IV SA/Wa 1161/13

Uzasadnienie

IV SA/Wa 1161/13

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej "Dyrektor Generalny"), po rozpatrzeniu zażalenia J. i K. S. (dalej "skarżących") na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. (dalej "Dyrektora Regionalnego") z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymał postanowienie Dyrektora Regionalnego w mocy.

II. Zaskarżone do Sądu postanowienie Dyrektora Generalnego zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. Zarząd [...] W. (dalej "Zarząd Dzielnicy") wystąpił do Dyrektora Regionalnego o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew.[...] w obrębie [...], położonej przy ulicy [...] na terenie [...] w W. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji").

2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Regionalny odmówił uzgodnienia projektu decyzji, stwierdzając że w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedle [...] , który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. (dalej "plan nieobowiązujący") teren inwestycji położony był na obszarze G3/Ls – grunt leśny bez prawa zabudowy.

3. Skarżący wnieśli do Dyrektora Generalnego zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnego (za pośrednictwem tego organu).

III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zażalenie skarżących na postanowienie Dyrektora Regionalnego, Dyrektor Generalny utrzymał postanowienie Dyrektora Regionalnego w mocy.

Uzasadniając zasadność stanowiska odnośnie braku przesłanek do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, Dyrektor Generalny wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków teren inwestycji stanowią użytki: 1) "LsIV" o powierzchni 0,0772 ha oraz 2) "B" o powierzchni 0,0117 ha.

2. Treść projektu decyzji wskazuje na to, że inwestycja miałaby być realizowana również na gruncie leśnym. Wskazuje na to: (-) projektowana linia zabudowy, (-) projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego. Dodatkowo dojazd do budynku został zaprojektowany przez grunt leśny.

3. Nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przeznaczenia terenu inwestycji pod zabudowę – plan określił przeznaczenie terenu inwestycji jako grunty leśne bez prawa zabudowy.

4. O tym, że teren inwestycji jest lasem przesądzają zapisy w ewidencji gruntów. Dodatkowo, z terenem inwestycji sąsiadują inne grunty leśne, które łącznie z terenem inwestycji tworzą obszar o powierzchni 0,10 ha (minimalna powierzchnia gruntu leśnego stosownie do art.3 pkt 1 ustawy o lasach).

5. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nakazują prowadzenie ewidencji gruntów z uwzględnieniem przepisów o lasach. Grunt stanowiący las w świetle ustawy o lasach musi być wykazywany w ewidencji jako las, a dopuszczalność inwestowania na nim jest bezwzględnie uzależniona od uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

6. Nawet w razie korekty projektu decyzji poprzez ograniczenie inwestowania do części terenu inwestycji stanowiącej użytek budowlany, w sprawie i tak musiałoby dojść do zmiany zagospodarowania gruntu leśnego na cele nieleśne (w odniesieniu do planowanego na użytku leśnym dojazdu do budynku).

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty:

- naruszenia art.2 ust.2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), dalej "ustawy o ochronie gruntów", w związku z art.3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 12, poz. 59 z późn. zm.) w związku z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu".,

- naruszenie art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów w związku z art.7 ust.1 i ust.2 pkt 5 tej ustawy w związku z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje:

1. Teren inwestycji nie jest gruntem leśnym w rozumieniu art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów. Teren ten nie podlega zatem reżimowi tej ustawy, inwestowanie na nim nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia procedury unormowanej w art.7 ustawy o ochronie gruntów.

2. W związku z odesłaniem do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz.651 z póź. zm.), zawartym w art.53 ust.4 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu (ustanowienie wymogu uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami) podkreślenia wymaga, że dany grunt może podlegać zakwalifikowaniu jako grunt leśny według kryteriów wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (w tym uwzględniwszy domniemanie aktualności wpisu w ewidencji gruntów), niemniej jednocześnie grunt ten może nie spełniać kryteriów gruntu leśnego w kontekście art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu.

3. Uznanie, że dany grunt wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, przewidzianej w art.7 ustawy o ochronie gruntów, wymaga uprzedniego przesądzenia, że grunt ten spełnia kryteria gruntu leśnego, określone w art.2 ust.2 pkt 1 – 3 tej ustawy. Zawarta w art.2 ust.2 pkt 1 – 3 ustawy o ochronie gruntów definicja gruntu leśnego nie uzależnia uznania danego gruntu za grunt leśny od istnienia wpisu o takim charakterze gruntu w ewidencji gruntów (inaczej niż ma to miejsce w przypadku zawartej w art.2 ust.1 ustawy o ochronie gruntu definicji gruntu rolnego).

4. Wskazana wyżej definicja gruntu leśnego odsyła zatem do definicji lasu zawartej w art.3 ustawy o lasach. Terenu inwestycji nie można w świetle tej definicji uznać za las, albowiem nie spełnia on ustawowego minimalnego kryterium powierzchni leśnej (0,10 ha).

5. Nie można podzielić stanowiska organu, że przy ocenie, czy dany grunt spełnia minimalne kryteria obszarowe gruntu leśnego dopuszczalne jest branie pod uwagę nie tylko tego gruntu (tj. konkretnej, odrębnej nieruchomości gruntowej), ale również powierzchni gruntów przyległych. Definicja lasu, zawarta w art.3 ustawy o lasach nie operuje bowiem terminem "teren" (przy użyciu tego sformułowania dopuszczalne byłoby branie pod uwagę więcej niż jednej nieruchomości gruntowej).

6. Na wypadek uznania, że teren inwestycji stanowi grunt leśny w rozumieniu art.3 ustawy o lasach, a w konsekwencji czego podlega reżimowi ustawy o ochronie gruntu, podnieść należy, że w sytuacji, w której organy uzgadniające stwierdziły istnienie na tym terenie dojazdu do budynku oraz zjazdu na drogę publiczną, winny były uznać powyższe: a) bądź to, jako trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w rozumieniu art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów, znoszące wymóg uzyskania zgody, o której mowa w art.7 ustawy o ochronie gruntów, b) bądź to, jako fakt wykorzystywania gruntu leśnego, dającego się pogodzić z funkcją leśnego przeznaczenia gruntu, także skutkującego brakiem konieczności zastosowania się do wymogu, o którym mowa w art.7 ustawy o ochronie gruntów.

V. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżonym obecnie postanowieniem Dyrektora Generalnego było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych.

Stan prawny we wskazanym wyżej przedmiocie przedstawia się w sposób następujący:

1. Stosownie do postanowień art.64 ust.1 w związku z art.53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowej inwestycji wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

2. Stosownie do art.92 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. Stosownie do postanowień art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.).

4. Przepis art.7 ust.1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego stanowił, co następuje:

(-) Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.7 ust.1).

(-) Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art.7 ust.2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych (art.7 ust.2 pkt 5) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

5. Stosownie do art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

6. Stosownie do art.3 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje:

1. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie wystąpiły, wskazane w art.64 ust.1 w związku z art.53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu przesłanki, obligujące Zarząd Dzielnicy do przedłożenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji do uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów leśnych, albowiem teren inwestycji, czemu nie przeczą sami skarżący, jest gruntem wykorzystywanym na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. O takiej kwalifikacji przesądza w świetle art.92 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami fakt wykazania terenu inwestycji w ewidencji gruntów, jako gruntów leśnych.

2. Trafnie przyjęły organy obu instancji, że teren inwestycji w części zaklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako użytek leśny stanowi jednocześnie:

- las w rozumieniu art.3 pkt 1 ustawy o lasach (tj. spełnia kryteria gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawionego),

- grunt leśny w rozumieniu art.2 pkt 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów (jako grunt określony jako las w przepisach o lasach),

do którego mają zastosowanie wymogi, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu.

3. Trafnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że do ustalenia, czy teren inwestycji spełnia minimalne wymagania powierzchniowe dotyczące lasu (0.10 ha gruntów leśnych) należało wziąć pod uwagę również inne, przyległe nieruchomości gruntowe, stanowiące odrębne nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko, że pojęcie lasu w rozumieniu art.3 pkt 1 ustawy o lasach nie jest kategorią cywilnoprawną i abstrahuje od pojęcia własności, odwołując się wyłącznie do powierzchni, cech przyrodniczych, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania. Pojęcie lasu jest całkowicie niezależne i oderwane od pojęcia nieruchomości gruntowej (por. Bartosz Rakoczy "Komentarz do art.3 ustawy o lasach", stan prawny: 10 stycznia 2010 r., publ. LEX). Tym samym fakt, że dana nieruchomość gruntowa ma - po podziale gruntu leśnego - powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie pozbawia jej statusu gruntu leśnego w sytuacji graniczenia z innymi gruntami leśnymi, tworzącymi łącznie zwartą powierzchnię ponad 0,10 ha.

4. Niezależnie od powyższego należy odnotować fakt, że inaczej niż podnoszą skarżący, liczne orzecznictwo sądowe opowiada się za związaniem organów administracji wpisem w ewidencji gruntów, stanowiącym że dany grunt stanowi użytek leśny (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1291/09, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 1506/05, publ. LEX oraz wyroki wojewódzkich sadów administracyjnych: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1745/10, publ. LEX oraz WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 130/05, publ. LEX).

5. Na marginesie warto odnotować, że o zamierzonej przez ustawodawcę trwałości statusu leśnego, uzasadnionej oczywistymi względami potrzeby ochrony tego elementu zagospodarowania ternu świadczą takie fakt, jak:

(-) przeznaczenia do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenie do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana,

(-) również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych,

(-) nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne: nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru,

(-) nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru: zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów – z art. 24 ustawy z 1991 r. o lasach wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego),

(-) czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny; gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego - taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy z 1991 r. o lasach jest niedopuszczalna.

6. Organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że w świetle postanowień art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu pozytywne uzgodnienie projektu ustalającego warunki zabudowy dla planowanej inwestycji jest niedopuszczalne. W świetle art.7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji teren inwestycji wymagał bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a zgoda taka nie została wydana przy sporządzaniu planu miejscowego, który obejmował teren inwestycji do dnia 31 grudnia 2003 r.

7. Wbrew postulatom skargi okoliczności, że na terenie inwestycji istnieje już dojazd do budynku oraz zjazd na drogę publiczną nie można było uznać za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w rozumieniu art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów, znoszące wymóg uzyskania zgody, o której mowa w art.7 ustawy o ochronie gruntów, ewentualnie jako fakt wykorzystywania gruntu leśnego, dającego się pogodzić z funkcją leśnego przeznaczenia gruntu, także skutkującego brakiem konieczności zastosowania się do wymogu, o którym mowa w art.7 ustawy o ochronie gruntów. Wariant taki można by rozważać wyłącznie w razie przeprowadzenia przez skarżących procedury wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej w trybie uregulowanym w ustawie o ochronie gruntów (art.11 i nast. ustawy).

8. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.