II SA/Kr 353/13

Uzasadnienie

Starosta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 14 ust. 1 i 1a, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 5 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o ustaleniu linii brzegu potoku [...], pomiędzy działkami nr [...],[...] obręb W. (gmina N. ), zgodnie z mapą podziału przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w dniu 28 grudnia 2011 r. pod numerem[...] . W związku z ustaleniem linii brzegu potoku D. organ na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne stwierdził, że działka nr [...] o pow. 0,0580 ha położona w miejscowości W. , stanowiąca dotychczas własność A.B. i S.B. na podstawie księgi wieczystej nr [...] została w sposób trwały i naturalny zabrana przez wody potoku D. i staje się własnością właściciela wody. W uzasadnieniu organ podał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K . W toku postępowania przeanalizowano załączony do wniosku operat pomiarowy stwierdzając, że spełnia on wymogi określone w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Przedłożony przy wniosku operat pomiarowy dotyczy ustalenia linii brzegu potoku D. , w związku z trwałym zajęciem części działki [...] obręb W. przez wody wyżej wymienionego potoku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własność właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Odnosząc się do wniosku S.B. organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Ustalenie linii brzegu D. nastąpiło według wyraźniej krawędzi brzegu. Powyższego rozgraniczenia gruntów dokonano w ten sposób, że działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] ,[...] , zgodnie z mapą podziału sporządzoną przez geodetę uprawnionego, przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Od tej decyzji odwołanie wniósł S.B. podnosząc między innymi, że wody potoku [...] zajmują trwale pół szerokości potoku, obecnie nie ma pomiarów średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 28 grudnia 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I i II i w tym zakresie orzekł o ustaleniu linii brzegu potoku [...], obręb W. , gmina N. na odcinku działki [...], która rozgranicza grunt pokryty wodami potoku [...] od gruntu przyległego w ten sposób, że na działce nr [..] biegnie wzdłuż prawej krawędzi brzegu, dzieląc działkę nr [...] na działki nr [...] i [....] , przy czym działka nr [...] stanowi grunt pokryty wodą, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji tj. linią brzegową zaproponowaną w "Operacie pomiarowym Część dla Starostwa Powiatowego w W. Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa, załącznik do wniosku o wydanie decyzji ustalającej linię brzegową dz. ewid. [...] , gm. N. , obręb W" sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. B.N. . W związku z ustaleniem linii brzegu potoku [...] na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ stwierdził, że działka nr [...] o pow. 0,0580 ha położona w miejscowości W. , stanowiąca dotychczas własność A.B. i S.B. na podstawie księgi wieczystej nr [...], została w sposób trwały i naturalny zabrana przez wody potoku [...] i staje się własnością właściciela wody tj. Skarbu Państwa, którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa . W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełnia przesłanki z art. 15 ustawy Prawo wodne. Istotnie operat pomiarowy nie zawiera części opisowej, ale jest ona zawarta we wniosku o wydanie decyzji. We wniosku tym wskazano wnioskodawcę, stan prawny nieruchomości objętych projektem podziału oraz stan stosunków wodnych. Jako sposób ustalenia projektowanej linii brzegu przyjęto górę skarpy, co oznacza krawędź brzegu. Nadto stwierdzono, że granice były bezsporne. Na mapie nie zaznaczono granicy stałego porostu traw, ale okoliczność ta jest bezprzedmiotowa, gdyż linię brzegu ustalono o krawędź brzegu, a nie linię stałego porostu traw. Decyzja organu I instancji istotnie nie określa właściciela wody, niemniej jednak brak ten został uzupełniony w decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 11 ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują: (...) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa – w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. W załączniku nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, wymieniono potok [...], a jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do tego potoku wskazano Marszałka Województwa . Organ stwierdził, że sprawa odszkodowania nie jest objęta przedmiotem niniejszego postępowania. Dotychczasowy właściciel może się ubiegać o odszkodowanie od właściciela wody. Ponadto zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne ustalenie linii brzegu nie wymaga zgody dotychczasowego właściciela. Czynność ustalenia granic została przeprowadzona przez uprawnionego geodetę i o tej czynności powiadomione były strony, w tym odwołujący się. W sprawach o ustalenie linii brzegu nie przeprowadza się postępowania wywłaszczeniowego, gdyż Prawo wodne przewiduje regulację szczególną. Cytowany art. 17 tej ustawy określa bowiem kwestię odszkodowania dla dotychczasowego właściciela.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzono uchybienia, jednakże nie warunkują one uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu I instancji nie zawierała oznaczenia wszystkich stron, gdyż rozdzielnik odnosi się do odrębnego wykazu stron. Wskazane uchybienie mimo, że stanowi naruszenie przepisu postępowania nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie. Należy dodać, że każda ze stron otrzymała decyzję, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Rozstrzygnięcie Starosty W. o ustaleniu linii brzegu jest nieprecyzyjne. Nie wskazuje bowiem na sposób ustalenia linii brzegu i odwołuje się do mapy podziału, która nie stanowi załącznika do decyzji. Wobec tego Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, doprecyzowując przebieg linii brzegu.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.B. , domagając się jej uchylenia. Podniósł, że nie został powiadomiony o projektowaniu podziału działki nr [...] oraz projektowaniu linii brzegowej. Starosta W bez sprawdzenia w terenie, w oparciu o operat mierniczy ustalił linię brzegową, łamiąc prawo. Przyjął podział działki nr [...] na dwie o nr [...] i [....] i nieprawdziwą wersję, że działa nr [...] stanowi grunt pokryty wodą, w sposób trwały i naturalny zabrany przez wody potoku [...] i stała się własnością Skarbu Państwa, co nie jest prawdą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie linii brzegowej potoku [...] w W. na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] , obręb [...] Gmina N Z wniosku [..] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 17 stycznia 2012 r. o wydanie decyzji ustalającej linię brzegową wynika, że po przeprowadzeniu wywiadu terenowego stwierdzono, iż należy wykonać niezbędny podział gruntu zajętego przez wody powierzchniowe, czyli działki nr [...]. Nową granicę po konsultacji z właściwym miejscowo inspektorem przyjęto górą skarpy, nawiązując do punktu leżącego na granicy działek sąsiednich nr [...] i [...]. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy stwierdziły, że tak przyjęta granica odpowiada przepisom prawa.

Podstawę do ustalenia linii brzegowej stwarza art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który z zastrzeżeniem ust. 4 zawiera: 1/ opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; 2/ mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1.000, 1:2.000 albo 1:5.000, z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu traw, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu. Zatem w myśl cytowanego przepisu projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami powinien zawierać wskazane wyżej elementy chyba, że organ w drodze decyzji zwolni wnioskodawcę na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie domagał się zwolnienia z tego obowiązku. Tym samym obowiązek zgromadzenia i dołączenia do akt sprawy odpowiednich dokumentów wynika wprost z art. 15 Prawa wodnego. Organy administracyjne prowadzące niniejsze postępowanie opierały się na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. A zatem to organ prowadzący postępowanie powinien podjąć z urzędu wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie zostało uczynione.

Zauważyć należy przede wszystkim, że linia brzegowa dla potoku [...] przyjęta została na górze skarpy. Takie wskazanie linii brzegu nie dość, że jest zupełnie nieprecyzyjne to przede wszystkim jest niezgodne z treścią art. 15 ust. 1 Prawa wodnego. Jak bowiem wskazano powyżej przepis ten jako linię brzegu dla cieku naturalnego, którym niewątpliwie jest potok, dopuszcza krawędź brzegu lub linię stałego porostu traw albo linię, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Dodatkowo ust. 3 tego przepisu wyraźnie stanowi, że projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami ma zawierać opis uwzględniający przyjęty sposób ustalenia linii brzegu. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy wniosek z dnia 17 stycznia 2012 r. stwierdza jedynie, że nową granicę przyjęto górą skarpy. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji lakonicznie stwierdza, że góra skarpy oznacza krawędź brzegu, ale w żaden sposób tego nie wyjaśnia ani też, nie potwierdza zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Co więcej twierdzi, że na mapie nie zaznaczono granicy stałego porostu traw, ale okoliczność ta jest bezprzedmiotowa. Jednakże biorąc pod uwagę zapisy art. 15 ust. 3 pkt 2 stwierdzić należy, że dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów ma wskazywać granicę stałego porostu traw. Zgodnie z przepisami Prawa wodnego linia brzegu może biec krawędzią brzegu w przypadku, gdy krawędź ta jest wyraźna (art. 15 ust. 5). Tym samym organy prowadzące postępowanie powinny bezspornie wykazać, że krawędź faktycznie jest wyraźna. Tym bardziej, że strona skarżąca w toku prowadzenia sprawy administracyjnej podnosiła wielokrotnie, że organy nie sprawdziły w rzeczywistości jak przebiega linia brzegu potoku, a oparły się jedynie na dokumencie przedstawionym przez wnioskodawcę. Co więcej zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu podkreślił, że granice były bezsporne. Takie stwierdzenia nie znajduje odzwierciedlenia w aktach niniejszej sprawy, gdyż S.B. w swoich licznych pismach wskazywał, że nie zgadza się z projektowanym przebiegiem granicy.

Reasumując stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły w sprawie szeregu wątpliwości i nie próbowały zebrać dowodów, które by pozwoliły należycie, w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny. W sprawie zabrakło przede wszystkim dokładnego określenia linii brzegowej i wykazania tak ustalonego brzegu w materiale dowodowym. Dodatkowo wskazać należy, że ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Zatem tym bardziej organy administracyjne prowadzące postępowanie zobligowane są zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy wyjątkowo dokładnie i skrupulatnie, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi Sądu, w szczególności te odnoszące się do przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.