miał wyjaśnić jakie znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia miały zeznania kierowcy złożone w dniu [...] sierpnia 2010 r., które nie były zbieżne z wcześniejszymi zeznaniami tego świadka.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w oparciu o zapisy na karcie kierowcy oraz zeznania kierowcy z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdzono, że prowadzący pojazd w kontrolowanym okresie dziewięciokrotnie prowadził pojazd bez wymaganej przerwy, co stanowiło podstawę do wymierzenia kary w łącznej wysokości 9.350 zł. Organ ustalił również, że w dniu [...] marca 2010 r. kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 59 minut i z tego tytułu wymierzył przedsiębiorcy karę w wysokości 500 złotych. W tym samym dniu kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 16 minut, co dało podstawę do wymierzenia skarżącemu kary w wysokości 1.550 złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że ustalając stan faktyczny sprawy i jego konsekwencje prawne działał na korzyść strony w zakresie, w jakim przyjął, że zapisy aktywności na karcie kierowcy w postaci innej niż w rzeczywistości, stanowią jego czasy odpoczynku, w związku z niewłaściwym operowaniem selektora. Organ wyjaśnił również, dlaczego nie dał wiary wydrukom z karty kierowcy oraz planom pracy kierowcy złożonym w siedzibie organu przez stronę w dniu [...] marca 2010 r. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, wydruki sporządzone bezpośrednio w czasie kontroli przez funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego z urządzeń rejestrujących są zawsze wiarygodnym źródłem dowodowym w postępowaniu, a dokumenty przesłane przez skarżącego nie zostały sporządzone i podpisane przez kierowcę. Karty pracy kierowcy nie potwierdzone przez samego kierowcę, nie mogą zaś stanowić dowodu w sprawie.

Organ podniósł również, że w sprawie nie zaszły okoliczności zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, przewidziane w art. 92a ust. 4 i5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Pełnomocnik B. D. wniósł na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd w pierwszej kolejności zbadał, czy rozpoznając ponownie sprawę organy inspekcji transportu drogowego przestrzegały wytycznych, zwartych w wyroku przekazującym sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w aktualnie rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi, organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący przedstawił wyjaśnienia dlaczego oparł się na wydrukach wykonanych w czasie kontroli, odmawiając jednocześnie mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego dokumentom.

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do niewyjaśnienia w poprzednich decyzjach przyczyn dla których nie zastosowano art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w stosunku do 28 – minutowej przerwy (w dniu [...] marca 2010 r.) czy 24 - minutowej przerwy (w dniu [...] marca 2010 r.) organ prawidłowo wskazał na treść art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym, obowiązkową 45 minutową przerwę po 4,5 godzinnym okresie prowadzenia pojazdu można zastąpić jedynie przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut. Sąd zaznaczył, że wskazany w art. 7 sposób podziału 45 minutowej przerwy jest jak najbardziej świadomym zabiegiem ustawodawcy, który wymusza takie zaplanowanie zadania przewozowego, aby przerwa co najmniej 30 minutowa wykorzystana była po przerwie co najmniej 15 minutowej. Sąd wskazał, że organ zaliczył przerwy (w dniu [...] marca 2010 r. i [...] marca 2010 r.) jako przerwę 15 minutową, gdyż w określonych dniach kierowca wcześniej nie wykonał żadnej przerwy co najmniej 15-minutowej. Organ odwoławczy działając na korzyść strony uznał w dniu [...] marca 2010 r., drugą przerwę w wymiarze 29 minut jako 30 minutową. W ocenie Sądu organ spełnił wytyczne zawarte w wyroku z dnia [...] marca 2011 r. i w tym zakresie badana decyzja nie jest wadliwa.

Sąd zaznaczył jednak, że kontrolowana decyzja nie mogła zostać utrzymana w obrocie prawnym z innych względów, niż podnoszone w skardze. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy rozważyć czy osoba, która podpisała w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzję, miała właściwe umocowanie. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Sąd podkreślił, że przepis ten jest podstawą udzielania przez każdy organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom i odnosi się do wszystkich organów administracji publicznej. W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, określony pracownik podejmujący czynności w imieniu organu dla ich skuteczności i prawidłowości winien legitymować się stosownym upoważnieniem pochodzącym od organu (lub piastuna funkcji organu). Takie samo upoważnienie organu musi posiadać osoba zastępująca inną osobę. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja wydana i podpisana została z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez A. B., Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego. Stwierdził również, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie upoważnienie do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego wszystkich spraw administracyjnych należących do jego właściwości (w tym do wydania decyzji) udzielone Dyrektorowi Biura Prawnego i Orzecznictwa w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego– R. S. Sąd podkreślił, że brak jest w aktach sprawy upoważnienia dla Zastępcy tegoż Biura- A. B., dlatego w ocenie Sądu, w świetle treści art. 268a k.p.a. takie działanie jest bezprawne. Sąd zaznaczył, że upoważnienia takiego nie można ani domniemywać, ani delegować od jednego pracownika upoważnionego dla drugiego. Sąd stwierdził, że upoważnienie dla A. B. z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało przez organ przesłane dopiero na etapie odpowiedzi na skargę i nie może sanować faktu, że decyzja wydana została przez osobę, która w sprawie takim upoważnieniem się nie legitymowała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn, zm,), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm., dalej także k.p.a.) polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona. decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem prawa, albowiem przez osobę, która w sprawie nie legitymowała się stosownym upoważnieniem do jej podpisania, gdyż takowe upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora Biura Prawnego i Orzecznictwa GITD A. B. zostało złożone do akt sprawy dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, podczas gdy z akt sprawy niezbicie wynika, iż rzeczone upoważnienie zostało udzielone ww. osobie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego już w dniu [...] stycznia 2011 r. zaś zaskarżona decyzja wydana dopiero [...] lipca 2011 r., a zatem w dniu jej podpisania A. B. była upoważniona do działania w imieniu organu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych zgodnie z dyspozycją art. 268a k.p.a., natomiast nawet ustalenie, iż do złożenia takiego dokumentu do akt postępowania faktycznie doszło dopiero na etapie przekazania skargi Sądowi Administracyjnemu nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik spraw.

Z ostrożności procesowej kasator zarzucił jednocześnie:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 268a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że jeżeli upoważnienie dla pracownika organu do podpisywania w imieniu organu pism, w tym decyzji administracyjnych, nie znajdowało się w aktach sprawy w chwili wydania decyzji, oznacza, iż działanie tej osoby jest bezprawne i w konsekwencji decyzja winna być uznana za wydaną przez osobę, która takim upoważnieniem się nie legitymowała, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż dla skuteczności działania pracownika organu wystarczające jest, ażeby w chwili podpisywania decyzji dysponował on stosownym upoważnieniem, zaś moment i okoliczności jego złożenia do akt postępowania są już całkowicie irrelewantne z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik B. D. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną organu, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości i utrzymania zaskarżonego wyroku w mocy oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.

Zgodnie z treścią art.183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 tego przepisu prawa, a które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w związku z art.268a k.p.a. oraz dokonał błędnej wykładni tegoż przepisu prawa- art.268a k.p.a. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że osoba, która podpisała decyzję w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie posiadała do tego stosownego upoważnienia. Stanowisko Sądu I instancji oparte zostało na ustaleniu, że w dacie podejmowania decyzji, zaskarżonej do sądu administracyjnego, w aktach administracyjnych znajdowało się upoważnienie dla innej osoby niż ta, która w imieniu organu podpisała decyzję.

Podkreślić należy, że trafnie Sąd I instancji wskazał, że organ może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Niewątpliwie zgodnie z treścią art.268a k.p.a. upoważnienie takie wywiera taki skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym, lecz w granicach określonych w tym upoważnieniu, pełni jedynie funkcje organu. Okoliczność ta pozostaje w związku z tym, że przepis art.268a k.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym jest mowa w tym przepisie prawa jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (art.268a k.p.a.), które dopuszczają możliwość takiej dekoncentracji. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie tego rodzaju dekoncentracja przybiera postać tzw. dekoncentracji ogólnej (vide wyrok NSA z 10.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11 wraz powołaną tam literaturą).

Natomiast przepisy prawa procesowego przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną, bowiem do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu ma obowiązek powołania się w decyzji na udzielone mu upoważnienie. Przy czym podkreśla się, że sam brak powołania się na upoważnienie nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności czy uchylenia decyzji, o ile upoważnienie takie faktycznie istniało w dacie podejmowania decyzji (vide wyrok NSA z 26.05.2009 r I OSK 1413/08 niepublikowany).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że zaskarżoną decyzję podpisała z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. B. – Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. W aktach administracyjnych znajdowało się upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego dla R.S., natomiast w aktach administracyjnych nie było upoważnienia dla A.B. Jednocześnie należy wskazać, że poza sporem pozostaje także i ta okoliczność, iż w aktach sądowych znajduje się upoważnienie udzielone w dniu [...] stycznia 2011 roku A.B. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odróżnić sytuacje w której w dacie wydawania decyzji osoba podpisująca decyzję nie posiada stosownego upoważnienia do jej wydawania w imieniu organu, od sytuacji w której takie upoważnienie istnieje ale osoba podpisująca decyzję nie powołała się na nie przy wydawaniu decyzji bądź nie załączyła go do podpisanej decyzji, a tym samym nie załączyła upoważnienia do akt administracyjnych. Jak to już zostało wcześniej podniesione sam fakt nie powołania się na istniejące upoważnienie nie może rodzić skutków w postaci nieważności lub uchylenia decyzji. Niewątpliwie dla bytu prawnego upoważnienia jest istotne to, że jego ważność należy oceniać na dzień jego wydania. Również na tę datę oceniać należy skuteczność udzielonego upoważnienia. Tak więc o ważności i skuteczności udzielonego upoważnienia decydować powinno to czy pochodzi ono od właściwego organu, czy jest sporządzone we właściwej formie, czy wskazuje imię i nazwisko pracownika lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, wskazuje datę od której upoważnienie to można uznać za skuteczne oraz określa kategorię spraw należących do zakresu działania organu i objętych zakresem konkretnego upoważnienia. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ powołuje się na udzielone upoważnienie dla osoby podpisującej kontrolowaną decyzję i składa je do akt sądowych, należy wyjaśnić czy wskazana w upoważnieniu osoba faktycznie posiadała takie upoważnienie w dacie wydawania decyzji administracyjnej, bowiem tylko i wyłącznie brak upoważnienia mógłby skutkować nieważnością decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art.268a k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, iż nie załączenie upoważnienia do decyzji skutkuje uznaniem, że osoba podpisująca decyzję nie posiada stosownego upoważnienia pochodzącego od właściwego organu do wydania konkretnej decyzji w konkretnej dacie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art.203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.