II SA/Bk 331/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, utrzymało w mocy poprzednio wydane przez Kolegium postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) uznające wniosek M. i B. L., zawierający żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, za pochodzący od osób nie będących stronami.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Burmistrz S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewid. H. gm. S., stanowiącej własność J. S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o powierzchni [...] ha.

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. M. L. i B. L. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268 poz. 2663), który stanowi, że operat podziału nieruchomości podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zdaniem skarżących, Burmistrz S. wydał decyzję bez przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto skarżący wskazali, że podział nieruchomości naruszył ich stan posiadania od ponad 60 lat, chroniony przepisami kodeksu cywilnego, zatem na zasadzie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zatwierdzająca projekt podziału jest niewykonalna, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

W dniu [...] stycznia 2013 r. wnioskodawcy złożyli w siedzibie Kolegium pismo opatrzone datą [...] stycznia 2013 r., w którym wskazali na dodatkowe zarzuty mające świadczyć o nieważności przedmiotowej decyzji, m.in. fakt, że działka rolna została podzielona bez warunków zabudowy oraz sprzeczność dokonanego podziału z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej: u.g.n.).[...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...] marca 2012 r. przez Burmistrza S. r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału wyżej opisanej nieruchomości.

W uzasadnieniu niniejszego postanowienia organ stwierdził, iż ocenę posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony tego postępowania należy oprzeć o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej. Organ przytoczył brzmienie art. 97 u.g.n., według którego podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem w ocenie Kolegium, w przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, o podział taki może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, bowiem tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i tylko one mają interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., aby żądać czynności organu jako strona. Oznacza to w ocenie organu, że właścicielom np. działek sąsiednich, czy też posiadaczom zależnym przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału tejże nieruchomości. Organ powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo w tym przedmiocie i w reasumpcji stwierdził, że skoro z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, to tym samym tylko te podmioty - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. M. i B. L. zwrócili się do SKO w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując w jego uzasadnieniu, iż odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona i konieczna, albowiem przepis art. 61a jest jednoznaczny, gdyż stwierdza się w nim, że gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ podkreślił, iż swój tytuł prawny do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji skarżący upatrują w tym, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] należy do nich od ponad 60 lat, są oni jej właścicielami, a dokonany podział ingeruje w ich własność. Kolegium wskazało, że aby skutecznie wykazać swoje uprawnienie procesowe do złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji (takie uprawnienie przysługuje - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a - wyłącznie stronom), należy przedłożyć lub wskazać dowody, że uwzględnienie tego żądania będzie miało bezpośredni wpływ na sferę prawną (interesy prawne lub obowiązki) żądającego.

SKO wskazało, że kwestia ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości była wielokrotnie rozpatrywana w orzecznictwie sądowym, jak np. w jednym z wyroków NSA, w którym stwierdzono, że: "Stroną postępowania podziałowego nie może być (...) osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie mający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy przecież żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości." Skład orzekający Kolegium podzielił tę ocenę oraz stwierdził, iż wnioskodawcy twierdzą, że część gruntu poddanego procesowi podziału należy do nich, jednak nie przedstawiają, ani nie wskazują na to żadnego dowodu. Tymczasem w sprawie podziału nieruchomości ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, póz. 1287, z późn. zm.), wedle którego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zatem, według danych w ewidencji gruntów, wnioskujący o podział nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] był jej właścicielem, a skarżący nie przedstawili i nie wskazali do tej pory żadnego dowodu podważającego to ustalenie, nie mogą być uznani za strony uprawnione do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału.

Kolegium wskazało ponadto, że skarżący swoich roszczeń do spornego gruntu mogą dochodzić w ramach odrębnych postępowań (np. sporów sąsiedzkich o naruszenie własności lub posiadania, rozgraniczenia nieruchomości), natomiast stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej nie ma na te prawa i inne interesy prawne żadnego wpływu. Kolegium pozostawiło kwestię oceny zasadności zarzutów skierowanych przeciwko ww. decyzji Burmistrza S. poza granicami rozpoznania, ponieważ na obecnym etapie postępowania rozstrzygnęło jedynie o dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie skarżących.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. L. wniósł w dniu [...] marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając ww. postanowienie SKO w B. z dnia [...] lutego 2013 r. w całości. Skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) zasady praworządności, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego,

2) zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, tj. art. 8 k.p.a. poprzez brak zbadania zasadności wniosków zgłaszanych przez stronę skarżącą, a tym samym brak wszechstronnego sprawdzenia istniejącego stanu faktycznego.

Mając na uwadze ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2011 r. Skarżący załączył do skargi odpis postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek M. i B. L. oraz J. M. o stwierdzenie zasiedzenia na zasadzie wspólności ustawowej własności nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w obrębie H. (k. [...]).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu [...] września 2013 r., skarżący złożyli szereg wniosków dowodowych, które zostały jednak przez Sąd oddalone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2013 r., które odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza S. w dniu [...] marca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym H. gm. S., stanowiącej własność J. S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. [...] ha.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak zbadania zasadności wniosków zgłaszanych przez skarżącego.

Zdaniem Sądu, zarzuty powyższe są niezasadne, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. ustalenia przez organ, że M. L. i B. L. nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, organ zasadnie ograniczył się do rozpatrzenia tylko tej kwestii.

Podkreślenia bowiem wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania, a w etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. I OSK 66[...]0).

Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu nie mają statusu strony. O tym, kto taki status posiada, decyduje w tym przypadku przepis art. 28 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Aby więc mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie zaś istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 82/11).

Trafnie, w ocenie Sądu, organ przyjął, że skarżący nie mieli statusu strony zarówno w postępowaniu o podział nieruchomości, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

Jak zauważono w orzecznictwie administracyjnym, uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie mający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy bowiem żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości (por. cyt. już wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 82/11).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86). Stronami więc postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. IV SA 2328/99). Legitymację zatem do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można więc przyjąć, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok WSA w B. z dnia 18 września 2007 r., sygn. II SA/Bk 446/07).

Warunkiem zatem, aby być uznanym za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wykazanie, że się posiada interes prawny. Brak wykazania tego interesu powoduje zaś, że organ odmawia wszczęcia postępowania.

Jak już wskazano wyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Powyższe oznacza, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 kpa, umożliwiającego wszczęcie na jego wniosek również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Osoba nieposiadająca bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (por. cyt. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. I OSK 66[...]0).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt jej podziału. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., w sprawie [...], Sąd Rejonowy w B. oddalił wniosek M. L., B. L. i J. M. o stwierdzenie zasiedzenia części działki o nr [...] położonej w Henrykowie, gm. S.. Twierdzenie więc strony skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 lutego 2013 r., iż M. L. i B. L. są współwłaścicielami przedmiotowego gruntu są bezpodstawne. Innych zaś dowodów na poparcie swego stanowiska strona skarżąca nie wskazuje.

Wnioski dowodowe złożone na rozprawie przez skarżącego podlegały oddaleniu, gdyż po pierwsze, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zaś zgłoszone wnioski dowodowe do tej kategorii dowodów nie należą. Ponadto, wnioski te zmierzają do merytorycznego rozpoznania sprawy, które w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogło nastąpić, gdyż zakończyła się ona na etapie badania statusu skarżącego jako strony.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.