II SA/Sz 227/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", postanowieniem z dnia [...], numer [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz art. 123 i 143 ustawy z dnia 14 czerwca. 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wymierzył G.M. karę w wysokości [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: wiaty na sprzęt rolniczy, w m. [...] (gm. [...]) na działce nr [...], obrębu [...]

Organ stwierdził, że przeprowadzone w dniu [...] oględziny nieruchomości - działka nr [...], obręb [...]- wykazały, że na działce budowana jest wiata na sprzęt rolniczy (tak określa obiekt pozwolenie na budowę). W miejscu budowy zamontowano urządzenia służące do obróbki drewna, w tym: trak do cięcia drewna wraz podtorzem i szynami umożliwiającymi przemieszczanie drewna poddawanego obróbce pod wiatę z przylegającego do niej od północnej strony składu, 4 piły tarczowe i 2 strugarki. Wiatę obudowano ścianami osłonowymi (z blachy falistej) oraz doprowadzono do niej zewnętrzną instalację elektroenergetyczną o napięciu 0,4 kV, co nie było objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Wokół wiaty zgromadzono drewno okrągłe, nie poddane przetarciu - od strony północnej ww. wiaty, a także krawędziaki, okorki i odpady drzewne. Roboty konstrukcyjno - budowlane przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w tym związane z montażem wyrobów z drewna, w dniu oględzin były wykonane.

W dniu [...] dokonano drugiej kontroli budowy wiaty. W toku tej kontroli stwierdzono przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 cytowanej na wstępie ustawy Prawo budowlane. Ustalenia dotyczące nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oparto na następujących faktach:

1. w dniu kontroli inwestor nie prowadził robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, a stan realizacji obiektu nie zmienił się od dnia jego oględzin, tj. od [...],

2. pod wiatą pozostały urządzenia służące do obróbki drewna wraz z zasilającą je instalacją elektroenergetyczną, bez zmian w stosunku do stanu opisanego

w protokole z dnia [...],

3. zmienił się stan i rozkład surowca i wyrobów z drewna zgromadzonych sąsiedztwie wiaty, co zobrazowano stosowną dokumentacją fotograficzną.

Na powyższe postanowienie G.M. wniósł zażalenie wnosząc

o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił PINB błędne ustalenie stanu faktycznego i stwierdził,

że wprawdzie wiata została obudowana ścianami, czego nie przewidywał projekt, jednakże stan pierwotny, zgodny z pozwoleniem na budowę, może być w każdej chwili przywrócony. Inwestycja nie jest ukończona, dlatego nie zostało złożone zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Z racji pogody prace przy budowie są realizowane obecnie w znikomym zakresie. Pod wiatą istotnie znajdują się urządzenia i maszyny, lecz służą one do realizacji tej budowy i muszą się znajdować w tym miejscu. Energia elektryczna, konieczna do wykonywania prac, została doprowadzona do budowy w sposób prowizoryczny i zapewniający bezpieczeństwo. Wiata nie jest użytkowana na sprzęt rolniczy, który stoi na zewnątrz wiaty, co nie zostało odzwierciedlone w ustaleniach. Działka nr [...] ma charakter usługowy i jest na niej prowadzona działalność usługowa, co może sprawiać wrażenie, że działalność ta prowadzona jest pod wiatą. G.M. stwierdził jednak, że nie ma to miejsca, natomiast na działce, w sąsiedztwie wiaty uległ zmianie "rozkład surowca". Jego zdaniem nie ma zatem podstaw do uznania, że wiata była użytkowana. W uzupełnieniu zażalenia z dnia [...] skarżący podniósł ponadto, że zaskarżone postanowienie zawiera błędne pouczenie w sprawie wniesienia środka odwoławczego, tj. informację, że wniesienie zażalenia wstrzymuje wykonanie postanowienia. Podniósł, że nałożona kara jest bardzo wysoka i dotkliwa dla skarżącego.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "ZWINB", po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...], numer [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany, zlokalizowany na działce

nr [...] w m. [...], wybudowany został na podstawie udzielonego G.M. (decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...], znak: [...], nr [...]) pozwolenia na budowę wiaty na sprzęt rolniczy (kategoria obiektu II). W decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor został pouczony m.in., iż zobowiązany jest zawiadomić właściwego inspektora nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia jego użytkowania.

W dniu [...] Burmistrz przekazał do PINB, podpisaną przez mieszkańców miejscowości [...], sąsiadujących z działką nr [...]

w m. [...], skargę w sprawie uciążliwości zlokalizowanego na przedmiotowej działce zakładu przerobu drewna.

W dniu [...] PINB dokonał kontroli przedmiotowej budowy i ustalił m.in., że budowa nie jest zakończona - nie wykonano elementów zagospodarowania terenu (dojazdu i placu manewrowego). Inwestor wykonał ściany osłonowe, nie przewidziane w zatwierdzonym projekcie. Do obiektu doprowadzono z budynku nr [...] instalację elektroenergetyczną 400 V, której rozdzielnia i licznik znajdują się wewnątrz wiaty, na wiacie wykonano instalację elektryczną. Zewnętrzna i wewnętrzna instalacja elektryczna nie była ujęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Północno-wschodni narożnik wiaty jest oddalony od granicy z działką nr 200 o 4,0 m (w projekcie odległość ta wynosi 3,2 m). W obiekcie znajdują się m.in.: trak do cięcia drewna (w posadzce wiaty wbetonowano szyny dla wózka, podającego drewniane bale do traka), 4 piły tarczowe, 2 strugarki. W trakcie kontroli G.M. oświadczył, że nie przystąpił do użytkowania wiaty, natomiast zmagazynował pod nią maszyny do obróbki drewna, zaś zewnętrzna i wewnętrzna instalacja elektryczna powstały na potrzeby prowadzenia budowy. Oświadczeniu temu przeczy jednak materiał zdjęciowy wykonany podczas kontroli, którego analiza pozwala na stwierdzenie, że ustawione w obiekcie maszyny do obróbki drewna są podłączone do instalacji elektrycznej, na maszynach i wokół nich widoczny jest pył, powstały podczas obróbki drewna, w pobliżu maszyn znajdują się różnorodne fragmenty wyrobów drewnianych i drewniane półfabrykaty. Ponadto na zdjęciach widoczne są ubrania robocze i akcesoria, również świadczące

o użytkowaniu wiaty. Wokół wiaty zgromadzono znaczne ilości wyrobów drewnianych, odpadów drewnianych oraz pyłu powstałego przy przerobie drewna.

Podczas przesłuchania w dniu [...] kierownik budowy, M.W. oświadczył, że wymienione w protokole z dnia [...] maszyny

i urządzenia do obróbki drewna, znajdujące się pod wiatą, używane są w trakcie budowy do przygotowania konstrukcji drewnianej ww. wiaty. Instalacja elektryczna,

o której mowa w tym protokole, została wykonana celem zasilania urządzeń elektrycznych, wykorzystywanych w okresie budowy, po czym ww. urządzenia

i instalacja zostaną zdemontowane.

W dniu [...] PINB dokonał kolejnej kontroli budowy i ustalił m.in., iż budowa nadal nie została zakończona, inwestor nie zawiadamiał o jej zakończeniu. Wewnątrz obiektu zmagazynowano drewno i narzędzia. G.M. oświadczył, że działka nr [...] została przekształcona na działkę usługową, inwestor prowadzi działalność związaną z przeróbką drewna (tartak). Wykonano zdjęcia obiektu, na których widnieją ustawione w wiacie i podłączone do instalacji elektrycznej maszyny i urządzenia do obróbki drewna, ubrania robocze, wyroby drewniane, odpady drewniane oraz pył powstały przy przerobie drewna. Wokół wiaty zgromadzono znaczne ilości wyrobów drewnianych, odpadów drewnianych oraz pyłu powstałego przy przerobie drewna. Ww. maszyny i urządzenia, znajdują się w innych położeniach niż na zdjęciach, wykonanych w dniu [...], również wyroby drewniane i odpady drewniane wewnątrz wiaty nie są tożsame ze stanem utrwalonym na ww. zdjęciach. Ustalenia te świadczą o prowadzeniu w okresie od dnia [...] do dnia [...] przerobu znacznej ilości drewna wewnątrz wiaty i pokrywają się z doniesieniami właścicieli działek sąsiednich, o prowadzeniu na terenie działki intensywnej działalności związanej z przeróbką drewna. Ustalenia te podważają twierdzenia inwestora

i kierownika budowy, że: "pod wiatą znajdują się urządzenia i maszyny, lecz służą one do realizacji budowy". Zatem inwestor rozpoczął użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB wydał zaskarżone postanowienie, naliczając karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego = 10 x stawka 500 zł x współczynnik kategorii obiektu (dla kategorii II obiektów budowlanych - budynki służące gospodarce rolnej, określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane) k=l,0x współczynnik wielkości obiektu w = 1,0.

Zdaniem organu rozpatrującego zażalenie, w myśl przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przystępując do użytkowania przedmiotowego obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, inwestor uchybił ww. przepisowi.

Zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zatem ZWINB stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie zgodnie z prawem.

Ustosunkowując się do argumentów skarżącego organ wyjaśnił, iż w sprawie dokonanych podczas budowy odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ powiatowy prowadzi odrębne postępowanie administracyjne. Argumenty sugerujące, że ustawione w wiacie maszyny i urządzenia do obróbki drewna służą jedynie w celu wykonania konstrukcji przedmiotowej wiaty nie zostały wzięte pod uwagę, gdyż z akt sprawy wynika, że konstrukcja drewniana wiaty była już wykonana

w dniu pierwszych oględzin organu powiatowego, tj. w dniu [...], natomiast w okresie przynajmniej od [...] na nieruchomości prowadzona była intensywna działalność, związana z przeróbką drewna, z wykorzystaniem maszyn i urządzeń zamontowanych w przedmiotowej wiacie.

Natomiast argument dotyczący błędnego pouczenia o wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia w sprawie, gdyż PINB postanowieniem z dnia

[...], znak: [...], wstrzymał jego wykonanie, do czasu rozpatrzenia zażalenia skarżącego.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez G.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 i art. 7 K.p.a., poprzez nie dokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. I wniósł o:

1) uchylenie postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

2) skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji oparł się m. innymi na skardze mieszkańców miejscowości [...] na uciążliwość działalności prowadzonej na działce nr [...], w m. [...], należącej do skarżącego. Nabywcy działek budowlanych, położonych nieopodal działki nr [...], nie sprawdzili przed podjęciem decyzji o nabyciu tych działek, jaka działalność może być i jest prowadzona na działce nr [...]. Działka nr [...] ma charakter działki usługowej i taka działalność na tej działce może być prowadzona, zgodnie z wydanymi pozwoleniami.

Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę na przedmiotowej działce wiaty na sprzęt rolniczy. Budowa - dokończenie budowy tej wiaty zostało wstrzymane z uwagi na chorobę skarżącego, która trwała od [...], a następnie pobytu skarżącego w sanatorium w [...]. Skarżący nie składał zawiadomienia o zakończeniu budowy do PINB, bowiem obiekt ten nie był i nie jest jeszcze ukończony. Maszyny rolnicze nadal znajdują się poza wiatą, zaś pod wiatą znajdowały się w dniach kontroli i znajdują się maszyny i urządzenia, które są potrzebne do budowy wiaty. Skarżący usunie te urządzenia, gdy budowa wiaty będzie zakończona i będzie składał zawiadomienie o zakończeniu budowy wiaty.

Doprowadzenie energii elektrycznej do wiaty ma charakter prowizoryczny i jest konieczne do jej budowy. Prace usługowe, które były prowadzone na działce( w okresie przed [...]) dotyczyły pozostałego terenu działki i nie miały związku z wiatą, które nie była użytkowana na te cele. Kontrola (druga) terenu budowy w [...], nie wykazała prowadzenia prac, bowiem skarżący był od kilku miesięcy chory i prace przy wiacie nie były prowadzone. Z tego względu nie zmienił się stan prac przy wiacie od [...] (od czasu pierwszej kontroli).

Gdyby mieszkańcy składający skargę widzieli, że skarżący prowadzi prace pod wiatą to złożone by zostały dowody w postaci np. zdjęć, co nie ma miejsca. Składającym skargę generalnie przeszkadza fakt prowadzenia w ogóle działalności gospodarczej na działce nr [...] w m. [...].

Sam fakt przemieszczenia urządzeń pod wiatą nie świadczy, zdaniem skarżącego, o użytkowaniu wiaty i przerobie znacznej ilości drewna wewnątrz wiaty.

Wobec nie prowadzenia przez skarżącego działalności pod wiatą i nie rozpoczęcia użytkowania tej wiaty, nałożenie na niego kary nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W toku rozprawy skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że maszyny zgromadzone (zmagazynowane) w wiacie służą jedynie przygotowaniu materiałów drewnianych do budowy wiaty, nie potrafił jednak wskazać do jakich konkretnych celów materiały takie miałyby być wykorzystane przy dokończeniu budowy wiaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Materialnoprawną przesłankę zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).

W myśl art. art. 54 ww. ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził więc administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżący do dnia podjęcia przez PINB działań kontrolnych, nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy wiaty na działce nr [...] w m. [...]. Spór natomiast budzi, czy prawidłowo organy rozpatrujące niniejszą sprawę ustaliły, że doszło do użytkowania wiaty. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 52/11). Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10).

W ocenie sądu rozpatrującego niniejszą skargę, postępowanie wyjaśniające

w sprawie zostało przeprowadzone w sposób umożliwiający jej rozstrzygnięcie. Zebrane przez organ dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżący przed dniem [...], a więc przed datą przeprowadzenia kontroli przez PINB, przystąpił do użytkowania wiaty na działce nr [...] w m. [...], mimo ciążącego na nim obowiązku wcześniejszego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Z protokołu z oględzin oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika, że w wiacie, co prawda nieskończonej, zgromadzone są maszyny służące do obróbki drewna, w tym trak do cięcia drewna wraz z podtorzem i szynami umożliwiającymi przemieszczanie drewna poddawanego obróbce sprzed wiaty, 4 piły tarczowe i 2 strugarki. Maszyny zostały podłączone do instalacji elektrycznej, a nadto

w wiacie widoczne są wyraźne ślady użytkowania tych urządzeń, przy czym dla sprawy nie ma znaczenia, że instalacja elektryczna została podłączona prowizorycznie. Sąd nie dał wiary oświadczeniu skarżącego, że zgromadzone w wiacie maszyny służą jedynie do przygotowania materiałów dla zakończenia budowy wiaty i podzielił stanowisko organu, że wszystko co zostało ustalone w sprawie świadczy jednoznacznie o użytkowaniu wiaty. W świetle wyżej cytowanych przepisów, ustalony stan faktyczny dał organom podstawę do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (wiaty na sprzęt rolniczy) bez wymaganego zgłoszenia, względnie bez uzyskania pozwolenia na budowę (z racji przystąpienia do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych), czyli z naruszeniem art. 54 i 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Kara została wymierzona w prawidłowo ustalonej wysokości.

Bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest zarzut skarżącego, że organ podjął postępowanie na podstawie skargi mieszkańców sąsiednich nieruchomości nie mających odpowiedniej wiedzy, że na jego działce może być prowadzona działalność gospodarcza. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem działanie na podstawie

i w granicach przepisów prawa. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości polegających na użytkowaniu wiaty przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy względnie przed uzyskaniem pozwolenia na jej użytkowanie obowiązkiem organu było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zarzuty naruszenia art. 7 i art.13 K.p.a. sąd, w świetle powyższego, uznał za nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec ustalenia, że zaskarżone postanowienia odpowiadają przepisom prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.