II OSK 1048/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 878/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście – Plac Wolności" w Bydgoszczy pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w pkt 2 określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; w pkt 3 zasądził od Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 25 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/112/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Wolności" w Bydgoszczy. Integralnymi częściami uchwały uczyniono rysunek planu w skali 1:1000 wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Uchwała została opublikowana w Dz.Urz.Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 lipca 2011 r. Nr 166, poz. 1398.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 i 3, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej: "u.p.z.p.", w stopniu określonym w art. 28 tej ustawy oraz w związku z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 878/12, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w zw. z art. 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście–Plac Wolności" w Bydgoszczy nastąpiło naruszenie określonych w obowiązujących przepisach prawa zasad sporządzania planu miejscowego, właściwości organów w tym zakresie, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził następujące przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały:

I. Brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK ponieważ analiza treści uchwały w całości, w tym zapisów ogólnych ustaleń planu § 5 oraz regulacji dla poszczególnych terenów prowadzi do stwierdzenia, że jedna z zasadniczych kwestii podlegających wolą ustawodawcy obowiązkowej regulacji w planie miejscowym została w zaskarżonej uchwale (co do niektórych terenów) określona niejednoznacznie, nieprecyzyjnie i wręcz enigmatycznie. Podkreślenia wymaga, że uchwała definiuje w § 2 ust. 1 pkt 10-12 w zakresie określenia przeznaczenia terenów trzy pojęcia, tzn. "przeznaczenie terenu podstawowe", "przeznaczenie terenu uzupełniające" i "przeznaczenie terenu zamienne", które nie zostało użyte w dalszej części tekstu planu, natomiast posługuje się w istocie czterema (w tym "przeznaczenie terenu" bez dalszego doprecyzowania), co w konsekwencji może prowadzić do dowolnej interpretacji przez organy wydające na podstawie planu miejscowego indywidualne akty administracyjne. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały poszczególnym terenom przypisano symbol liczbowo-literowy składający się z kolejnej liczby porządkowej oraz symbolu literowego wskazującego na rodzaj przeznaczenia terenu. W rozdziale 3 uchwały, obejmującym ogólne ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem, w § 5 określono ogólne ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenu. W myśl ust. 3 w przypadku ustalenia dla danego terenu wielu przeznaczeń, oznaczonych symbolami literowymi oddzielonymi myślnikiem lub ukośnikiem, należy przyjąć, że przeznaczenia te są równoważne i mogą występować w dowolnych proporcjach w stosunku do powierzchni terenu i zabudowy, jak również samodzielnie. Szczegółowe ustalenia planu uregulowano w rozdziale 4 w § 15-31 uchwały. Dla większości terenów objętych zaskarżonym planem miejscowym określono w tekście planu przeznaczenie terenu jednoznacznie (bez dalszej specyfikacji) – tj. dla terenów oznaczonych symbolami 1.MW-U, 5.MW-U, 11.MW-U, 13.MW-U, 18.MW-U, 30.MW-U, 36.MW-U, 7.UO, 15.UO/UN, 20.UA, 22.ZP, 25.UKR, odpowiednio w § 15 ust. 1, § 17 ust. 1, § 18 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1 uchwały. Podobnie w § 25 – § 31 zaskarżonej uchwały określono przeznaczenie terenów dróg publicznych oraz stacji transformatorowych. Dla terenów oznaczonych odpowiednio symbolami:

– 2.UO, 9.UO, 19.UO określono "przeznaczenie podstawowe" – teren zabudowy usługowej z zakresu oświaty oraz "przeznaczenie uzupełniające" – teren zabudowy usługowej z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego (§ 16 ust. 1 i 2), – 24.UC określono "przeznaczenie podstawowe" – teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz "przeznaczenie uzupełniające" – teren zabudowy usługowej (§ 22 ust. 1 i 3), – 27.KP, 33.KP określono wyłącznie "przeznaczenie podstawowe" – teren placu miejskiego oraz "dopuszcza się" budowę parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu (§ 23 ust. 1 i 2), – 32.UK określono wyłącznie "przeznaczenie podstawowe" – teren zabudowy usługowej z zakresu kultury (§ 24 ust. 1). Wobec treści powyższych regulacji podkreślenia wymaga, iż dla niektórych terenów określono "przeznaczenie terenów" bez dalszego dookreślania tego pojęcia, z kolei dla terenów wskazanych przez skarżącego Wojewodę w istocie określono "przeznaczenie podstawowe terenu" oraz w niektórych przypadkach "przeznaczenie uzupełniające" (§ 16 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 3, § 23 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1). Przy czym dla żadnego z tych terenów prawodawca lokalny nie przewidział "przeznaczenia terenu zamiennego" – zdefiniowanego w § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały. W tej sytuacji możliwe są różne interpretacje, po pierwsze zdefiniowane ogólnikowo w ww. normie pojęcie "przeznaczenia terenu zamiennego" jest zwrotem pustym bowiem uchwałodawca, czy to celowo, czy to na skutek zaniedbania, nie posłużył się nim w treści uchwały. Mając na uwadze zasady wykładni tekstów prawnych, nie można jednak odmówić zasadności zarzutowi Wojewody, iż zamiarem uchwałodawcy było takie unormowanie, że wszędzie tam, gdzie posłużył się dla określenia przeznaczenia terenu pojęciem "podstawowego przeznaczenia terenu", które zgodnie z definicją oznacza "przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki, jednakże nie musi stanowić jedynego przeznaczenia terenu, możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie", w istocie poza przeznaczeniem uzupełniającym, określonym dla poszczególnych terenów, możliwe jest dowolne wprowadzenie przez inny organ bliżej nieokreślonego "przeznaczenia terenu zamiennego". Ponadto podkreślić przyjdzie, iż dla terenów oznaczonych symbolami 27.KP, 33.KP oraz 32.UK poza przeznaczeniem podstawowym, nie określono ani przeznaczenia zamiennego, ani też przeznaczenia uzupełniającego, ani tym bardziej żadnych zasad pozwalających na prawidłowe odczytanie treści pojęcia przeznaczenia tych terenów. W tej sytuacji uchwalenie planu miejscowego umożliwiającego tak znaczną dowolność interpretacji jego ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów oznacza w istocie, że Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznie przeznaczenia tych terenów, do czego obligowały ją przepisy ww. ustawy. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Sąd zważył, że niebezpieczeństwa dowolnej interpretacji zapisów planu miejscowego, o którym wyżej mowa, nie wyeliminuje stwierdzenie nieważności wyłącznie normy kształtującej pojęcie "przeznaczenia terenu zamiennego", czyli § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały oraz w § 2 ust. 1 pkt 10 zwrotu: "bądź zamiennego", ponieważ wątpliwości interpretacyjne budzi także sposób rzeczywistego zakresu pojęcia "przeznaczenia terenu podstawowego" przez pryzmat niedostatecznie precyzyjnej jego definicji, określonej w § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały. Powyższa definicja pozornie zdaje się gwarantować, że w dalszych zapisach planu zostały uregulowane konkretne zasady i warunki, na jakich może nastąpić uzupełnienia lub zamiana przeznaczenia danego terenu, bowiem przewiduje: "możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie". Jednakże zasady takie nie zostały określone ani w zapisach części ogólnej, ani szczegółowej planu, a definicja przeznaczenia podstawowego terenu zawiera także niejednoznaczne sformułowanie, że przeznaczenie terenu podstawowe występować musi jedynie "w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki". Zredagowanie w taki sposób definicji tak istotnego, z punktu widzenia kształtowania zagospodarowania terenu, pojęcia umożliwia daleko idącą swobodę interpretacyjną. Nie można jednoznacznie określić między innymi tego jaki udział procentowy organy wydające decyzje inwestycyjne uznawać będą za "przeważający". Określenie to wszakże nie wyklucza uznania za przeważający i wystarczający udział procentowy np. 51–60% przeznaczenia podstawowego.

Symbole identyfikujące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stanowiące obowiązujące ustalenia planu, określono w § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały, gdzie symbolem KP oznaczono teren placu miejskiego (lit. j). Pojęcie "plac miejski" zdefiniowano w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, jako niezabudowaną ogólnodostępną przestrzeń (stanowiącą własność prywatną lub gminną), ograniczoną zabudową, ulicami, terenami zieleni, wyłączoną z ruchu pojazdów, pełniącą funkcje reprezentacyjne i użytkowe, stanowiącą miejsce organizacji plenerowych imprez kulturalnych, rozrywkowych, sportowo-rekreacyjnych w tym imprez masowych. Z kolei przeznaczenie terenu zabudowy usługowej z zakresu kultu religijnego zidentyfikowano symbolem UKR (§ 4 ust. 1 pkt 11 lit. h uchwały). Wobec treści powyżej cytowanych norm prawnych oraz planistycznych trzeba zwrócić uwagę na teren oznaczony symbolem 33.KP. W szczegółowych ustaleniach planu wspólnych dla terenów oznaczonych symbolami 27.KP i 33.KP (§ 23 uchwały) określono właśnie jedynie "przeznaczenie podstawowe terenu" – teren placu miejskiego. W ust. 2 dopuszczono budowę parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu, jednakże nie ujęto tego jako uzupełniające bądź zamienne przeznaczenie terenu. Ponadto podkreślenia wymaga, że teren oznaczony symbolem 33.KP na rysunku planu obejmuje zagospodarowany teren znacznej powierzchni w centrum miasta, który z pewnością nie jest terenem o jednorodnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, zgodnym z cytowaną wyżej definicją placu miejskiego. Jak wynika jednoznacznie z części graficznej planu, co również zostało potwierdzone na rozprawie, część terenu określonego na rysunku planu jako 33.KP zabudowana jest budynkiem kościoła Św. Piotra i Pawła (obiekt wpisany do rejestru zabytków). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu teren zagospodarowany na cele usług z zakresu kultu religijnego winien posiadać oznaczenie o symbolu literowym UKR (podobnie jak teren 25.UKR – § 21 ust. 1 uchwały) i z pewnością winien zostać wyodrębniony jako teren o odmiennym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż teren placu miejskiego.

W ocenie Sądu, zamiarem organów gminy było właśnie tak ogólnikowe i niejednoznaczne określenie przeznaczenia pewnych terenów (poprzez wprowadzenie pojęć przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i zamiennego), a także wyznaczenie orientacyjnych linii rozgraniczających te tereny (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), aby w późniejszym etapie możliwe było bardziej swobodne podejmowanie decyzji administracyjnych w zakresie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji zważyć przyjdzie, że przeznaczenie kwestionowanych terenów nie zostało w zaskarżonym planie miejscowym ustalone w sposób wymagany obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego też zdaniem Sądu stwierdzone naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na ich charakter i zakres skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności nie tylko definicji przeznaczenia zamiennego, ale także ustaleń szczegółowych planu co do wszystkich terenów dla których dla określenia ich przeznaczenia użyto określenia "przeznaczenie podstawowe", tj. § 16, § 22, § 23 i § 24, przy jednoczesnym braku sprecyzowania zasad i warunków uzupełniania bądź zmiany tego przeznaczenia w każdym z nich. To z kolei, mając na względzie okoliczność, że przedmiotowe tereny stanowią istotną część terenu objętego zaskarżonym planem i wzajemne powiązania strukturalne, z uwzględnieniem innych stwierdzonych naruszeń prawa, obligowało także do rozważenia konieczności stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości.

II. Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów wzajemnie sprzecznych, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania w sposób prawnie niedopuszczalny. W skardze Wojewoda wskazał, że na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały liniami orientacyjnymi rozgraniczono tereny oznaczone symbolami 34.KD-L, 4.KD-L, 35.KD-L oraz 22.ZP od terenu 33.KP, przy czym zapisy uchwały nie określają w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających oraz jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione aby możliwe było przesunięcie tych linii. Zasadność powyższego zarzutu, w ocenie Sądu, potwierdza analiza treści części tekstowej planu, w szczególności ustaleń szczegółowych dotyczących wskazanych terenów. W odpowiedzi na skargę Miasto Bydgoszcz podniosło, że w skarżonym planie linie orientacyjne zastosowano wyłącznie na styku terenów stanowiących własność gminy, przeznaczonych na cele publiczne tzn. jako rozgraniczenie terenu placu miejskiego z terenami dróg publicznych i terenem zieleni parkowej. Jako bezpodstawny organ ocenił zarzut niedookreślenia zakresu możliwych przesunięć tychże linii, bowiem w ustaleniach planu określono szczegółowe parametry szerokości dróg oznaczonych symbolami 4.KD-L, 34.KD-L oraz 35.KD-L/KD-T, wyznaczając w ten sposób precyzyjnie zakres dopuszczalnych modyfikacji. Organ przywołał, że zapisy § 30 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały odnoszące się do terenu 35.KD-L/KD-T (ul. Gdańska) określają maksymalny zakres przebudowy tej ulicy, przy założeniu jej realizacji w układzie jednoprzestrzennym. Plan dopuszcza możliwość zwężenia ulicy o szerokości 26,0 m w stanie istniejącym do szerokości 14,0 m, a tym samym powiększenie przestrzeni przyległego Placu Wolności (33.KP). Zakres ewentualnego przesunięcia orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 35.KD-L/KD-T i 33.KP wynosi w tym przypadku 12,0 m. Z kolei zapisy zawarte w § 25 ust. 2 pkt 2 lit. e odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 34.KD-L (ul. Plac Wolności), ustalające szerokość ulicy klasy lokalnej w liniach rozgraniczających, określają jednoznacznie maksymalny zakres przebudowy ulicy. Plan dopuszcza możliwość zawężenia ulicy o szerokości 12.0 m w stanie istniejącym do szerokości 10,7 m, co skutkować może nieznacznym powiększeniem przestrzeni Placu Wolności. Oznacza to, że zakres ewentualnego przesunięcia orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 4.KD-L i 33.KP wynosi 1,3 m. Według ustaleń planu granice terenu oznaczonego symbolem 33.KP (teren placu miejskiego) w zasadzie w całości określone są liniami mogącymi podlegać zmianom, bowiem jedyna linia stała określa jego rozgraniczenie z terenem 32.UK. Przy jednoczesnym braku określenia jakichkolwiek zasad i warunków zmiany przebiegu tychże linii, braku jednoznacznego określenia sposobu jego przeznaczenia (wyłącznie "przeznaczenie podstawowe") oraz dopuszczeniu "budowy parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu" (§ 20 ust. 2 uchwały), potwierdza to zasadność zgłoszonych przez Wojewodę zarzutów dotyczących możliwości dowolnej zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach zagospodarowania. Nie można bowiem pominąć oczywistego faktu, że każda zmiana przebiegu linii orientacyjnej w którymkolwiek kierunku zmienia rozmiar i kształt nie jednego lecz co najmniej dwóch sąsiadujących terenów o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania, zatem powoduje alternatywnie zwężenie lub poszerzenie powierzchni każdego z nich. Co powinno znaleźć wyraz w odpowiednich szczegółowych ustaleniach planu. W sytuacji zatem, gdy w niniejszym planie miejscowym wprowadzono do rysunku planu, jako obowiązujące jego ustalenia, między innymi linie rozgraniczające tereny o charakterze orientacyjnym, nie ustalając jednocześnie zasad określających możliwość zmiany ich przebiegu, dopuszczono możliwość dowolnej interpretacji tak niejasnych zapisów. Ponadto gdy wspomniana definicja jednocześnie w dalszej części zawiera odesłanie do tak niedookreślonych i otwartych znaczeniowo pojęć jak: "jeśli zostanie to uzasadnione projektowanym zagospodarowaniem terenu i potrzebami funkcjonalnymi", zachodzi uzasadniona podstawa do twierdzenia, że mimo formalnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego zapisy sprawiają wrażenie, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie zostają niedookreślone i niejasne. Nie pozwalają one bowiem na jednoznaczne odtworzenie rzeczywistej treści ustanowionych przez radę gminy norm prawnych w zakresie zagospodarowania i zabudowy terenu.

Sąd z urzędu dodatkowo stwierdził, że na rysunku planu orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi rozdzielone są również tereny oznaczone symbolami 27.KP (plac miejski) i 35.KD-L/KD-T, 31.KD-DX i 22.ZP oraz tereny 6.KD-W (droga wewnętrzna) i 5.MW-U. Przy czym teren 5.MW-U stanowi teren zagospodarowany, przeznaczony w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, nie stanowi on własności gminnej. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że w ogólnych ustaleniach obowiązujących na całym obszarze objętym zaskarżonym planem dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków Rada Miasta Bydgoszczy określiła, że w wyznaczonej strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej i strefie "B" ochrony konserwatorskiej, w granicach określonych na rysunku planu, obowiązuje zachowanie rozplanowania placów i ulic z utrzymaniem ich szerokości i przekroju (§ 6 pkt 1 lit. b uchwały). Wskazana norma planistyczna w ścisły sposób łączy się zatem z powyższymi zarzutami. Nie budzi wszakże wątpliwości fakt, iż wskazywane przez Wojewodę oraz Miasto Bydgoszcz tereny, rozdzielone liniami orientacyjnymi, czyli umożliwiającymi ich przesunięcie, jak podkreśla Miasto Bydgoszcz tereny miejskie, przestrzeni publicznej są to tereny placów miejskich (27.KP, 33.KP) i ulic (4.KD-L, 34.KD-L oraz 35.KD-L/KD-T). Z analizy rysunku planu wynika, że tereny te znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej. Obowiązuje zatem zachowanie ich rozplanowania z utrzymaniem ich szerokości i przekroju, to z kolei oznacza sprzeczność z wprowadzonymi możliwościami poszerzania/zwężania granic tych terenów itp. Dodatkowo uwzględniając stwierdzoną przez Sąd rozbieżność pomiędzy oznaczeniem charakteru linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 13.MW-U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej) oraz 17.KD-L (ulica Konarskiego), pomiędzy znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami mapowymi oznaczonymi jako załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (sporządzonymi w technice kolorowej oraz jednobarwnej) w kontekście powyższych wyjaśnień Miasta Bydgoszcz i zapisu części tekstowej planu, zachodzi istotna wątpliwość co do rzeczywistego charakteru owej linii i możliwości oraz zakresu zmiany jej przebiegu. Na załączniku znajdującym się w dokumentacji przekazanej przez Miasto Bydgoszcz wraz z uchwałą i dokumentacją prac planistycznych sporządzonym w technice jednobarwnej, opatrzonym podpisem przedstawiciela organu, owa linia oznaczona jest jako linia ciągła, czyli według legendy linia rozgraniczająca tereny o charakterze stałym. Z kolei na załączniku graficznym przedłożonym wraz z uchwałą Sądowi z oznaczeniami barwnymi linia rozgraniczająca tereny 13.MW-U oraz 17.KD-L (ulica Konarskiego) jest oznaczona jako linia przerywana, czyli według oznaczeń części graficznej planu linia rozgraniczająca tereny – orientacyjna. Sąd przyjmuje, zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocników na rozprawie, iż Rada Miasta Bydgoszczy na sesji w dniu 25 maja 2011 r. uchwalając zaskarżony plan miejscowy, jako załącznik stanowiący jego część graficzną uchwaliła dokument znajdujący się przy dokumentacji planistycznej w technice jednobarwnej. O ile zatem omawiana linia stanowi linię rozgraniczającą powyższe tereny o różnych sposobach zagospodarowania ściśle określoną (na rysunku planu linia ciągła), podobnie jak w całości linie rozgraniczające teren drogi publicznej – ul. Konarskiego od terenów o innym przeznaczeniu lub sposobach zagospodarowania, to nie sposób stwierdzić, jak należy odczytywać zapis § 25 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały, w którym określono dla terenu 17.KD-L (ul. Konarskiego) szerokość w liniach rozgraniczających zmienną od 12,50 m do 13,20m. Takie określenie według wyjaśnień składanych przez pełnomocników gminy w toku postępowania sądowego oznacza dopuszczenie przesunięcia granic (poszerzenia lub zwężenia) ulicy Konarskiego, przy czym według rysunku planu linie rozgraniczające ten teren od terenów o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania na żadnym odcinku nie zostały oznaczone jako "linie orientacyjne". Wobec tego w powyższym zakresie istnieje także sprzeczność pomiędzy rysunkiem planu i jego częścią tekstową.

Dopuszczenie do powstania omówionych wyżej wątpliwości interpretacyjnych nieprecyzyjnymi, wzajemnie sprzecznymi ustaleniami planu miejscowego narusza, zdaniem Sądu, zasady jego sporządzania dotyczące jednoznacznego określenia linii rozgraniczających terenu o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania, a pośrednio także wyznaczania tych terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w sposób czytelny i niebudzący żadnych wątpliwości. Charakter i zakres nieprawidłowości związanych z naruszeniem prawa oraz wzajemne powiązania poszczególnych ustaleń części tekstowej i graficznej planu stanowi, w myśl cytowanych wyżej przepisów, podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

III. Określenie w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, a także zakazu podziałów.

Jak wynika to z treści planu miejscowego (zarówno części tekstowej, jak i graficznej) Rada Miasta Bydgoszczy wprowadziła różne zapisy dotyczące podziału działek, jak również, jako obowiązujące ustalenia planu, linie istniejącego podziału na działki budowlane oraz linie dopuszczalnego podziału na działki budowlane (§ 4 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały). Te ostatnie zdefiniowano jako linie przedstawione na rysunku planu, określające zasady podziału terenów na działki budowlane, których przebieg może być zmieniony, jeśli będzie to uzasadnione projektowanym zagospodarowaniem terenu, potrzebami funkcjonalnymi czy koniecznością wprowadzenia uregulowań własnościowych (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały). Przede wszystkim zaś w § 9 uchwały zapisano, że ustala się ogólne ustalenia planu dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: nie wyznacza się obszarów wymagających scalania i ich podziałów (pkt 1); obowiązuje podział terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w ustaleniach szczegółowych uchwały oraz na podstawie przepisów odrębnych, granice działek budowlanych stanowią linie istniejących i dopuszczalnych podziałów na działki budowlane (pkt 2); obowiązuje zakaz dokonywania podziałów, których efektem będzie wydzielenie działek pod budynkami i innymi obiektami typu pawilony handlowe, małe obiekty usługowe, kioski, garaże itp. (pkt 3); dopuszcza się podziały geodezyjne służące potrzebom dokonania uregulowań własnościowych, poprawie warunków funkcjonowania nieruchomości oraz w celu wyodrębnienia nieruchomości gruntowych na potrzeby dróg i dojazdów (pkt 4). Z rysunku planu, odczytywanego zgodnie ze znaczeniem takich pojęć jak: linie istniejącego podziału na działki budowlane oraz linie dopuszczalnego podziału na działki budowlane wynika natomiast, że zasady podziału to faktyczny podział działek według wytyczonych na rysunku planu linii. Dodatkowo zaś w ustaleniach szczegółowych uchwały, jak słusznie podniesiono to w skardze, narzucono określony sposób podziału niektórych terenów na działki budowlane i to pod różnymi warunkami. Zapisy takie znajdują się na przykład w § 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 uchwały, które stanowią, że: "obowiązuje podział terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w § 9 uchwały oraz zgodnie z przepisami odrębnymi" lub "zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu" – § 31 ust. 2 pkt 4. Wprowadzono także zakaz dokonywania podziałów "wtórnych" – § 20 ust. 2 pkt 8 uchwały, którego to pojęcia nie wyjaśniono, a także zakaz dokonywania "podziału terenu w celu wydzielenia działek budowlanych dla określonych rodzajów zabudowy, działających na zasadzie czasowych umów dzierżawnych" – § 23 ust. 3 pkt 13. Takimi zapisami planu, sprowadzającymi się praktycznie do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem oraz wytyczenia konkretnych linii podziału i ustanowienia ich jako obowiązujące ustalenia – przepisy powszechnie obowiązujące, w ocenie Sądu, Rada Miasta Bydgoszczy przekroczyła upoważnienie ustawowe. W ramach posiadanego "władztwa planistycznego" nie ma bowiem uprawnień do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziałów, tym bardziej wytyczania przebiegu linii dopuszczalnych podziałów. Kwestie podziałów nieruchomości zastrzeżone są bowiem ustawowo do właściwości organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Regulacje dotyczące podziałów nieruchomości zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663).

Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że zapisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.o.z." , zmieniając zakres władztwa planistycznego gminy umożliwiają wytyczenie w planie miejscowym granic nieruchomości, czy też wprowadzenie zakazu ich podziałów. Zgodzić się wprawdzie należy z poglądem organu co do tego, że w planie miejscowym można uwzględnić ochronę także zabytków nieruchomych będących układami urbanistycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.o.z.), ale ochrona ta nie może polegać na przeprowadzeniu podziałów nieruchomości, nawet gdyby w większości wprowadzone w planie linie podziałów pokrywały się z dotychczas istniejącymi. Dla takiego rozwiązania planistycznego nie ma dostatecznego uzasadnienia ustawowego. Zwłaszcza powoływanie się na definicję pojęcia układu urbanistycznego zawartą w u.o.z. nie jest wystarczające. Według art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z przepisu tego nie wynika w jaki sposób układ urbanistyczny powinien być chroniony. Wyboru metod ochrony, jeżeli ma to nastąpić w planie miejscowym, należy więc dokonać przede wszystkim zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego zawartymi w u.p.z.p., w tym zwłaszcza w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, uszczegółowionymi jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej powoływanym w skrócie jako "rozporządzenie". Podkreślić należy przy tym, że zapis § 4 pkt 4 tego rozporządzenia o możliwości określenia w planie miejscowym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w celu ochrony zabytków nie może być, jak chciałby tego organ odczytany jako upoważnienie do dokonania podziałów nieruchomości lub wprowadzenia zakazu ich podziałów. Po pierwsze dlatego, że z treści tego przepisu takie upoważnienie nie wynika, a po wtóre byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy, w stosunku do której rozporządzenie to jest aktem wykonawczym.

Sąd podkreślił, że Rada nie posiada uprawnień do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń – nie wynikają one zwłaszcza z regulacji zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. ani też z art. 4 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zapisy dotyczące podziałów i ustanowienie jako obowiązujących ustaleń planu linii istniejących podziałów i dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, na całym terenie objętym planem, naruszają zasady sporządzania planów i jako takie skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

IV. Wprowadzenie w § 20 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego zakazu sprzedaży działek (poza zakazem ich wtórnego podziału) dla terenu oznaczonego symbolem 22.ZP – terenu zieleni parkowej – Park Kazimierza Wielkiego ponieważ w obowiązujących przepisach prawa brak jest upoważnienia dla rady gminy do regulowania w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego kwestii sprzedaży nieruchomości, a zwłaszcza zakazu ich sprzedaży bez względu na to, czyją są własnością. Z powyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3), a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności także nie można wyprowadzić. Wbrew także twierdzeniom Miasta Bydgoszcz upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/), nie oznacza, że uprawnienie to może być przez radę gminy realizowane właśnie w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że kwestie dotyczące planowania przestrzennego w gminie regulowane są odrębną ustawą w której, jak to wyżej wskazano, określono zakres władztwa planistycznego gminy.

V. Wykroczenie zapisami § 6 pkt 3 i 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przy jednoczesnym braku rzeczywistego i konkretnego określenia szczegółowych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla poszczególnych zagospodarowanych już terenów, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

Sąd podkreślił, że kwestionowany zapis § 6 pkt 3 i 4 uchwały w odniesieniu do obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków niewątpliwie stanowi nieuprawnioną modyfikację a także powtórzenie i uzupełnienie przepisów ustawowych. Postanowiono mianowicie tym zapisem, że w granicach stref konserwatorskich wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną, dokonywanie podziałów geodezyjnych, zmian sposobu użytkowania, przeprowadzanie remontów, modernizacji, adaptacji, realizację uzupełnień zabudowy, zdobienie i kolorystyki brył architektonicznych, wprowadzenie małych form architektonicznych, wprowadzenie elementów reklamy wizualnej, przebudowę i remonty nawierzchni ulic i chodników, ogrodzeń, oświetlenia ulic, iluminacje obiektów zabytkowych, prac w obszarze zabytkowej zieleni miejskiej. Przepisem tym Rada Miasta Bydgoszczy opisała zupełnie nowe w stosunku do zapisu ustawowego okoliczności, zaistnienie których spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia lub współdziałania organu nadzoru konserwatorskiego. Tym samym rada oprócz naruszenia zasad techniki prawodawczej, przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie ochrony zabytków, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 6 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, gdyby nie było powodów do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Podkreślono, że Rada Miasta Bydgoszczy, mimo iż wielokrotne podkreślała w toku postępowania potrzebę i wolę zapewnienia ochrony zabytków, wynikającą wszakże z powoływanych przepisów powszechnie obowiązujących oraz uzgodnień ze służbami konserwatorskimi, nie zapewniła w istocie osiągnięcia tego celu poprzez regulacje zaskarżonej uchwały. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje teren zurbanizowany, centrum miasta, zabudowany poprzez historyczny układ urbanistyczny, zawierający w znacznej części zabudowę zabytkową podlegającą różnym formom ochrony, wobec tego nie może budzić wątpliwości potrzeba i konieczność określenia w miejscowym planie konkretnych regulacji służących ochronie tychże wartości. Oznacza to jednocześnie, że ustalając zasady zagospodarowania poszczególnych terenów organy gminy winny określić dla każdego z nich sposoby ochrony zabudowy zabytkowej, zagospodarowania zieleni. W zaskarżonym planie miejscowym Rada Miasta Bydgoszczy w istocie przekazała swoją kompetencję do ukształtowania powyższych warunków konserwatorowi zabytków, zatem poza naruszeniem zasad doszło również do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Podkreślić przyjdzie, że analiza ustaleń planu zarówno ogólnych, jak i szczegółowych nie pozwala również określić czym kierował się organ rozróżniając w § 6 pkt 1 strefy pełnej ochrony konserwatorskiej oznaczonej jako strefa "A", od strefy ochrony konserwatorskiej "B". Poza wyznaczeniem tych stref odrębnie na rysunku planu, zapisy jego części tekstowej nie zawierają bowiem żadnego rozróżnienia form, zasad, warunków ochrony w każdej z tych stref.

VI. Brak określenia w zaskarżonym planie miejscowym gabarytów obiektów projektowanej zabudowy i geometrii dachu, konkretnej ilości miejsc do parkowania, a także opisów i ustaleń dotyczących planowanej rewitalizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów oraz obszarów wymagających przekształceń – naruszenie zasad i standardów sporządzania planu miejscowego. Sąd podkreślił, że uchwałę nr XLIII/610/09 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście–Plac Wolności w Bydgoszczy" Rada Miasta Bydgoszczy podjęła w dniu 25 lutego 2009 r. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) do niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy obowiązujące do dnia 21 października 2010 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przed tą zmianą stanowił jako obowiązkowe określenie w planie miejscowym "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy." W ustaleniach ogólnych zaskarżonego planu miejscowego w § 11 określono ogólne ustalenia planu dotyczące zasad użytkowania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i tam też w pkt 12-15 określono zasady związane z realizacją potrzeb w zakresie miejsc parkingowych: – dopuszcza się bilansowanie potrzeb w zakresie parkowania pojazdów dla terenów projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej oraz wyznaczenie w projektowanym zagospodarowaniu wspólnego parkingu, obowiązuje zakaz uwzględniania w bilansie miejsc postojowych zlokalizowanych w pasach dróg publicznych (pkt 12), – dla funkcji usługowych wymagane zapewnienie miejsc postojowych w granicach działek budowlanych lub terenów inwestycyjnych w ilości: (w pkt a-e określono maksymalne oraz zalecane (mniejsze) ilości miejsc postojowych w zależności od powierzchni użytkowej obiektów handlowych, biur, urzędów, obiektów usługowo-handlowych, gastronomicznych, łóżek hotelowych, studentów i zatrudnionych, zwiedzających itp., - dla funkcji mieszkaniowych wymagane zapewnienie miejsc postojowych w granicach działek budowlanych lub terenów inwestycyjnych w ilości max 0,6 miejsca postojowego dla każdego mieszkania (pkt 14), W pkt 15 § 11 uchwały określono, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się indywidualne określenie zapotrzebowania na miejsca parkingowe i przyjęcie wyższych wskaźników, niż powyżej podane wartości maksymalne.

Pomimo tego iż rada nie była zobowiązana powyższą normą ustawową do określenia wymaganej minimalnej ilości miejsc do parkowania, to w istocie regulacja dotycząca ilości miejsc parkingowych w zakresie kształtowania systemów komunikacji i infrastruktury winna być jednoznaczna. Określenie maksymalnej i "zalecanej" ilości, aczkolwiek dopuszczalne, uznać należy za niewystarczające, nie służy też realizacji celu tej regulacji. Zalecenie wszakże nie kreuje dla adresata normy prawnej żadnego nakazu, zakazu, czy ograniczenia. Nie można bowiem nie dostrzec, że określenie maksymalnej ilości miejsc parkingowych (czy też zalecanej) przy powstawaniu nowej inwestycji (przebudowie, rozbudowie, zmianie sposobu użytkowania itp.) w terenie śródmiejskim o gęstej zabudowie, przy znacznej dopuszczalnej powierzchni zagospodarowania, nie kreuje dla inwestora żadnego obowiązku zapewnienia konkretnej minimalnej ilości miejsc do parkowania, z uwzględnieniem charakteru inwestycji. Przykładowo wobec powyższych ustaleń planu, niezależnie od charakteru inwestycji, np. hotelowej, inwestor nie musi zapewnić żadnego miejsca parkingowego, uchwałodawca określił bowiem tylko pułap zalecany i maksymalny, dodatkowo z możliwością jego powiększenia. Stwierdzić należy, że z uwagi na ciągły i znaczny rozwój infrastruktury, ilość pojazdów samochodowych, ścisłą zabudowę i zagospodarowanie centrum miasta, dostosowane do sposobu zagospodarowania i prawidłowe określenie ilości miejsc do parkowania stanowi istotny element przy kształtowaniu zasad i warunków zagospodarowania terenów śródmiejskich. W ocenie Sądu, opisany wyżej sposób określenia w zaskarżonym planie miejscowym ilości miejsc parkingowych pozostaje zatem w sprzeczności z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. – m.in. jaka część nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo (np. zabudowa jednorodzinna, usługowa), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna ich kubatura, możliwość usytuowania w obiektach o określonych charakterze części o innym przeznaczeniu, w tym o charakterze usługowym, gospodarczym oraz określenie procentowe tej części. W przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych (usługowych) parametry i gabaryty takich obiektów można określić przez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu oraz jego kubatura. Zapisy szczegółowe części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego nie realizują powyżej określonych zasad, bowiem poprzez zaniechanie jednoznacznego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w szczególności gabarytów dopuszczalnej nowej zabudowy oraz geometrii dachu umożliwiają niedopuszczalną przepisami prawa dowolność działalności inwestycyjnej, co pozostaje także w sprzeczności z zasadą kształtowania ładu przestrzennego. Wskazać przyjdzie, że poprzestanie na ustaleniu wysokości dopuszczalnej zabudowy, nie kreuje jeszcze ustalenia jej gabarytów. W tym zakresie przykładowo wskazać należy, na (teren oznaczony symbolem 24.UC) § 22 uchwały o przeznaczeniu podstawowym rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ust. 2 określono, że linie rozgraniczające ten teren stanowią granice terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ust. 4 określając zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu rada gminy dopuściła jednocześnie sytuowanie nowych budynków, rozbudowę istniejących obiektów z zachowaniem linii zabudowy, sytuowanie budynków przy granicach działek budowlanych. W pkt 6 Rada określiła "w granicach działki budowlanej wymagane jest utrzymanie jednolitego charakteru obiektów w zakresie proporcji, detalu architektonicznego, kształtu dachu i materiałów wykończeniowych elewacji, w nawiązaniu do wartościowej zabudowy historycznej, w oparciu o zasadę integracji elementów kompozycji historycznej i współczesnej. Z kolei w ust. 5 Rada określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określiła wysokość dopuszczalnej zabudowy (pkt 1 i 2), dopuściła realizację zabudowy z dachami o dowolnej geometrii (pkt 3) oraz określiła maksymalną 100% powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, przy 0% udziale powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślenia wymaga, iż na terenie określonym symbolem 24.UC znajduje się obiekt handlowy o powierzchni powyżej 2000 m2, jak również obiekt zabytkowy. Przy tak nieprecyzyjnie i szczątkowo określonych parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz wobec określenia jako granic rozmieszczenia obiektów tego typu całego terenu oznaczonego przedmiotowym symbolem, umożliwia to w zasadzie dowolne (ograniczone wyłącznie wolą inwestora i możliwościami technicznymi) w tych granicach rozbudowywanie i zwiększanie powierzchni zabudowy oraz powierzchni sprzedaży obiektu budowlanego (handlowego) – nawet do 100% powierzchni terenu oznaczonego symbolem 24.UC. Podkreślić należy, iż w projekcie planu miejscowego nie określono żadnych dopuszczalnych gabarytów tego obiektu handlowego, jak również granic dopuszczalnej jego rozbudowy. O ile tak sporny obiekt budowlany w dacie tworzenia projektu, jak i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obiektem o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, określenie dla terenu, który znacznie przekracza obrys tego obiektu budowlanego, że dopuszcza się zabudowę obiektami powyżej 2000 m2 oznacza całkowitą dowolność i brak określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w omawianym zakresie (powierzchnia zabudowy, powierzchnia sprzedaży, kubatura i.t.p.). Z analogicznych względów jako sprzeczne z zasadami sporządzania planu należy ocenić zapisy dotyczące terenów oznaczonych symbolem 22.ZP – § 20 uchwały oraz symbolami 27.KP i 33.KP – § 23 uchwały, bowiem mimo, iż wskazują na potrzebę dokonania "rewaloryzacji" istniejącego zagospodarowania terenu, od której uzależniają sposób jego zabudowy i zagospodarowania, w istocie nie zawierają opisu planowanych działań w tym zakresie oraz określenia oczekiwanych rezultatów w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury. Tym samym wprowadzone nakazy, zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu nie mają żadnego uzasadnienia, które wynikałoby z przyjętych przez organy gminy celów. I tak w § 20 ust. 2 uchwały dotyczącym terenu zieleni parkowej – Parku Kazimierza Wielkiego pkt 1 i 2 stanowi, że: "wymagana jest ochrona i rewaloryzacja historycznego założenia parkowego poprzez opracowanie kompleksowego projektu rewaloryzacji wraz z gospodarką drzewostanem, określającego wytyczne do działań konserwatorskich na terenie parku, w tym działań związanych z ochroną i pielęgnacją drzewostanu (...) a także systemu wodnego oraz dróg i nawierzchni parkowych". W pkt 3 ustalono dopuszczalną zabudowę i zagospodarowanie terenu "do czasu opracowania projektu rewaloryzacji parku, wyłącznie na warunkach i w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków i zarządcą parku".

Podobnie w § 23 uchwały określającym szczegółowe zasady i warunki kształtowania i zagospodarowania terenów placów miejskich, które obecnie posiadają taką funkcję) określonych symbolami 27.KP i 33.KP w ust. 2 pkt 3, 4, 7 ustalono ogólnikowo, że wymagane jest opracowanie projektu rewaloryzacji Placu Wolności wraz z zielenią w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków, dopuszcza się rewaloryzację placów polegającą na dokonaniu przekształceń układu przestrzenno-funkcjonalnego i podniesieniu jakości przestrzeni publicznej. Brak zatem konkretyzacji i chociażby opisu założeń, docelowych rozmiarów, sposobu zagospodarowania celem uzyskania założonych celów. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w pkt 15 zawarto nakaz "likwidacji" parkingu na działce nr 28 obręb 130, dopuszczając jego utrzymanie do czasu realizacji docelowych ustaleń planu (których wszakże plan nie określa jednoznacznie, tym bardziej nie istnieje możliwość oceny kiedy nastąpi ich realizacja).

W ocenie Sądu, skoro procedura planistyczna jest procesem tak złożonym, długotrwałym i wymagającym na poszczególnych jej etapach uzgodnień oraz konsultacji z różnymi organami, w toku prac planistycznych właściwe organy winny opracować i uzgodnić plany rewitalizacji lub chociażby ogólne założenia takich planów w takim zakresie szczegółowości, który pozwoliłby na wprowadzenie ich jako obowiązujących ustaleń planu miejscowego – kształtujących warunki zabudowy i zagospodarowania konkretnych terenów. Niedopuszczalne było wobec tego opieranie ustaleń planu, w tym nakazów, zakazów, ograniczeń w zagospodarowaniu terenów także publicznych – na niesprecyzowanym i dopiero planowanym do ustalenia przez inne organy planie rewaloryzacji terenów.

VII. Niewłaściwe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Jak wynika to z protokołu nr XII/11 z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. (pkt 10) przedłożonego sądowi, uwagi zgłoszone do projektu planu – w liczbie 3, nie były rozpatrywane przez radę ani indywidualnie, ani też nie odbyła się jakakolwiek dyskusja co do ich rozpatrzenia. Na wstępie wskazano jedynie, że Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przedstawiła projekt uchwały "Prezentacja jak w uzasadnieniu do projektu uchwały." (k. 137-144 akt sądowych). Dyskusja w zakresie projektu przedmiotowej uchwały skupiła się bowiem wyłącznie wokół problematyki ustaleń planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem 24.UC zabudowanego obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (Centrum Handlowe "Drukarnia") oraz między innymi budynkiem przy ul. Gdańskiej 4 wpisanym do rejestru zabytków, użytkowanym uprzednio jako obiekt muzeum. Wszelkie wnioski co do ewentualnej treści uchwały dotyczyły powyższego zagadnienia. Pod głosowanie został poddany projekt uchwały zawierający część tekstową planu wraz z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 zatytułowanym "rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)", zawierającym listę 3 zgłoszonych uwag. Sąd uznał, że nie rozpatrzenie uwag do projektu planu przez Radę Miasta Bydgoszczy, niezależnie od sposobu ich rozpatrzenia i stanowiska przygotowanego w tej kwestii przez organ wykonawczy gminy, stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło jednak samodzielnej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Bydgoszcz zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, skoro za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto dane i informacje, nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy, co doprowadziło do przyjęcia i uznania, że:

a) Rada Miasta Bydgoszczy niewłaściwie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście–Plac Wolności" w Bydgoszczy, pomimo znajdującego się w aktach sprawy "Rozstrzygnięcia Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście–Plac Wolności" w Bydgoszczy", zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie oraz indywidualne uzasadnienia rozpatrzenia każdej ze zgłoszonych uwag (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część VII "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – poz. 46),

b) nie określono w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK,

c) zamieszczono w zaskarżonej uchwale zapisy wzajemnie sprzeczne powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania w sposób prawnie niedopuszczalny,

d) określono w planie zasady i warunki podziału nieruchomości, linie dopuszczalnych podziałów na działki budowlane a także zakaz podziałów, czym przekroczono upoważnienia ustawowe, podczas gdy regulacje te związane są z obowiązkiem ustawowym uwzględniania wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a podstawą ich wprowadzenia były wymagania organu ochrony zabytków – zawarte w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 maja 2009 r. (pismo umieszczone w dokumentacji prac planistycznych, w części I PN. "Przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego" – pkt 7 poz. 17), co sąd całkowicie pominął, pomimo przywołania ich treści zarówno w odpowiedzi na skargę z dnia 31 sierpnia 2012 r. jak w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 r.

Sąd I instancji pominął przy tym istotne, zawarte w aktach sprawy dokumenty:

– postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo nr WUOZ/B-UAB-420-253/2009 z dnia 10 grudnia 2009 r. (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część IV "Uzgodnienia i opinie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – pkt 29 poz. 4),

– postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr UAB/4162-1-11/2010 z dnia 6 lutego 2010 r. (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część IV "Uzgodnienia i opinie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – pkt 29 poz. 4),

– uzgodnienie Wojewody WI.III.EG.70413-195/09 z dnia 2 grudnia 2009 r. (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część IV "Uzgodnienia i opinie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – pkt 29 poz. 1);

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszając zasady uzasadniania wyroku, skoro w uzasadnieniu zabrakło wyjaśnień zaskarżonego organu, w niepełny sposób wyjaśniono stan sprawy, pomijając istotne okoliczności sprawy związane między innymi z:

a) rozstrzygnięciem Rady Miasta Bydgoszczy uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) wnioskami Służby Ochrony Zabytków do planu miejscowego – zawartymi w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 maja 2009 r.,

c) warunkami uzgodnienia planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie – pismo nr WUOZ/B-UAB-4020-253/2009 z dnia 10 grudnia 2010 r.),

d) uzgodnieniem projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartym w postanowieniu nr UAB/69/2010 z dnia 6 lutego 2010 r.;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność uchwały w całości, zamiast ewentualnie, uwzględniając rangę zarzutów organu nadzoru – w części;

4. art. 152 p.p.s.a. bowiem przez jego niewłaściwa wykładnię orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchwały, pomimo, że przedmiotowa uchwała nie "podlega wykonaniu", bowiem po opublikowaniu "obowiązuje" jako prawo miejscowe.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że rozpatrzenie uwag do planu powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie;

2. poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie dokonano wykładni przepisów art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy oraz pominięciu regulacji przepisów art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 tej ustawy, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., skutkiem czego Sąd I instancji nie uwzględnił obowiązków uwzględniania w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym obowiązków ochrony historycznych podziałów własnościowych i historycznych układów urbanistycznych;

3. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie zastosowano wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 2 w oderwaniu od pozostałych regulacji tej samej ustawy, pomijając treść art. 4 pkt 3a, art. 95 oraz błędnie stosując art. 93 ust. 1 i 2, z pominięciem art. 46 § 1 k.c. i art. 2 pkt 12 u.p.z.p., skutkiem czego niezgodnie ze stanem faktycznym wywiedziono, iż regulacje zawarte w zaskarżonym planie miejscowym dotyczące podziałów na działki budowlane naruszają tym samym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4. poprzez pominiecie przy orzekaniu przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdzie Sąd I instancji błędnie wywiódł, iż Rada Miasta Bydgoszczy wprowadzając w planie miejscowym regulacje dotyczące podziałów terenów, przekroczyła upoważnienia ustawowe dot. podziałów nieruchomości zastrzeżone wyłącznie do właściwości Prezydenta Miasta;

5. poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenie maksymalnej i zalecanej ilości miejsc parkingowych dla poszczególnych terenów uznać można za niewystarczające i sprzeczne z celami ww. ustawy oraz istotą planowania przestrzennego;

6. poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wobec stwierdzenia, że wyżej przytoczone przepisy u.p.z.p. zobowiązują sporządzającego plan miejscowy do określenia gabarytów zabudowy, interpretowanych jako wielkość obiektu budowlanego określoną jego powierzchnią oraz jego kubaturą;

7. poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stwierdzenie, że zapisy planu dopuszczające "lokalizację zabudowy o dowolnej geometrii dachu" lub ustalające wymóg "dostosowania geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy" nie spełniają ustawowego wymogu "ustalenia geometrii dachu";

8. poprzez błędne przyjęcie regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad i do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 17 kwietnia 2013 r.) Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi zarzutami należy się zgodzić.

Ad pkt I uzasadnienia wyroku s. 20-26.

Sąd stwierdził w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia towarów oznaczonych symbolami: 2.UO, 9.UO, 19.OU, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK. Sąd doszedł do takiego przekonania, gdyż w słowniczku zamieszczonym w § 2 pkt 10, 11 i 12 uchwały zdefiniowano pojęcia: przeznaczenia terenu podstawowego, uzupełniającego i zamiennego natomiast dla niektórych terenów określono jedynie "przeznaczenie podstawowe" oraz w niektórych przypadkach "przeznaczenie uzupełniające". Dla żadnego z terenów nie przewidziano jednak "przeznaczenia zamiennego", co zdaniem Sądu daje możliwość "dowolnego wprowadzenia przez inny organ bliżej nieokreślonego »przeznaczenia terenu zamiennego«". Tym samym Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznie przeznaczenia tych terenów, do czego obligowały ją przepisy ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. i zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości.

Z powyższymi ustaleniami Sądu i końcowymi wnioskami nie można się zgodzić, co podnosi się w skardze kasacyjnej pkt I.16 – naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z faktu, że w słowniczku (§ 2 uchwały) zamieszczono definicje przeznaczenia terenu: podstawowego, uzupełniającego i zamiennego nie można wyciągać wniosku, że dla wszystkich terenów muszą być określone wszystkie trzy przeznaczenia. Wystarcza, że jest określone przeznaczenie terenu podstawowe, co nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ani też § 4 pkt 1 lub § 7 pkt 7 rozporządzenia. Nie każdy teren musi mieć dodatkowo określone przeznaczenie uzupełniające czy też zamienne, należy to do kompetencji Rady, a nie Sądu czy Wojewody, którego zakres nadzoru został w art. 170 Konstytucji RP.

Definicje zamieszczone w słowniczku uchwały o planie miejscowym, nie mogą być sprzeczne z definicjami legalnymi zawartymi w ustawach i aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia), a takiej sprzeczności nie wykazano w zaskarżonym wyroku, a są to jedyne kryteria ocenne w tym zakresie, jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, Lex nr 53377; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2008 r., II SA/Sz 379/08, Lex nr 459389; wyrok NSA z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, Lex nr 673876).

Z faktu, że przeznaczenie terenu zamiennego nie zostało w dalszej części planu ustalone dla żadnego terenu nie można też wnioskować, "że zamiarem organów gminy było właśnie tak ogólnikowe i niejednoznaczne określenie przeznaczenia pewnych terenów, aby w późniejszym etapie możliwe było bardziej swobodne podejmowanie decyzji administracyjnych w zakresie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych". Po pierwsze, plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego to nie decyzja o warunkach zabudowy i musi dopuszczać pewne luzy interpretacyjne i większy stopień abstrakcji i generalności norm niż decyzja administracyjna, która ma charakter rozstrzygnięcia – indywidualny i konkretny. Po drugie, wszystkie pojęcia zdefiniowane w słowniczku, nie muszą być użyte w pierwszej "wersji" planu, który może być w przyszłości wielokrotnie nowelizowany, zmieniany i pojęcia te mogą być wykorzystane w przyszłości. Ustawodawca nigdy nie określił w przepisach wyższej rangi co powinien zawierać tzw. słowniczek oraz gdzie, kiedy i ilokrotnie powinny być użyte pojęcia tam zdefiniowane. Po trzecie, sąd administracyjny kontrolując pod względem legalności akt prawa miejscowego, w tym przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaskarżony przez wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, nie może swoją ocenę kształtować w oparciu o podejrzenia i domysły, w każdym przepisie widząc podstęp i próbę obejścia prawa, oraz naruszenie kryteriów sankcjonowanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd kontrolując postanowienia planu, nie powinien próbować sam redagować i ustalać jego postanowień, gdyż tak daleko idąca ingerencja przekracza zakres kognicji sądu administracyjnego określony w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administr