III SA/Gd 497/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 lutego 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wymeldował R. P. z pobytu stałego z lokalu nr [[...]] przy ul. M. w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęto z urzędu, w związku z informacją o niezamieszkiwaniu skarżącego pod powyższym adresem, uzyskaną od przedstawiciela A. Z informacji tej wynika, że R. P. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania przez okres dłuższy niż trzy miesiące, a jego nowe miejsce pobytu nie jest znane.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłane do skarżącego na adres zameldowania zostało zwrócone na pocztę jako niedoręczone, z adnotacją "nie podjęto w terminie". W rozmowie telefonicznej ze skarżącym poinformowano go o toczącym się postępowaniu. R. P. oświadczył, że faktycznie nie zamieszkuje w lokalu nr [[...]] przy ul. M. w G., a na początku września 2012 r. dokona wymeldowania z pobytu stałego pod tym adresem. Jako adres do doręczeń wskazał adres: G., ul. M. Organ wskazał, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości a piętrowy budynek znajdujący na niej jest niezamieszkały, a otwory okienne w nim są zamurowane.

Pismem z dnia 9 października 2010 r. zobowiązano R. P. do dopełnienia obowiązku wymeldowania się z opuszczonego lokalu. Korespondencja ta została podjęta, jednakże wyznaczony siedmiodniowy termin upłynął bezskutecznie. Skarżący nie skorzystał również z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w przedmiotowej sprawie materiałów.

W ocenie organu, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że R. P. opuścił przedmiotowy lokal. Jednocześnie stwierdzono, że nie wykazał on zainteresowania toczącym się postępowaniem, co spowodowało rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany materiał.

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. P.

W jego uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oświadczył, że nie opuścił przedmiotowego lokalu. Brak jest, jego zdaniem, podstaw do wymeldowania, a organ nawet nie przesłuchał go.

Wojewoda decyzją z dnia 27 marca 2013 r., nr [[...]] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przede wszystkim organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta decyzję oparł jedynie na notatce z rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej z R. P. Wskazał także, że po otrzymaniu wniosku należało wszcząć postępowanie, zawiadamiając o tym stronę postępowania i umożliwiając jej złożenie wyjaśnień. W aktach brak jest powiadomienia strony o takiej możliwości. Natomiast samo powiadomienie o toczącym się postępowaniu i zobowiązanie do dokonania wymeldowania nie jest wystarczające do zakończenia postępowania. Także fakt przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z zainteresowanym nie może zastępować złożenia wyjaśnień do protokołu, składanych pod odpowiedzialnością karną.

R. P. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. P. powyższą decyzję Wojewody.

Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był we własnym zakresie wydać decyzję merytoryczną i orzec o braku podstaw do wymeldowania go z pobytu stałego z lokalu nr [[...]] przy ulicy M. w G.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie, stąd wystąpiła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody z dnia 27 marca 2013 r., który na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lutego 2013 r. (o wymeldowaniu R. P. z pobytu stałego z lokalu nr [[...]] przy ul. M. w G.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z aktualną treścią przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Jednak treść art.138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Na wstępie trzeba wskazać, że organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające ograniczył w zasadniczej mierze do przeprowadzenia rozmowy telefonicznej. Niewątpliwie, rozmowa ta, a właściwie notatka służbowa sporządzona z jej przebiegu, legła u podstaw wymeldowania strony. W rozmowie tej, jak wynika z treści notatki, skarżący oświadczył co prawda, że w przedmiotowym lokalu nie przebywa oraz, że na początku września 2012 r. się z niego wymelduje. To jednak trudno w zaistniałej sytuacji uznać, aby postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone, a stan faktyczny sprawy został wyjaśniony. Nie można również przyjąć, że zgromadzony materiał był wyczerpujący i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Oczywistym jest, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba tu zaznaczyć, że sam skarżący w odwołaniu wskazuje na rażące naruszenie przez organ przepisów k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji też organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zgodzić się zatem należy z Wojewodą, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym następstwem naruszenia przepisów postępowania, jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że rozmowa telefoniczna z zainteresowanym nie może zastąpić złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej wyjaśnień do protokołu. Trafnie wskazuje, że po otrzymaniu wniosku należało wszcząć postępowanie, zawiadamiając o tym stronę i umożliwiając jej złożenie wyjaśnień (nie powiadomiono skarżącego o takiej możliwości). Powiadomienie o toczącym się postępowaniu i zobowiązanie do dokonania wymeldowania nie jest wystarczające do zakończenia postępowania.

Niewątpliwie, istnieje konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie materiału dowodowego i poczynienie jednoznacznych ustaleń co do spełnienia się przesłanek stanowiących podstawę do wymeldowania. Dlatego za zgodną z prawem należy uznać zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając przy tym dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z istotnymi brakami postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji naruszającymi podstawowe zasady k.p.a., organ odwoławczy nie był władny do wydania merytorycznej decyzji. Dlatego zarzuty skargi należy ocenić jako nietrafne. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności.

Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych.

Te bowiem przepisy gwarantują skarżącemu - stronie postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji jej "załatwienia" (art. 104 k.p.a.) Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Można tu dodać, że sprawa będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, w wyniku którego zostanie wydana decyzja dotycząca wymeldowania skarżącego.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.